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围绕正在征求意见中的《农业保险条例》，农业保险的政策性保险与商业性保险的属性之争依然非常激烈。
农业保险是政策性保险，其核心内涵在于“政府支持”，这在当前主要体现为财政提供的保费补贴以及农业保险业务享受的部分税收优惠，将来有可能进一步拓展为政府提供管理费用补贴、再保险补贴、巨灾风险管理的支持、更加全面的税收优惠政策以及对农业保险发展相关基础条件与设施的投资等。
但目前一些讨论将政策性保险与成立专门的政策性农业保险公司经营、财政对风险兜底、强制投保以及不盈不亏联系在一起。笔者认为，必须澄清上述“政策性保险”的幻象，以利于在共同的语境中探讨农业保险的属性与定位。
政策性保险≠政策性机构专营
有一种看法认为，若将农业保险定义为政策性保险，则意味着成立专门的政策性农业保险公司经营。这显然是一种误解，甚至某种程度上折射出“计划经济”的思维。
公共经济学的基本理论告诉我们，即便是对于纯而又纯的公共产品，其提供和生产也是两个不同的概念，提供者和生产者可以是同一个单位或机构，也可以不是。
提供指的是谁为产品付款，以供人们消费。生产是指由谁来从事产品的具体生产。可见，提供不等于生产，提供是谁付费的问题，生产则是谁建造或制造的问题。
生产者必须是能够作出决策的独立主体，这样的主体只有三个：政府、企业和个人。企业和个人的性质是一样的，所以统称为私人，这样对于公共产品的生产而言，实际上只有两个主体：政府和私人，那么某种公共产品到底由谁来生产，取决于谁在生产这种公共产品时更有效率。
依据上述对公共产品提供与生产的理论界定，政府对于农业保险应该承担的是“提供者”的责任，即要在需求方融资中承担相应的责任，而不一定自己直接生产。我们强调政府在农业保险发展中的作用，但并不意味着政府既提供也生产农业保险。
因此，政策性保险绝不意味着成立专门的国有的政策性农业保险公司进行专属性的垄断经营。相反，政策性保险同样可以市场化经营，政策属性与商业化运作可以并行不悖。
首先，这符合个人权利或个人自主权原则，即要推进的改革必须增加个人在经济事务中的决策范围，减少政府的决策范围。强调政府在农业保险制度中的责任，但这并不意味着赋予政府、政治程序和官僚体制非常广泛的资源控制权，要尽量将人们的选择放在首位。
其次，这也符合要坚持竞争性的原则，即不应该存在国家所有和控制的垄断，允许在不同的所有制形式和协调机制之间存在竞争。实行竞争性原则的理由源于个人权利原则，因为必须有竞争以便公民选择。按照竞争性原则，经营农业保险的机构自然应该向所有的商业性保险机构开放，向一切对农业保险有兴趣的互助合作组织开放，向一切将来还有可能出现的新的组织形态开放。
最后，历史性的比较制度分析告诉我们，实行分散化、竞争性的制度安排也有利于提高效率。以私有和竞争为基础的分散化占支配地位的制度，比集中化和计划经济的制度更有效率。
通过商业化运作，充分利用保险市场已有的资源，将“提供”和“生产”分离，引入竞争机制，这也是国际农业保险发展的大势所趋。
为了了解国际农业保险的经验以及考察政府支持农业保险的方式，世界银行于2008年对65个国家（占世界上所有开展农业保险国家的62％）的农业保险作了问卷调查，包括21个高收入国家，18个中高收入国家，20个中低收入收入国家以及6个低收入国家。其调查结果表明，农业保险拥有很多种制度模式，其中最少见的恰恰是公共部门模式，即由一家国营或者半国营的保险公司，在公共部门的再保险支持下，全权负责农业保险的经营，只有少数几个国家采用这种模式。
比较常见的是完全私营模式与公私合作模式。完全私营模式，即农业保险完全由商业保险公司提供，并且由私营再保险提供支持。在65个被调查的国家中，超过一半的国家采用了这种模式，62％的欧洲国家和70％的拉美及加勒比海地区国家都采取了这种占主导地位的模式。
