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摘要为了加强对检察机关直接侦查案件的外部监督,提高执法水平和办案质量,确保依法公正履行检察职能,维护社会公平和正义,2003年10月初,最高人民检察院在湖北、天津、四川等十个省、市、自治区的部分或全部检察院正式启动了人民监督员制度试点工作。并于2004年10月1日起,将人民监督员试点工作扩展到全国所有省、自治区、直辖市。正如党的十七大报告中所指出的:“要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”人民监督员制度的产生,是推进公众参与监督司法的检察改革中创新的一项民主监督制度,完全符合党的十七大提出的上述要求;让检察工作在实践过程中更加地透明化、公正化、合法化,更能促进整个社会的公平正义,保障人民群众的合法权益。
关键词检察机关 人民监督员 检察改革
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-206-02
回首近6年人民监督员制度的实践过程,我们可以清楚的发现,在实行了人民监督员制度之后,由于来自社会各界的人民监督员客观公正地进行监督,增强了检察人员办案的责任心,提升了检察队伍的整体素质;提高了办案质量;强化了诉讼民主和人权保障;维护了国家法制的尊严。
一、人民监督员制度中的不足
不可否认,6年的人民监督员制度在推进我国的社会主义法制进程中做出了重大贡献,也在实践过程中取得了可喜的成绩,但同时,我们也要正视,在当前人民监督员制度中还存在着一些问题和漏洞:
首先,就是检察院所聘请的人民监督员身份的不固定性。具体来说,体现在以下几个方面:
一是,人民监督员来自各行各业,多数兼职,能否抽出时间对案件进行全程监督,令人怀疑。省级检察院勉强可以维持,基层检察院的自侦案件较多,难以体现人民监督员的日常化和经常化。在一些基层院中聘请的人民监督员都是在社会上比较有影响力的人,这些人往往都有自己的工作,而且,这些人民监督员在平时往往都会比较繁忙,很难让他们有更多的精力放在检察院的工作上,这样的话,能否真正对日常的检察工作起到监督作用就不得而知了。
二是,人民监督员是检察院聘请人来监督自己,还自行向监督员支付费用,这实质不是外部监督,而是内部监督。根据《规定》第六条要求:“人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐,征得本人同意,由检察长颁发证书”,根据该条款“人民监督员”的人选由检察机关的负责人检察长决定并任命,即监督主体由监督客体产生。而检察机关内部自侦案件工人部门的人定同样主要由检察长或检察机关决定,因此监督主体与监督客体的人员来源上同属一个组织系统,从而决定了“人民监督员”从实质上仍是一种内部监督。同时,“人民监督员”这个监督主体的权力、权利、被监督客体检察机关的责任、义务等实体性规则以及人民监督员监督活动的顺序、方式、手续等程序性规则都由检察机关这个监督客体制定,从而这些规则无论从形式上还是实质上都是检察机关的内部规定,这种由内部规定性产生的监督只能是一种自我监督,一种内部监督。再加上,人民监督员的工资是由检察院支付,从而,更进一步导致人民监督员制度只是一种检察系统的内部监督。
其次,就是“人民监督员”的监督客有涉嫌侵犯检察权的独立性之疑。根据我国《宪法》第一百三十一条规定,“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。司法机关依法独立待命职权也是司法机关适用法律的基本原则。司法权的直属性、独立性是构成法治国家和公民社会的关键因素之一。宪法和法律规定了检察机关依法待命检察权,如果其它行政机关、社会罢休和个人干涉对该职权的行使,就无法真正确定检察权的行使主体,就容易导致检察机关不能正常行使职权,容易引发检察活动背离法律准绳,危害司法公正。而且会破坏独立司法、责任自负的制度,削得检察机关办案人员的责任意识,损害办案人员严格执法的积极性,并易走成者发生错误无人负责的局面。依照《规定》产生的“人民监督员”从法律程序上讲,还不能认定其为人民的代表或代表人民,从性质上既不是国家机关,也不是社会团体,只能视为“个人”。“人民监督员”在对检察机关自侦案件进行监督时就难以避免地定时“个人”对检察权进行干涉的事实。而“个人”若根据下阶位的法律去干涉受《宪法》保护的检察权,就存在以下位法对抗上位法之嫌;若个人以空泛的原则或以人民的代表自居而要求干涉检察权时不仅缺乏实体性法律依据而且易导致法律秩序的混乱。
