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在外界略显怀疑的目光中，重庆市公租房管理局近日发布消息称，9月初两江新区首个公租房项目正式启动，该项目面积达46万平方米。
据两江新区管委会副主任李新明向《财经》记者透露，按照规划，重庆市21个公租房项目中有八处布局在两江新区，将最大程度地解决进城农民工和外地来渝工作人员住房难的问题。
此前重庆市政府已宣布，未来两年半时间内将建设3000万平方米公租房。如此大规模兴建计划能否落实，备受各界关注。
近期，由住建部等七部委联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》的出台，被视做是在全国范围内拉开新一轮住房制度变革的序幕。而《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》(下称《办法》)的发布，则进一步明确了公共租赁住房的建设资金来源，给出了申请重庆市公共租赁住房的各项条件，并规范了公共租赁住房的后期管理。
全覆盖雄心
1998年实行的住房制度改革，将中国人的住房主要分成了两个板块：一个是以廉租房、经济适用房为主的保障性住房；另一个是面对中等以上收入家庭为主的商品房。
符合廉租房标准的人群在全国范围来看比例平均不到5％。经济适用房原本规定租售并举，“但是当时中国正值亚洲金融危机后的通缩时期，为了拉动经济复苏，政策最终把‘租’砍掉了，变成只能‘售’，规定经济适用房全部出售。”华远地产董事长任志强说，这样一来，堵死了“租售并举”大门，几乎把大多数人都推到了通过市场化途径解决住房司题的路上，进一步强化了“居有其屋”而非“居有其所”的理念。
国土资源部原副部长李元向《财经》记者指出，解决当前房价高企问题，当务之急就是要解决租赁性住房供给这个“原来制度上没有考虑”的问题。中国人民大学区域与城市经济研究所原所长陈秀山也认为，住房制度改革某种程度上是一个“不成功的尝试”，现在大力发展保障性住房，是在“补课”和“纠偏”。
据重庆市国土资源和房屋管理局局长张定宇向《财经》记者介绍，重庆市从2003年开始启动廉租房建设，至今总共投入数百亿元资金，建设规模达到六七百万平方米，但仅解决了占全市总人口3％的、符合廉租房条件人群的住房问题。为了解决既不能享受廉租房、又买不起商品房的“夹心层”的住房问题，公租房应运而生，“按照城市化进程来推算，从今年开始三年内，总共需要建设3000万平方米公租房来解决30％人群的住房保障问题，也就是每年1000万平方米的任务。到目前为止，今年主城区已开工建设750万平米公租房。”
国家统计局重庆调查总队的入户抽样调查显示，“重庆主城区约220万户常住人口家庭中，住房私有化率约为78％，22％的家庭租房居住。因此我们推算，将近30％的人群需要政府提供保障性住房。”重庆市国土资源和房屋管理局副局长孙力向《财经》记者介绍说。
孙力表示，今后不再单独新建廉租房，而是包含在公共租赁住房体系中，实现公租房、廉租房、经济适用房的一体化。廉租房居民与公租房居民住同一小区、同一品质的房屋，只是租金有所区别，廉租房租金一般只是公租房租金的10％左右。另一方面，公租房租满五年之后，可通过成本价购买，转换成有限产权的经济适用房。
在重庆市政府的规划中，其余60％ 70％的中高收入群体住房需求将由市场提供的商品房解决，并对高端商品房和投机性炒房采取相应的遏制措施。比如准备对高档别墅和商品房征收特别房产税，最终形成“低端有保障、中端有市场、高端有约束”的住房制度体系，逐步实现住房保障的全覆盖。
除了考虑人口结构的现有情况，重庆还考虑了将来发展外向型开放城市人口扩张的需要。