在公私合作模式（PPP模式）下，私营保险公司在政府的帮助下提供农业保险，这种帮助通常是保费补贴与再保险。在另一种公私合作模式中，私营保险公司可以通过市场竞争获取业务，但是为了有资格获得公共部门提供的保费补贴，必须遵循严格的保单设计和费率标准。
可见，在大多数国家，商业保险业都以各种形式参与了农业保险计划。在54％的被调查国家中，农业保险完全由商业保险企业提供（通常是私营有限责任公司，但也包括相互制公司、合作社，以及小额信贷机构保险人）；9％的被调查国家农业保险完全由公共部门提供（包括哥斯达黎加、伊朗、以色列、毛里求斯、塞浦路斯、尼日利亚）；37％的被调查国家由公共部门和私营部门共同提供。
如上所述，理论分析与国际农业保险发展的实践都表明，政策性保险不等于专门的政策性农业保险公司经营，政策性保险与市场化运作相互兼容。
政策性保险≠财政兜底
有一种看法认为，政策性农业保险应具有国家对风险兜底的特点。而由于我国目前各地运行的农业保险都不具有这种特性，所以不应该定位为政策性保险。这种看法混淆了“保险”与“福利”的根本区别，否认了任何保险“自我财务平衡”的重要特征。
政策性农业保险不是福利，其重要特征在于“自我财务平衡”，即农业保险应该是在可靠的精算基础上开展和运行的，力求做到赔偿额与保费收入（包括政府补贴）的平衡。而且，要以可靠而有效的方式来管理农业保险计划，使计划的实施始终与计划的目标保持一致。这就意味着，政策性保险并不要求财政兜底。
对财政兜底的担心很大程度上源于对农业保险中巨灾风险的认识。的确，农业风险的高度相关性使得其经营始终面临巨灾风险，这是世界农业保险发展中的一个普遍规律。因此，各国农业保险在发展中都建立了主要由再保险体系构成的巨灾风险分散机制与制度。这主要表现在三个方面：一是政府通过成立再保险公司的方式直接为农业保险提供再保险。二是政府通过建立再保险基金的方式为农业保险提供再保险。三是政府对农业再保险补贴。 政府一般对农业保险的巨灾风险再保险业务实行补贴，包括国家财政补贴农业保险巨灾风险再保险费，以及再保险经营主体经营农业巨灾再保险业务的管理费用等。
可见，各国农业保险的再保险体系运作方式虽然存在着差异，但其共同点是农业再保险的发展与政府的大力支持密切相关。同时，再保险同样不是福利，遵循着等价交换的原则，即“再保险保费与风险大小对等”，从各国的实践看，似乎都没有财政兜底的先例。
除了建立再保险体系，有些国家（如美国和加拿大）还采取借款或发行债券的方式为农业保险的巨灾风险进行融资。显然，这些借款和发行债券都是需要偿还的，也不存在财政兜底的说法。
借鉴国外不同制度模式下农业保险巨灾风险分散制度的经验，我国政府有必要在以下几个方面完善农业保险的巨灾风险分散制度：
第一，完善再保险安排。农业保险的再保险一般由政府和商业再保险公司提供。对我国政策性农业保险巨灾风险承担人政府来说，也有两种寻求再保险的途径：一是由中央成立国有农业再保险公司，专门为各级政府和参与承保农业保险业务的保险公司提供再保险；二是向国内外的再保险公司寻求再保险服务。基于竞争性原则，笔者更倾向于第二种途径。
第二，政府发行“农业保险巨灾债券”。国外经验表明，发生巨灾损失时，农业保险责任准备金不足以支付赔款时，允许保险公司发行由财政担保的农业保险债券，筹集赔付资金。保险公司可以在以后年份的保险经营中逐步支付债券的本息。
我国政府也可以采取发行“农业保险特别地方债券”的方式融资，解决政府对于超赔的责任问题，然后在以后年份由政府分期偿还，这样就可以减轻政府一次性财政较大规模的预算外支出。这种方式更适合那些农业保险规模较大，农业保险的巨灾损失在本地财政消化比较困难的省份。