另外,在我国《宪法》第二条规定:“中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表和地方各级人民大会”。《宪法》第三条规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责、受它监督”。宪法规定检察权不受“行政机关、社会罢休和个人的干涉,其中不包含:权力机关”。人大作为国家权力机关,是法宝的并能代表人民的对检察权进行领导、监督及干涉的机关。这既是各级人大及其常委会的职权,也是其职责。各级人大及其常委会有权行使而且必须行使对检察机关的监督权,否则就是失职.而在日常中,人大对检察机关的监督主要停留在听取工作报告,视察、督促办理人大代表的提案等,传统模式上,对检察机关自侦案件直接监督基本上是一片空白,因而让各级人大及其常委会充分发挥加强其领导和监督职能,介入对检察机关自侦案件的监督领导“人民监督员”的监督活动不仅是人大的职权职责所在,也是所时期推进司法及政治体治改革,促进社会公正、民主、文明进步的客观要求,符合与时俱进的时代精神和以人为本的指导理念。也才能保证对检察权的监督的外记性、合法性、有效性。
从以上可以看出,试行中的“人民监督员”制度还存着一些制度上的缺陷。而“强化法律监督,维护公平正义”不仅是检察机关工作的主题,也是我国推进法制建设,建立法治国家,实现民主、文明、富强的必然要求,为推进对检察机关直接受理案件的监督工作,对试行的“人民监督员”制度应加以改革:从《规定》的目的和主要任务出发,在保持监督客体不变的情况下,加强人大的领导、监督职能实行人大对检察机关自侦案件的直接监督并由人大领导人民监督员监督工作。
二、解决的办法
通过上面的分析我们可以发现,对于“人民监督员来自各行各业,多数兼职,无法抽出时间对案件进行全程监督”这个问题,我们可以通过将人民监督员“专职化”来解决。整个人民监督员制度存在问题的关键之点就在于:人民监督员的身份“不合法”,而解决这一问题的方法就是将其身份“合法化”。为此,我们可以通过让人民监督员在人民代表大会这一权利机关的领导下,依法行使其对检察工作的法律监督职责,改变当前人民代表大会对检察工作缺乏有效监督的空白,具体来说,我们可以从以下几个方面入手:
一是提请全国人大常委会会商有关部门后,由全国人大常委会颁布一个专门针对检察机关直接受理案件监督工作的实施办法或意见。让“人民监督员”的身份在法律上开始“合法化”,赋予其行使法律监督职责的权利。
二是在各地人大常委会内部设立一个针对检察机关直接受理案件监督工作的机构,由各地人大及其常委会根据全国人大常委会的“实施意见”确定该机构及人员的具体组成,并任命有关监督人员。将人民监督员纳入人大的组成部分,实现真正意义上的外部监督。
三是由人大发文明确针对检察机关直接受理案件监督所设机构及人员的名称(监督人员可仍称:人民监督员,以保证《规定》一定的连续性),职责范围,以及监督主、客体的权利义务等实体性规则。特别在赋予监督主体一定的强制力。这在一定程度上,保证了人民监督员能够真正发挥其法律监督职能的作用,推动我们检察机关工作的有效、有质、有量地发展,为我国的法制进程贡献微薄之力。
四是由人大发文明确监督程序。要注意简化监督程序、减少干涉环节、节约监督时间与成本,提高监督效果,防止因监督程序问题而引致检察机关违反法宝的办案期限。这也是为了保证检察机关能够独立行使检察权,保证检察工作的有效运行,避免人为因素导致检察工作的停滞。
五是加强对监督机构的物质保障和监督人员的法律业务知识培训。监督经费来源应为人大办公经费或财政直拨,从而真正实现人民监督员从检察院中独立出来,实现其对检察工作的监督由内部监督向外部监督的转变。
三、结语