重庆市市长黄奇帆此前曾表示，两江新区在承接沿海产业转移的过程中，将吸纳大量产业工人，而过去沿海地区由企业建职工宿舍的模式已经暴露出很多问题。两江新区要把产业工人的住宿问题交回给社区，“实现工业园区与城市的无缝衔接，让进城务工人员走出工厂就能进入社区，融入城市。”
双“根”求解
如此巨量的建设规模，地根、银根是待解的难题。
据张定宇透露，该局同时负责土地资源管理和房屋建设规划，可根据土地使用的具体情况，为公租房进行最佳选址。重庆市财政局经济建设处处长苏宏伟向《财经》记者介绍说，用于公租房建设的建筑用地全部由政府划拨，其中包含新征用地。
任志强认为，重庆作为一个新建直辖市，其城区周围有大量宅基地，并有宅基地转换的特殊政策：农民在城市中有了固定工作后，通过租住公租房变成城市人，而政府再将其宅基地进行转换开发。
“其实可以采取直接在宅基地上建设公租房的方式，没有必要转换宅基地的性质。北京市把唐家岭等集体土地用于建租赁房，目前的改造都是拆掉原来的房子，政府重新规划，按照正式的标准建设租赁房。”任志强说。
李元也表示，法律规定农村不能搞商品房，但没有禁止房屋出租、抵押，或把企业用地再出租。城市周边地区有大量农村出租屋，可以按城市规划把这些房源改造成租赁性住房，增加城市租赁住房供应，但只租不卖，这样也能保证农民有稳定的收入来源。
如何筹集公租房建设资金?苏宏伟介绍说，根据测算，主城区公租房的预计造价为每平方米2500元。财政资金投入至少达到公租房建设总投入的20％，直接投入总数约为130亿元，并将根据工程建设进度分步注入。“截至目前财政已经注入资金10亿元，下半年根据建设进度还会陆续注入10亿元以上。”
除了中央安排的专项资金和财政年度预算安排资金，公租房建设资金来源渠道还包括土地出让收益的5％，银行、非银行金融机构和公积金贷款，以及发行债券。
贷款方面，苏宏伟说，目前以重庆市地产集团和城投公司为主体申请贷款，“银行积极性很高，觉得公租房资产优良，还款有保证，现阶段意向投资为160亿元左右。”
据介绍，目前地产集团已与工商银行、交通银行和华夏银行签订53.8亿元的10年期协议贷款，贷款利率比国家规定的贷款基准利率下浮了10％。
对于占总体建设资金80％的贷款，偿还本息的来源有两个，租金和出售收入。“通过测算，租金收入基本能够支付贷款利息，偿还5％的贷款利率应该不成问题；对于贷款本金，公租房管理办法中有‘出售’这个环节。另外，在能力许可的范围内，还会由财政安排还款资金。”苏宏伟说。
所谓出售有两层涵义，除了对公租房住宅的出售，还有对商业用房的出售。按照规划，每个公租房小区设有10％的商业用房。商业用房建成后马上就可以出售，投资回收率可达到1：6。销售收入可作为本金还款的一部分。
苏宏伟表示，除银行贷款，公租房项目也受社保基金和人寿基金的青睐。 苏宏伟认为，财政在项目前期启动时压力稍大，启动后会用“滚动开发”方法，减少资金压力。
据悉，全国社会保障基金理事会已和重庆初步接触。但任志强表示，从法律意义上来说，政府动用公积金是违法的。政府是从保险的角度出发，强制要求个人拥有的公积金必须存在政府指定机构的账户内，但账户内公积金所有权应归个人。政府委托公积金管理机构进行管理，但管理机构没有权力动用它。
发行债券也被列入筹资渠道之一。“考虑以市政府旗下的‘地产集团’和‘城投公司’为主体发行企业债券”，不过苏宏伟表示，现阶段靠财政注入和贷款就能基本解决资金来源，暂无发债计划。
房地产投资信托基金(REITs)也曾被考虑作为融资渠道，但香港方面的基金和重庆初步接触后无果而终。苏宏伟说，类似的金融产品有一个前提，即把房屋产权作为贷品，而这种产权转换不符合公租房姓“公”的原则，“首先，公租房产权本身不能转让。其次，拥有公租房产权后，房屋也不允许上市出售，只能出租。而如果拥有公租房产权的出资方，出租的对象不是政府要求的群体，就不能达到公租房的住房保障目的。所以类似的金融产品在现阶段还不可行。”