第三，财政借款或担保。在农业保险发生巨灾风险损失时，政府可以充当“临时贷款人”，为保险公司提供临时流动性。比如在巨灾发生后，保险公司的政策性保险的准备金不足赔付时，财政可以向保险公司提供贷款或为保险公司向银行贷款提供担保。
政府提供贷款一方面可以解决巨灾基金在面对早期巨灾风险时的流动性不足问题，同时由于政府具有最高信用等级，因此也大大降低了巨灾风险的融资成本。必须指出的是，政府在这里只是充当“临时贷款人”的角色，因此贷款应该具有短期性，并且收取市场化的利率回报。而保险基金在解决了暂时的危机之后则可以用“非巨灾年度”的保费收入和盈利偿还贷款。
同样，上述三种路径需要遵循市场交换的基本原则，都不意味着“财政兜底”。因此，需要重申政策性农业保险的“自我财务平衡”的原则，摒弃所谓“财政兜底”的幻象。
政策性保险≠强制投保
有一种看法认为，政策性农业保险应具有强制性。而由于我国目前各地主要遵循自愿投保的原则（尽管实践中有变相强制投保的做法），不具有强制的特性，所以不应该定位为政策性保险。笔者认为，政策性保险不等于强制投保，可以采取一些利益诱导机制，但不能实行简单的强制性原则，这至少涉及到强制的合法性以及强制的效果两个问题。
就合法性而言，农业保险实行强制参保的理由似乎主要有三个：一是强制保险减轻了保险人面临的逆选择问题。尽管费率分区可以在一定程度上抑制逆选择，但精确划分风险单位，进行费率分区，细分费率档次，成本是相当高昂的。即使完成了分县区划和费率分区，也不可能完全解决逆选择问题。因此，从技术层面说，比较好的解决方法是实行强制投保。
二是强制投保使得保险人达到足够的规模来分散风险，并且降低每个被保险人分担的管理成本。
三是农业保险的政策指向，或者说其要达到的经济和社会目标。政策性农业保险既涉及农业和农村经济发展，又关系到农村社会保障政策，对农业和农村发展具有战略意义，因而需要农民的普遍参与，否则其政策意义就会大打折扣。但如果对农业保险实行自愿而不是在一定范围内强制，其参与率可能非常低。在这种情况下，农业保险很难可持续发展。同时，没有足够的参与率，举办政策性农业保险的经济和社会目标也就难以实现。
上述三个方面都不构成目前对农业保险实行强制投保的理由。根本的原因在于，农业保险实施的强制性与个人选择自由之间存在冲突。
实行强制则在某种程度上意味着，真正决定人们得到什么东西的，已不再是自由的竞争性试验，而是权力机关所做的决策。概言之，政府不再运用它所控制的有限资源提供某种特定服务，而是运用自己的强制性权力使人们得到权威人士认为他们所需求的东西。显然，这种强制性剥夺了人们自由选择的权利以及自由退出的机会。
更何况，目前国内大多数地区主要采取单一费率的形式，尚没有进行精确的风险区划和差别费率，这使得农户的保费负担与承受的风险特征不一致，加重了逆选择的程度。减低逆选择应首先从费率分区等基础工作做起，而不是简单地诉诸强制。
同时，中国目前已经成为世界第二大农业保险市场，参保农户的规模已经相当可观，基本上不存在通过强制提升风险分散规模的问题。
最后，农业保险的经济社会目标在多大程度上达成，主要取决于制度的吸引力及其实际绩效，而不能简单地以强制提高参与率，然后以参与率这个指标来衡量其制度绩效，这是一种逻辑上的混乱与颠倒。
显然，中国农业保险不具有强制的合法性，更不能将政策性保险等同于强制投保。
就强制的效果而言，为了更好地开展农业保险，需要预测实行强制性原则可能会无意中造成的后果。自愿退出权是一种有效的制约机制，能够激励管理者完善农业保险方案设计、改善服务。如果实行强制，农业保险管理者的激励机制可能会改变。