实行人民监督员制度,旨在以追求社会公平正义为目标,以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点,以更加积极的态度正视矛盾、化解矛盾,最大化地增加社会和谐因素、减少不和谐因素,维护社会和谐稳定。通过人民监督员了解社情民意,汇集公众智慧为检察决策提供詳实的依据和宝贵的参考意见,防止偏听偏信造成决策失误。通过人民监督员向公众以案释法,既能宣传法制,又能提高公众的法律意识,更能有效地拉近社会公正与法律公正的距离,实现法律效果与社会效果的有机统一。正如一位人民监督员所说:“当前社会不稳定因素较多,有了人民监督员对热点案件的监督和宣传,就会变离心力为向心力,有利于社会稳定。”这种“桥梁”和“纽带”作用,能使检察决策更好地实现法律效果与社会效果的统一,促进在全社会实现公平和正义,为推进社会和谐提供有效的司法保障。
关键词检察机关 人民监督员 检察改革
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-206-02
回首近6年人民监督员制度的实践过程,我们可以清楚的发现,在实行了人民监督员制度之后,由于来自社会各界的人民监督员客观公正地进行监督,增强了检察人员办案的责任心,提升了检察队伍的整体素质;提高了办案质量;强化了诉讼民主和人权保障;维护了国家法制的尊严。
一、人民监督员制度中的不足
不可否认,6年的人民监督员制度在推进我国的社会主义法制进程中做出了重大贡献,也在实践过程中取得了可喜的成绩,但同时,我们也要正视,在当前人民监督员制度中还存在着一些问题和漏洞:
首先,就是检察院所聘请的人民监督员身份的不固定性。具体来说,体现在以下几个方面:
一是,人民监督员来自各行各业,多数兼职,能否抽出时间对案件进行全程监督,令人怀疑。省级检察院勉强可以维持,基层检察院的自侦案件较多,难以体现人民监督员的日常化和经常化。在一些基层院中聘请的人民监督员都是在社会上比较有影响力的人,这些人往往都有自己的工作,而且,这些人民监督员在平时往往都会比较繁忙,很难让他们有更多的精力放在检察院的工作上,这样的话,能否真正对日常的检察工作起到监督作用就不得而知了。
二是,人民监督员是检察院聘请人来监督自己,还自行向监督员支付费用,这实质不是外部监督,而是内部监督。根据《规定》第六条要求:“人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐,征得本人同意,由检察长颁发证书”,根据该条款“人民监督员”的人选由检察机关的负责人检察长决定并任命,即监督主体由监督客体产生。而检察机关内部自侦案件工人部门的人定同样主要由检察长或检察机关决定,因此监督主体与监督客体的人员来源上同属一个组织系统,从而决定了“人民监督员”从实质上仍是一种内部监督。同时,“人民监督员”这个监督主体的权力、权利、被监督客体检察机关的责任、义务等实体性规则以及人民监督员监督活动的顺序、方式、手续等程序性规则都由检察机关这个监督客体制定,从而这些规则无论从形式上还是实质上都是检察机关的内部规定,这种由内部规定性产生的监督只能是一种自我监督,一种内部监督。再加上,人民监督员的工资是由检察院支付,从而,更进一步导致人民监督员制度只是一种检察系统的内部监督。
其次,就是“人民监督员”的监督客有涉嫌侵犯检察权的独立性之疑。根据我国《宪法》第一百三十一条规定,“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。司法机关依法独立待命职权也是司法机关适用法律的基本原则。司法权的直属性、独立性是构成法治国家和公民社会的关键因素之一。宪法和法律规定了检察机关依法待命检察权,如果其它行政机关、社会罢休和个人干涉对该职权的行使,就无法真正确定检察权的行使主体,就容易导致检察机关不能正常行使职权,容易引发检察活动背离法律准绳,危害司法公正。而且会破坏独立司法、责任自负的制度,削得检察机关办案人员的责任意识,损害办案人员严格执法的积极性,并易走成者发生错误无人负责的局面。依照《规定》产生的“人民监督员”从法律程序上讲,还不能认定其为人民的代表或代表人民,从性质上既不是国家机关,也不是社会团体,只能视为“个人”。“人民监督员”在对检察机关自侦案件进行监督时就难以避免地定时“个人”对检察权进行干涉的事实。而“个人”若根据下阶位的法律去干涉受《宪法》保护的检察权,就存在以下位法对抗上位法之嫌;若个人以空泛的原则或以人民的代表自居而要求干涉检察权时不仅缺乏实体性法律依据而且易导致法律秩序的混乱。