公租房是不是一定要姓“公”呢?任志强表示，应该发展社会租赁性住房，由社会基金组合信托提供融资，这种社会办的租赁性住房可以强制收入提高又不想退租者离开，而这点政府很难做到。英国就曾因此导致对公租房的需求不断扩大，在撒切尔时期，把公租房全部转为私有。另一方面，房地产信托还让富裕人群多了一个回报稳定的投资产品。
因为租赁住房回收期太长，没有开放性的住房金融市场，很难实现租货性住房的发展。“‘二战’后英、德、法都对租赁住房提供40年 70年的无息或低息贷款，然后开发商建设运营，用租金提供贴息。而在美国，1990年租赁性房屋的融资比重中，商业银行所占比例仅为3％4％，政府机构占19％，社会基金占60％以上；到2001年，政府机构剩9％，十年时间降低了10％。”
社科院工业经济研究所投资与市场研究室主任曹建海对《财经》记者指出，放开租赁性住房的准入能吸引民营资本大规模介入，这里面的关键是政府要提供土地。具体方式可以是政府划定土地对外招商，也可以是由社会资本通过与工业用地等其他类型土地使用方协商或向政府报批，由社会资本出资建设和运营，政府提供地块和政策指导，并由政府确定租金价格，不得把租赁性住房当成商业地产。
管理与配套难题
建立科学合理的公租房准入与退出机制，是公租房制度设计的关键一环。张定宇表示，即将成立的住房保障局将承担准入审核任务，建立和社保、税务、银行联网的一整套信息化系统，该系统预计今年10月试运行。目前数据库还需要衔接和技术处理，“这也是《办法》公布后操作细则迟迟未出的原因。”
有质疑者称，在保障范围上，《办法》规定，市、区政府引进的特殊专业人才和在重庆工作的全国、省部级劳模、全国英模、荣立二等功以上的复转军人住房困难家庭不受收入限制。这样一来，地方政府会不会借招商引资、引进人才为名将公租房假以他用，导致真正需要的人并未受益，重蹈经济适用房覆辙?
在退出机制上，如何防止租客的“赖租”行为?《办法》规定，公租房的租金以每平方米价格为基础，按照租房面积计算，若承租人在租赁期内超过政府规定的收入标准，应当退出公租房，或以一定比例上调租金。
任志强认为，按租房面积计算租金并不科学，不能很好地起到租金调节作用，也不利于监测承租人收入变动情况。而美国现行做法是按工资收入的一定比例收租金，与房屋面积无关，这样一旦收入提高，所需缴纳的租金也相应提高，承租人不会“赖租”。
公租房的管理是该制度能成功运转的一个重要方面。从国外情况看，公租房运行多年后，出现运营效率低、维修跟不上，甚至演变为贫民窟引发社会矛盾的情况并不鲜见，英国公屋就在当地变成问题高发区。为了避免类似情况，重庆公租房分散建设在21个人口集聚区中，每一片区公租房面积占整个集聚区住宅面积的比例均在20％以内，其余部分为商业楼盘，以这种“大分散、小集中”的规划方式避免形成“贫民窟”。
中国人民大学区域与城市经济研究所原所长陈秀山分析说，低收入和中高收入群体能够相互融合，国外成功的先例并不多。因这两种人群对医疗、文化、教育等资源的需求客观上存在较大差别，“往往容易造成这种情况，原本一个很好的社区，由于建了公租房，整体上受低收入群体教育水平、思维方式、文明程度等影响，有可能导致这个社区的房地产价值下降。”
此外，公租房聚居区如何与本区域内的产业布局协调匹配，避免出现无人租住、房屋闲置情况?任志强提醒说，由于公租房没有产权和升值价值，因而很容易出现大量公租房无人人住现象，“拿北京市为例，廉租房政策很宽松，但由于房子区位偏僻，很多人宁愿挤在胡同里，也不愿意去郊区住廉租房。”
张定宇表示，布局公租房规模时充分考虑了区域内产业规模情况，与产业布局结构和工业国区配套结合在一起来规划。“比如对整个西永电子园区做个测算，看看哪些人要买房、哪些人要租房，然后公租房建设就是根据这个测算规模来建，并尽可能使公租房租住人群出行方便，优先在轻轨附近选址。”