“强制”取消了农民“自愿”条件下的“投票权”，这项制度的下层监督就取消了——这可能正是官员和农业保险管理人员所希望的，而来自上层的监督普遍是失效的，那么这项制度会很容易地偏离它本来设定的目标。也就是说，强制参加可能防范了农户的“逆向选择”，但是却带来了农业保险管理人员的“道德风险”。 可见，任何一项制度，要有生命力，光靠不断地强制是不行的，它必须成为“自我实施”的。看到“自愿参加”不理想就想“强制”，看到强制不理想就用加倍的强制，这是一种“管理主义”的思维方式。为了完成一项“社会过程”，政府总是习惯性地应用其权力优势，却忘了因为“复杂的系统工程”的社会复杂性，会有一些事后的意外后果产生。农业保险也不例外，这是我们考虑农业保险是否实施强制原则时必须思考的问题。
从国际经验看，我们也同样得不出强制的普遍性。世界银行的前述调查显示，78％的被调查国家农业保险是自愿投保的，有13％的国家种植业或养殖业保险采取强制投保的方式。采取强制投保的则主要是季节性农作物生产贷款或者养殖业投资贷款的借款人被强制投保农业保险。这其实属于贷款人风险管控的一种方式，借贷双方都是基于同意原则和意志自由，实际上不能算作是强制参加农业保险的。
政策性保险≠不盈不亏
作为政策性保险，农业保险需要政府的诸多政策支持。由此衍生出的一个问题是，既然财政提供保费补贴，农业保险是否应该适用“不盈不亏”原则，以避免政府的补贴转化成公司的利润呢？
如果我们坚持主观主义价值理论，不存在所谓的“不盈不亏”原则。同时，通过市场竞争，也根本不用担心政府的补贴让保险公司获取所谓的“暴利”。
如果采取政府主导、商业保险公司代办的经营模式，似乎可以适用“不盈不亏”的原则，即保险公司只收取固定的代办手续费，不承担经营风险，同时政府减免农业保险的营业税。
在理论上，为了实现“不盈不亏”，需要遵循以下原则：首先，在费率结构中无利润项；其次，纯保险费不盈不亏。当年度纯保险费收入超过赔款时，将此差额提存准备金，作为盈亏调节的资金；再次，附加费用不盈不亏。经营农业保险的公司由于经营绩效的高低不同，所支出的各项附加费用也就会不同，但全体保险公司的附加费用总额则维持不盈不亏。换句话说，个别保险公司基于经营绩效所收取的附加费用的盈亏，由其自行负责，这样可以提高农业保险的整体经营绩效。最后，保险资金运用所得不盈不亏。保险资金运用的收益将抵减保险费。
目前正在讨论中的《农业保险条例（征求意见稿）》提出：“农业保险实行政府引导、政策支持、市场运作、自主自愿和协同推进的原则。”这就意味着我国农业保险采取市场化运作的方式。既然是市场化运作，则必须由保险公司依据市场规律自主经营，自负盈亏，并不适用“不盈不亏”原则，保险公司赚取合理的利润就天经地义，即在该种经营模式下，保险公司在厘定农业保险费率时，通常会考虑预定利润率因子，同时由于各保险公司经营成本的不同，农业保险的费率在各公司之间会有所不同。
上述论证表明，农业保险是否适用“不盈不亏”原则，似乎取决于农业保险的经营模式：如果是政府代办模式，可以使用该原则；如果是市场化运作模式，可能不适用该原则。
特别值得指出的是，这里衡量盈利与否的标准，通常使用的是客观化的成本。然而，成本真的是客观的吗？诺贝尔经济学奖获得者布坎南曾对主观主义的成本和收益观点作过如下阐述：成本是主观的，是决策者在做一项选择而不是其他选择时，所放弃或牺牲的东西。
可见，如果我们用“主观成本”观点来度量成本与收益，“不盈不亏”将很难界定。因为，对不同的公司而言，同一产品的成本也是不同的。生产这种产品带来的效用和激励也是不同的。
接下来的问题是，如果放弃“不盈不亏”原则，我们如何防范保险公司从农业保险中获取“暴利”，如何避免政府财政的补贴转化为公司的不恰当利润呢？答案是竞争。
在市场经济中，生产者的一切利润都是消费者的成本，对消费者来说，生产者的利润以少为佳，而只有市场竞争才可以担当拉低生产者利润的重任。
综上所述，农业保险作为“政策性保险”的定位与市场化运作并行不悖，其政策性保险属性并不意味着要适用“不盈不亏”的原则。农业保险市场的效率有赖于清除制度性强制，有赖于市场竞争，这些都应该是监管部门关注的重心。