另外,在我国《宪法》第二条规定:“中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表和地方各级人民大会”。《宪法》第三条规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责、受它监督”。宪法规定检察权不受“行政机关、社会罢休和个人的干涉,其中不包含:权力机关”。人大作为国家权力机关,是法宝的并能代表人民的对检察权进行领导、监督及干涉的机关。这既是各级人大及其常委会的职权,也是其职责。各级人大及其常委会有权行使而且必须行使对检察机关的监督权,否则就是失职.而在日常中,人大对检察机关的监督主要停留在听取工作报告,视察、督促办理人大代表的提案等,传统模式上,对检察机关自侦案件直接监督基本上是一片空白,因而让各级人大及其常委会充分发挥加强其领导和监督职能,介入对检察机关自侦案件的监督领导“人民监督员”的监督活动不仅是人大的职权职责所在,也是所时期推进司法及政治体治改革,促进社会公正、民主、文明进步的客观要求,符合与时俱进的时代精神和以人为本的指导理念。也才能保证对检察权的监督的外记性、合法性、有效性。
从以上可以看出,试行中的“人民监督员”制度还存着一些制度上的缺陷。而“强化法律监督,维护公平正义”不仅是检察机关工作的主题,也是我国推进法制建设,建立法治国家,实现民主、文明、富强的必然要求,为推进对检察机关直接受理案件的监督工作,对试行的“人民监督员”制度应加以改革:从《规定》的目的和主要任务出发,在保持监督客体不变的情况下,加强人大的领导、监督职能实行人大对检察机关自侦案件的直接监督并由人大领导人民监督员监督工作。
二、解决的办法
通过上面的分析我们可以发现,对于“人民监督员来自各行各业,多数兼职,无法抽出时间对案件进行全程监督”这个问题,我们可以通过将人民监督员“专职化”来解决。整个人民监督员制度存在问题的关键之点就在于:人民监督员的身份“不合法”,而解决这一问题的方法就是将其身份“合法化”。为此,我们可以通过让人民监督员在人民代表大会这一权利机关的领导下,依法行使其对检察工作的法律监督职责,改变当前人民代表大会对检察工作缺乏有效监督的空白,具体来说,我们可以从以下几个方面入手:
一是提请全国人大常委会会商有关部门后,由全国人大常委会颁布一个专门针对检察机关直接受理案件监督工作的实施办法或意见。让“人民监督员”的身份在法律上开始“合法化”,赋予其行使法律监督职责的权利。
二是在各地人大常委会内部设立一个针对检察机关直接受理案件监督工作的机构,由各地人大及其常委会根据全国人大常委会的“实施意见”确定该机构及人员的具体组成,并任命有关监督人员。将人民监督员纳入人大的组成部分,实现真正意义上的外部监督。
三是由人大发文明确针对检察机关直接受理案件监督所设机构及人员的名称(监督人员可仍称:人民监督员,以保证《规定》一定的连续性),职责范围,以及监督主、客体的权利义务等实体性规则。特别在赋予监督主体一定的强制力。这在一定程度上,保证了人民监督员能够真正发挥其法律监督职能的作用,推动我们检察机关工作的有效、有质、有量地发展,为我国的法制进程贡献微薄之力。
四是由人大发文明确监督程序。要注意简化监督程序、减少干涉环节、节约监督时间与成本,提高监督效果,防止因监督程序问题而引致检察机关违反法宝的办案期限。这也是为了保证检察机关能够独立行使检察权,保证检察工作的有效运行,避免人为因素导致检察工作的停滞。
五是加强对监督机构的物质保障和监督人员的法律业务知识培训。监督经费来源应为人大办公经费或财政直拨,从而真正实现人民监督员从检察院中独立出来,实现其对检察工作的监督由内部监督向外部监督的转变。
三、结语
实行人民监督员制度,旨在以追求社会公平正义为目标,以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点,以更加积极的态度正视矛盾、化解矛盾,最大化地增加社会和谐因素、减少不和谐因素,维护社会和谐稳定。通过人民监督员了解社情民意,汇集公众智慧为检察决策提供詳实的依据和宝贵的参考意见,防止偏听偏信造成决策失误。通过人民监督员向公众以案释法,既能宣传法制,又能提高公众的法律意识,更能有效地拉近社会公正与法律公正的距离,实现法律效果与社会效果的有机统一。正如一位人民监督员所说:“当前社会不稳定因素较多,有了人民监督员对热点案件的监督和宣传,就会变离心力为向心力,有利于社会稳定。”这种“桥梁”和“纽带”作用,能使检察决策更好地实现法律效果与社会效果的统一,促进在全社会实现公平和正义,为推进社会和谐提供有效的司法保障。