据两江新区管委会副主任李新明向《财经》记者透露，按照规划，重庆市21个公租房项目中有八处布局在两江新区，将最大程度地解决进城农民工和外地来渝工作人员住房难的问题。
此前重庆市政府已宣布，未来两年半时间内将建设3000万平方米公租房。如此大规模兴建计划能否落实，备受各界关注。
近期，由住建部等七部委联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》的出台，被视做是在全国范围内拉开新一轮住房制度变革的序幕。而《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》(下称《办法》)的发布，则进一步明确了公共租赁住房的建设资金来源，给出了申请重庆市公共租赁住房的各项条件，并规范了公共租赁住房的后期管理。
全覆盖雄心
1998年实行的住房制度改革，将中国人的住房主要分成了两个板块：一个是以廉租房、经济适用房为主的保障性住房；另一个是面对中等以上收入家庭为主的商品房。
符合廉租房标准的人群在全国范围来看比例平均不到5％。经济适用房原本规定租售并举，“但是当时中国正值亚洲金融危机后的通缩时期，为了拉动经济复苏，政策最终把‘租’砍掉了，变成只能‘售’，规定经济适用房全部出售。”华远地产董事长任志强说，这样一来，堵死了“租售并举”大门，几乎把大多数人都推到了通过市场化途径解决住房司题的路上，进一步强化了“居有其屋”而非“居有其所”的理念。
国土资源部原副部长李元向《财经》记者指出，解决当前房价高企问题，当务之急就是要解决租赁性住房供给这个“原来制度上没有考虑”的问题。中国人民大学区域与城市经济研究所原所长陈秀山也认为，住房制度改革某种程度上是一个“不成功的尝试”，现在大力发展保障性住房，是在“补课”和“纠偏”。
据重庆市国土资源和房屋管理局局长张定宇向《财经》记者介绍，重庆市从2003年开始启动廉租房建设，至今总共投入数百亿元资金，建设规模达到六七百万平方米，但仅解决了占全市总人口3％的、符合廉租房条件人群的住房问题。为了解决既不能享受廉租房、又买不起商品房的“夹心层”的住房问题，公租房应运而生，“按照城市化进程来推算，从今年开始三年内，总共需要建设3000万平方米公租房来解决30％人群的住房保障问题，也就是每年1000万平方米的任务。到目前为止，今年主城区已开工建设750万平米公租房。”
国家统计局重庆调查总队的入户抽样调查显示，“重庆主城区约220万户常住人口家庭中，住房私有化率约为78％，22％的家庭租房居住。因此我们推算，将近30％的人群需要政府提供保障性住房。”重庆市国土资源和房屋管理局副局长孙力向《财经》记者介绍说。
孙力表示，今后不再单独新建廉租房，而是包含在公共租赁住房体系中，实现公租房、廉租房、经济适用房的一体化。廉租房居民与公租房居民住同一小区、同一品质的房屋，只是租金有所区别，廉租房租金一般只是公租房租金的10％左右。另一方面，公租房租满五年之后，可通过成本价购买，转换成有限产权的经济适用房。
在重庆市政府的规划中，其余60％ 70％的中高收入群体住房需求将由市场提供的商品房解决，并对高端商品房和投机性炒房采取相应的遏制措施。比如准备对高档别墅和商品房征收特别房产税，最终形成“低端有保障、中端有市场、高端有约束”的住房制度体系，逐步实现住房保障的全覆盖。
除了考虑人口结构的现有情况，重庆还考虑了将来发展外向型开放城市人口扩张的需要。
重庆市市长黄奇帆此前曾表示，两江新区在承接沿海产业转移的过程中，将吸纳大量产业工人，而过去沿海地区由企业建职工宿舍的模式已经暴露出很多问题。两江新区要把产业工人的住宿问题交回给社区，“实现工业园区与城市的无缝衔接，让进城务工人员走出工厂就能进入社区，融入城市。”