作者为首都经济贸易大学劳动经济学院副院长、劳动与社会保障系主任
农业保险是政策性保险，其核心内涵在于“政府支持”，这在当前主要体现为财政提供的保费补贴以及农业保险业务享受的部分税收优惠，将来有可能进一步拓展为政府提供管理费用补贴、再保险补贴、巨灾风险管理的支持、更加全面的税收优惠政策以及对农业保险发展相关基础条件与设施的投资等。
但目前一些讨论将政策性保险与成立专门的政策性农业保险公司经营、财政对风险兜底、强制投保以及不盈不亏联系在一起。笔者认为，必须澄清上述“政策性保险”的幻象，以利于在共同的语境中探讨农业保险的属性与定位。
政策性保险≠政策性机构专营
有一种看法认为，若将农业保险定义为政策性保险，则意味着成立专门的政策性农业保险公司经营。这显然是一种误解，甚至某种程度上折射出“计划经济”的思维。
公共经济学的基本理论告诉我们，即便是对于纯而又纯的公共产品，其提供和生产也是两个不同的概念，提供者和生产者可以是同一个单位或机构，也可以不是。
提供指的是谁为产品付款，以供人们消费。生产是指由谁来从事产品的具体生产。可见，提供不等于生产，提供是谁付费的问题，生产则是谁建造或制造的问题。
生产者必须是能够作出决策的独立主体，这样的主体只有三个：政府、企业和个人。企业和个人的性质是一样的，所以统称为私人，这样对于公共产品的生产而言，实际上只有两个主体：政府和私人，那么某种公共产品到底由谁来生产，取决于谁在生产这种公共产品时更有效率。
依据上述对公共产品提供与生产的理论界定，政府对于农业保险应该承担的是“提供者”的责任，即要在需求方融资中承担相应的责任，而不一定自己直接生产。我们强调政府在农业保险发展中的作用，但并不意味着政府既提供也生产农业保险。
因此，政策性保险绝不意味着成立专门的国有的政策性农业保险公司进行专属性的垄断经营。相反，政策性保险同样可以市场化经营，政策属性与商业化运作可以并行不悖。
首先，这符合个人权利或个人自主权原则，即要推进的改革必须增加个人在经济事务中的决策范围，减少政府的决策范围。强调政府在农业保险制度中的责任，但这并不意味着赋予政府、政治程序和官僚体制非常广泛的资源控制权，要尽量将人们的选择放在首位。
其次，这也符合要坚持竞争性的原则，即不应该存在国家所有和控制的垄断，允许在不同的所有制形式和协调机制之间存在竞争。实行竞争性原则的理由源于个人权利原则，因为必须有竞争以便公民选择。按照竞争性原则，经营农业保险的机构自然应该向所有的商业性保险机构开放，向一切对农业保险有兴趣的互助合作组织开放，向一切将来还有可能出现的新的组织形态开放。
最后，历史性的比较制度分析告诉我们，实行分散化、竞争性的制度安排也有利于提高效率。以私有和竞争为基础的分散化占支配地位的制度，比集中化和计划经济的制度更有效率。
通过商业化运作，充分利用保险市场已有的资源，将“提供”和“生产”分离，引入竞争机制，这也是国际农业保险发展的大势所趋。
为了了解国际农业保险的经验以及考察政府支持农业保险的方式，世界银行于2008年对65个国家（占世界上所有开展农业保险国家的62％）的农业保险作了问卷调查，包括21个高收入国家，18个中高收入国家，20个中低收入收入国家以及6个低收入国家。其调查结果表明，农业保险拥有很多种制度模式，其中最少见的恰恰是公共部门模式，即由一家国营或者半国营的保险公司，在公共部门的再保险支持下，全权负责农业保险的经营，只有少数几个国家采用这种模式。
比较常见的是完全私营模式与公私合作模式。完全私营模式，即农业保险完全由商业保险公司提供，并且由私营再保险提供支持。在65个被调查的国家中，超过一半的国家采用了这种模式，62％的欧洲国家和70％的拉美及加勒比海地区国家都采取了这种占主导地位的模式。