双“根”求解
如此巨量的建设规模，地根、银根是待解的难题。
据张定宇透露，该局同时负责土地资源管理和房屋建设规划，可根据土地使用的具体情况，为公租房进行最佳选址。重庆市财政局经济建设处处长苏宏伟向《财经》记者介绍说，用于公租房建设的建筑用地全部由政府划拨，其中包含新征用地。
任志强认为，重庆作为一个新建直辖市，其城区周围有大量宅基地，并有宅基地转换的特殊政策：农民在城市中有了固定工作后，通过租住公租房变成城市人，而政府再将其宅基地进行转换开发。
“其实可以采取直接在宅基地上建设公租房的方式，没有必要转换宅基地的性质。北京市把唐家岭等集体土地用于建租赁房，目前的改造都是拆掉原来的房子，政府重新规划，按照正式的标准建设租赁房。”任志强说。
李元也表示，法律规定农村不能搞商品房，但没有禁止房屋出租、抵押，或把企业用地再出租。城市周边地区有大量农村出租屋，可以按城市规划把这些房源改造成租赁性住房，增加城市租赁住房供应，但只租不卖，这样也能保证农民有稳定的收入来源。
如何筹集公租房建设资金?苏宏伟介绍说，根据测算，主城区公租房的预计造价为每平方米2500元。财政资金投入至少达到公租房建设总投入的20％，直接投入总数约为130亿元，并将根据工程建设进度分步注入。“截至目前财政已经注入资金10亿元，下半年根据建设进度还会陆续注入10亿元以上。”
除了中央安排的专项资金和财政年度预算安排资金，公租房建设资金来源渠道还包括土地出让收益的5％，银行、非银行金融机构和公积金贷款，以及发行债券。
贷款方面，苏宏伟说，目前以重庆市地产集团和城投公司为主体申请贷款，“银行积极性很高，觉得公租房资产优良，还款有保证，现阶段意向投资为160亿元左右。”
据介绍，目前地产集团已与工商银行、交通银行和华夏银行签订53.8亿元的10年期协议贷款，贷款利率比国家规定的贷款基准利率下浮了10％。
对于占总体建设资金80％的贷款，偿还本息的来源有两个，租金和出售收入。“通过测算，租金收入基本能够支付贷款利息，偿还5％的贷款利率应该不成问题；对于贷款本金，公租房管理办法中有‘出售’这个环节。另外，在能力许可的范围内，还会由财政安排还款资金。”苏宏伟说。
所谓出售有两层涵义，除了对公租房住宅的出售，还有对商业用房的出售。按照规划，每个公租房小区设有10％的商业用房。商业用房建成后马上就可以出售，投资回收率可达到1：6。销售收入可作为本金还款的一部分。
苏宏伟表示，除银行贷款，公租房项目也受社保基金和人寿基金的青睐。 苏宏伟认为，财政在项目前期启动时压力稍大，启动后会用“滚动开发”方法，减少资金压力。
据悉，全国社会保障基金理事会已和重庆初步接触。但任志强表示，从法律意义上来说，政府动用公积金是违法的。政府是从保险的角度出发，强制要求个人拥有的公积金必须存在政府指定机构的账户内，但账户内公积金所有权应归个人。政府委托公积金管理机构进行管理，但管理机构没有权力动用它。
发行债券也被列入筹资渠道之一。“考虑以市政府旗下的‘地产集团’和‘城投公司’为主体发行企业债券”，不过苏宏伟表示，现阶段靠财政注入和贷款就能基本解决资金来源，暂无发债计划。
房地产投资信托基金(REITs)也曾被考虑作为融资渠道，但香港方面的基金和重庆初步接触后无果而终。苏宏伟说，类似的金融产品有一个前提，即把房屋产权作为贷品，而这种产权转换不符合公租房姓“公”的原则，“首先，公租房产权本身不能转让。其次，拥有公租房产权后，房屋也不允许上市出售，只能出租。而如果拥有公租房产权的出资方，出租的对象不是政府要求的群体，就不能达到公租房的住房保障目的。所以类似的金融产品在现阶段还不可行。”