在公私合作模式（PPP模式）下，私营保险公司在政府的帮助下提供农业保险，这种帮助通常是保费补贴与再保险。在另一种公私合作模式中，私营保险公司可以通过市场竞争获取业务，但是为了有资格获得公共部门提供的保费补贴，必须遵循严格的保单设计和费率标准。
可见，在大多数国家，商业保险业都以各种形式参与了农业保险计划。在54％的被调查国家中，农业保险完全由商业保险企业提供（通常是私营有限责任公司，但也包括相互制公司、合作社，以及小额信贷机构保险人）；9％的被调查国家农业保险完全由公共部门提供（包括哥斯达黎加、伊朗、以色列、毛里求斯、塞浦路斯、尼日利亚）；37％的被调查国家由公共部门和私营部门共同提供。
如上所述，理论分析与国际农业保险发展的实践都表明，政策性保险不等于专门的政策性农业保险公司经营，政策性保险与市场化运作相互兼容。
政策性保险≠财政兜底
有一种看法认为，政策性农业保险应具有国家对风险兜底的特点。而由于我国目前各地运行的农业保险都不具有这种特性，所以不应该定位为政策性保险。这种看法混淆了“保险”与“福利”的根本区别，否认了任何保险“自我财务平衡”的重要特征。
政策性农业保险不是福利，其重要特征在于“自我财务平衡”，即农业保险应该是在可靠的精算基础上开展和运行的，力求做到赔偿额与保费收入（包括政府补贴）的平衡。而且，要以可靠而有效的方式来管理农业保险计划，使计划的实施始终与计划的目标保持一致。这就意味着，政策性保险并不要求财政兜底。
对财政兜底的担心很大程度上源于对农业保险中巨灾风险的认识。的确，农业风险的高度相关性使得其经营始终面临巨灾风险，这是世界农业保险发展中的一个普遍规律。因此，各国农业保险在发展中都建立了主要由再保险体系构成的巨灾风险分散机制与制度。这主要表现在三个方面：一是政府通过成立再保险公司的方式直接为农业保险提供再保险。二是政府通过建立再保险基金的方式为农业保险提供再保险。三是政府对农业再保险补贴。 政府一般对农业保险的巨灾风险再保险业务实行补贴，包括国家财政补贴农业保险巨灾风险再保险费，以及再保险经营主体经营农业巨灾再保险业务的管理费用等。
可见，各国农业保险的再保险体系运作方式虽然存在着差异，但其共同点是农业再保险的发展与政府的大力支持密切相关。同时，再保险同样不是福利，遵循着等价交换的原则，即“再保险保费与风险大小对等”，从各国的实践看，似乎都没有财政兜底的先例。
除了建立再保险体系，有些国家（如美国和加拿大）还采取借款或发行债券的方式为农业保险的巨灾风险进行融资。显然，这些借款和发行债券都是需要偿还的，也不存在财政兜底的说法。
借鉴国外不同制度模式下农业保险巨灾风险分散制度的经验，我国政府有必要在以下几个方面完善农业保险的巨灾风险分散制度：
第一，完善再保险安排。农业保险的再保险一般由政府和商业再保险公司提供。对我国政策性农业保险巨灾风险承担人政府来说，也有两种寻求再保险的途径：一是由中央成立国有农业再保险公司，专门为各级政府和参与承保农业保险业务的保险公司提供再保险；二是向国内外的再保险公司寻求再保险服务。基于竞争性原则，笔者更倾向于第二种途径。
第二，政府发行“农业保险巨灾债券”。国外经验表明，发生巨灾损失时，农业保险责任准备金不足以支付赔款时，允许保险公司发行由财政担保的农业保险债券，筹集赔付资金。保险公司可以在以后年份的保险经营中逐步支付债券的本息。
我国政府也可以采取发行“农业保险特别地方债券”的方式融资，解决政府对于超赔的责任问题，然后在以后年份由政府分期偿还，这样就可以减轻政府一次性财政较大规模的预算外支出。这种方式更适合那些农业保险规模较大，农业保险的巨灾损失在本地财政消化比较困难的省份。
第三，财政借款或担保。在农业保险发生巨灾风险损失时，政府可以充当“临时贷款人”，为保险公司提供临时流动性。比如在巨灾发生后，保险公司的政策性保险的准备金不足赔付时，财政可以向保险公司提供贷款或为保险公司向银行贷款提供担保。
政府提供贷款一方面可以解决巨灾基金在面对早期巨灾风险时的流动性不足问题，同时由于政府具有最高信用等级，因此也大大降低了巨灾风险的融资成本。必须指出的是，政府在这里只是充当“临时贷款人”的角色，因此贷款应该具有短期性，并且收取市场化的利率回报。而保险基金在解决了暂时的危机之后则可以用“非巨灾年度”的保费收入和盈利偿还贷款。
同样，上述三种路径需要遵循市场交换的基本原则，都不意味着“财政兜底”。因此，需要重申政策性农业保险的“自我财务平衡”的原则，摒弃所谓“财政兜底”的幻象。
政策性保险≠强制投保
有一种看法认为，政策性农业保险应具有强制性。而由于我国目前各地主要遵循自愿投保的原则（尽管实践中有变相强制投保的做法），不具有强制的特性，所以不应该定位为政策性保险。笔者认为，政策性保险不等于强制投保，可以采取一些利益诱导机制，但不能实行简单的强制性原则，这至少涉及到强制的合法性以及强制的效果两个问题。
就合法性而言，农业保险实行强制参保的理由似乎主要有三个：一是强制保险减轻了保险人面临的逆选择问题。尽管费率分区可以在一定程度上抑制逆选择，但精确划分风险单位，进行费率分区，细分费率档次，成本是相当高昂的。即使完成了分县区划和费率分区，也不可能完全解决逆选择问题。因此，从技术层面说，比较好的解决方法是实行强制投保。
二是强制投保使得保险人达到足够的规模来分散风险，并且降低每个被保险人分担的管理成本。
三是农业保险的政策指向，或者说其要达到的经济和社会目标。政策性农业保险既涉及农业和农村经济发展，又关系到农村社会保障政策，对农业和农村发展具有战略意义，因而需要农民的普遍参与，否则其政策意义就会大打折扣。但如果对农业保险实行自愿而不是在一定范围内强制，其参与率可能非常低。在这种情况下，农业保险很难可持续发展。同时，没有足够的参与率，举办政策性农业保险的经济和社会目标也就难以实现。
上述三个方面都不构成目前对农业保险实行强制投保的理由。根本的原因在于，农业保险实施的强制性与个人选择自由之间存在冲突。
实行强制则在某种程度上意味着，真正决定人们得到什么东西的，已不再是自由的竞争性试验，而是权力机关所做的决策。概言之，政府不再运用它所控制的有限资源提供某种特定服务，而是运用自己的强制性权力使人们得到权威人士认为他们所需求的东西。显然，这种强制性剥夺了人们自由选择的权利以及自由退出的机会。
更何况，目前国内大多数地区主要采取单一费率的形式，尚没有进行精确的风险区划和差别费率，这使得农户的保费负担与承受的风险特征不一致，加重了逆选择的程度。减低逆选择应首先从费率分区等基础工作做起，而不是简单地诉诸强制。
同时，中国目前已经成为世界第二大农业保险市场，参保农户的规模已经相当可观，基本上不存在通过强制提升风险分散规模的问题。
最后，农业保险的经济社会目标在多大程度上达成，主要取决于制度的吸引力及其实际绩效，而不能简单地以强制提高参与率，然后以参与率这个指标来衡量其制度绩效，这是一种逻辑上的混乱与颠倒。
显然，中国农业保险不具有强制的合法性，更不能将政策性保险等同于强制投保。
就强制的效果而言，为了更好地开展农业保险，需要预测实行强制性原则可能会无意中造成的后果。自愿退出权是一种有效的制约机制，能够激励管理者完善农业保险方案设计、改善服务。如果实行强制，农业保险管理者的激励机制可能会改变。
“强制”取消了农民“自愿”条件下的“投票权”，这项制度的下层监督就取消了——这可能正是官员和农业保险管理人员所希望的，而来自上层的监督普遍是失效的，那么这项制度会很容易地偏离它本来设定的目标。也就是说，强制参加可能防范了农户的“逆向选择”，但是却带来了农业保险管理人员的“道德风险”。 可见，任何一项制度，要有生命力，光靠不断地强制是不行的，它必须成为“自我实施”的。看到“自愿参加”不理想就想“强制”，看到强制不理想就用加倍的强制，这是一种“管理主义”的思维方式。为了完成一项“社会过程”，政府总是习惯性地应用其权力优势，却忘了因为“复杂的系统工程”的社会复杂性，会有一些事后的意外后果产生。农业保险也不例外，这是我们考虑农业保险是否实施强制原则时必须思考的问题。