公租房是不是一定要姓“公”呢?任志强表示，应该发展社会租赁性住房，由社会基金组合信托提供融资，这种社会办的租赁性住房可以强制收入提高又不想退租者离开，而这点政府很难做到。英国就曾因此导致对公租房的需求不断扩大，在撒切尔时期，把公租房全部转为私有。另一方面，房地产信托还让富裕人群多了一个回报稳定的投资产品。
因为租赁住房回收期太长，没有开放性的住房金融市场，很难实现租货性住房的发展。“‘二战’后英、德、法都对租赁住房提供40年 70年的无息或低息贷款，然后开发商建设运营，用租金提供贴息。而在美国，1990年租赁性房屋的融资比重中，商业银行所占比例仅为3％4％，政府机构占19％，社会基金占60％以上；到2001年，政府机构剩9％，十年时间降低了10％。”
社科院工业经济研究所投资与市场研究室主任曹建海对《财经》记者指出，放开租赁性住房的准入能吸引民营资本大规模介入，这里面的关键是政府要提供土地。具体方式可以是政府划定土地对外招商，也可以是由社会资本通过与工业用地等其他类型土地使用方协商或向政府报批，由社会资本出资建设和运营，政府提供地块和政策指导，并由政府确定租金价格，不得把租赁性住房当成商业地产。
管理与配套难题
建立科学合理的公租房准入与退出机制，是公租房制度设计的关键一环。张定宇表示，即将成立的住房保障局将承担准入审核任务，建立和社保、税务、银行联网的一整套信息化系统，该系统预计今年10月试运行。目前数据库还需要衔接和技术处理，“这也是《办法》公布后操作细则迟迟未出的原因。”
有质疑者称，在保障范围上，《办法》规定，市、区政府引进的特殊专业人才和在重庆工作的全国、省部级劳模、全国英模、荣立二等功以上的复转军人住房困难家庭不受收入限制。这样一来，地方政府会不会借招商引资、引进人才为名将公租房假以他用，导致真正需要的人并未受益，重蹈经济适用房覆辙?
在退出机制上，如何防止租客的“赖租”行为?《办法》规定，公租房的租金以每平方米价格为基础，按照租房面积计算，若承租人在租赁期内超过政府规定的收入标准，应当退出公租房，或以一定比例上调租金。
任志强认为，按租房面积计算租金并不科学，不能很好地起到租金调节作用，也不利于监测承租人收入变动情况。而美国现行做法是按工资收入的一定比例收租金，与房屋面积无关，这样一旦收入提高，所需缴纳的租金也相应提高，承租人不会“赖租”。
公租房的管理是该制度能成功运转的一个重要方面。从国外情况看，公租房运行多年后，出现运营效率低、维修跟不上，甚至演变为贫民窟引发社会矛盾的情况并不鲜见，英国公屋就在当地变成问题高发区。为了避免类似情况，重庆公租房分散建设在21个人口集聚区中，每一片区公租房面积占整个集聚区住宅面积的比例均在20％以内，其余部分为商业楼盘，以这种“大分散、小集中”的规划方式避免形成“贫民窟”。
中国人民大学区域与城市经济研究所原所长陈秀山分析说，低收入和中高收入群体能够相互融合，国外成功的先例并不多。因这两种人群对医疗、文化、教育等资源的需求客观上存在较大差别，“往往容易造成这种情况，原本一个很好的社区，由于建了公租房，整体上受低收入群体教育水平、思维方式、文明程度等影响，有可能导致这个社区的房地产价值下降。”
此外，公租房聚居区如何与本区域内的产业布局协调匹配，避免出现无人租住、房屋闲置情况?任志强提醒说，由于公租房没有产权和升值价值，因而很容易出现大量公租房无人人住现象，“拿北京市为例，廉租房政策很宽松，但由于房子区位偏僻，很多人宁愿挤在胡同里，也不愿意去郊区住廉租房。”
张定宇表示，布局公租房规模时充分考虑了区域内产业规模情况，与产业布局结构和工业国区配套结合在一起来规划。“比如对整个西永电子园区做个测算，看看哪些人要买房、哪些人要租房，然后公租房建设就是根据这个测算规模来建，并尽可能使公租房租住人群出行方便，优先在轻轨附近选址。”