从国际经验看，我们也同样得不出强制的普遍性。世界银行的前述调查显示，78％的被调查国家农业保险是自愿投保的，有13％的国家种植业或养殖业保险采取强制投保的方式。采取强制投保的则主要是季节性农作物生产贷款或者养殖业投资贷款的借款人被强制投保农业保险。这其实属于贷款人风险管控的一种方式，借贷双方都是基于同意原则和意志自由，实际上不能算作是强制参加农业保险的。
政策性保险≠不盈不亏
作为政策性保险，农业保险需要政府的诸多政策支持。由此衍生出的一个问题是，既然财政提供保费补贴，农业保险是否应该适用“不盈不亏”原则，以避免政府的补贴转化成公司的利润呢？
如果我们坚持主观主义价值理论，不存在所谓的“不盈不亏”原则。同时，通过市场竞争，也根本不用担心政府的补贴让保险公司获取所谓的“暴利”。
如果采取政府主导、商业保险公司代办的经营模式，似乎可以适用“不盈不亏”的原则，即保险公司只收取固定的代办手续费，不承担经营风险，同时政府减免农业保险的营业税。
在理论上，为了实现“不盈不亏”，需要遵循以下原则：首先，在费率结构中无利润项；其次，纯保险费不盈不亏。当年度纯保险费收入超过赔款时，将此差额提存准备金，作为盈亏调节的资金；再次，附加费用不盈不亏。经营农业保险的公司由于经营绩效的高低不同，所支出的各项附加费用也就会不同，但全体保险公司的附加费用总额则维持不盈不亏。换句话说，个别保险公司基于经营绩效所收取的附加费用的盈亏，由其自行负责，这样可以提高农业保险的整体经营绩效。最后，保险资金运用所得不盈不亏。保险资金运用的收益将抵减保险费。
目前正在讨论中的《农业保险条例（征求意见稿）》提出：“农业保险实行政府引导、政策支持、市场运作、自主自愿和协同推进的原则。”这就意味着我国农业保险采取市场化运作的方式。既然是市场化运作，则必须由保险公司依据市场规律自主经营，自负盈亏，并不适用“不盈不亏”原则，保险公司赚取合理的利润就天经地义，即在该种经营模式下，保险公司在厘定农业保险费率时，通常会考虑预定利润率因子，同时由于各保险公司经营成本的不同，农业保险的费率在各公司之间会有所不同。
上述论证表明，农业保险是否适用“不盈不亏”原则，似乎取决于农业保险的经营模式：如果是政府代办模式，可以使用该原则；如果是市场化运作模式，可能不适用该原则。
特别值得指出的是，这里衡量盈利与否的标准，通常使用的是客观化的成本。然而，成本真的是客观的吗？诺贝尔经济学奖获得者布坎南曾对主观主义的成本和收益观点作过如下阐述：成本是主观的，是决策者在做一项选择而不是其他选择时，所放弃或牺牲的东西。
可见，如果我们用“主观成本”观点来度量成本与收益，“不盈不亏”将很难界定。因为，对不同的公司而言，同一产品的成本也是不同的。生产这种产品带来的效用和激励也是不同的。
接下来的问题是，如果放弃“不盈不亏”原则，我们如何防范保险公司从农业保险中获取“暴利”，如何避免政府财政的补贴转化为公司的不恰当利润呢？答案是竞争。
在市场经济中，生产者的一切利润都是消费者的成本，对消费者来说，生产者的利润以少为佳，而只有市场竞争才可以担当拉低生产者利润的重任。
综上所述，农业保险作为“政策性保险”的定位与市场化运作并行不悖，其政策性保险属性并不意味着要适用“不盈不亏”的原则。农业保险市场的效率有赖于清除制度性强制，有赖于市场竞争，这些都应该是监管部门关注的重心。
作者为首都经济贸易大学劳动经济学院副院长、劳动与社会保障系主任