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打造适应全球化信息化时代要求的绩效政府
本刊记者沈聪（以下简称记者）：竹教授，您好。请您先介绍一下政府绩效管理的概念及国外政府绩效管理方面的做法。
国家行政学院竹立家教授（以下简称竹立家）：在西方，随着工业化和市场经济的发展以及社会复杂化程度的增强，对政府的管理效率提出了更高的要求。在这一大背景下，1907年，美国纽约市最先在“市政改革”中引入“政府绩效评价”实践，探索提高市政工作效率的途径，取得良好效果。1912年，美国的联邦政府成立了“经济与效率委员会”，开启了对联邦政府的绩效评价实践。特别是第二次世界大战以后的1947年，胡佛委员会提出了绩效预算和标准的政府改革方案，开始制定政府工作绩效测量办法和工作绩效标准。在此基础上，20世纪60年代到80年代初，以“目标管理”和“零基预算”为核心的政府绩效测量在联邦政府中得到进一步发展和运用，使政府绩效测量与评价成为政府自我管理和提升的重要工具。
20世纪八九十年代，随着新自由主义改革理念的流行和经济全球化的推动，再加上西方发达国家普遍面临的政府财政危机，出现了以西方发达国家为核心并在全世界迅速普及的“新公共管理运动”和“重塑政府”浪潮，开启了大规模政府“行政改革”的实践。其目的就是要打破传统政府理论和官僚制管理模式的限制，并以公共选择理论和企业管理理论为基础，以把企业管理模式引入政府管理为目标，以政府公共服务结果为导向，推动重构政府的权力结构、重组政府的服务流程、厘清政府的行政职能、提升政府的治理绩效的行政改革进程，从而“打破官僚制”，消除“政府失灵”的状况。
随着“新公共管理运动”兴起的“政府绩效管理”改革是一场全新的、全面的改革，是一个适应全球化信息化时代的“政府再造”过程。无论是在理论上还是在实践中，政府绩效管理是指“政府管理体制创新、公共权力重组、公共财政与预算效益、公共服务流程再造、公共部门人力资源开发、公共政策评估和政府绩效评价等政府全面的、系统的、整体的改革过程，目的是要打造一个‘经济、效率、效能、公正’的、以结果为导向的、适应现代经济社会治理要求的‘绩效政府’模式”。
从世界范围来看，为了应对普遍出现的“政府失灵”现象，伴随“新公共管理运动”出现的“政府绩效管理”改革浪潮，经过30多年的发展取得了很大成绩，提升了政府管理质量和治理能力。但世界各国在选择适合本国政府实际情况的改革切入点、重点、技术、路径、方法等方面还是有很大的区别。概括起来讲，主要有欧、美两种模式。美国的“能力胜任模型”主要以开发政府“机构和人员”的能力为目标提升政府績效，欧洲的“公共部门绩效通用评价框架”则强调“政府服务质量优先”战略。但二者的共同点一是都强调“结果导向”和公众的满意；二是强调综合绩效，即建立一个“经济、效率、效能、公正”的绩效政府；三是以“政府绩效评价”作为“政府绩效管理”改革的基本推动力，强化政府执行力和提高政府公信力。我们知道，“政府绩效管理”改革是一个过程，不能把它看成是一次性的改革任务。改革的重点是随着政府的“行政环境”的变化和经济社会发展的要求而变化。
探索中国特色的政府绩效管理模式
记 者：那么，我国进行政府绩效管理的历史和政策背景是怎样的？
竹立家：我国的“政府绩效管理”改革基本与西方发达国家同步。1982年以后，随着我国改革开放的进程，政府机构改革和职能转变被提上议事日程。上世纪90年代初，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，政府与市场的关系如何界定就成为改革的中心议题。改革创新政府管理体制机制、转变政府职能、改变公共服务的提供方式、提高政府绩效等，是深化改革的基本要求。上世纪90年代中期以后，我国的一些地方政府如广东深圳、福建厦门等开始探索政府绩效管理试验，对转变政府职能和优化公共服务起到了很好的示范作用。
随着中国特色社会主义市场经济的发展和政府改革的推进，在2003年党的十六届三中全会上，首次提出“建立预算绩效评价体系”的改革要求，开启了公共财政与预算“绩效评价”的改革实践；随后在党的十七届二中、五中全会上，又提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”“完善政府绩效评估制度”的改革目标。为了指导和推动政府绩效管理工作，2011年3月，国务院成立了由监察部、中组部、中央编办、国家发改委、财政部、人社部等9部委组成的政府绩效管理工作部际“联席会议”，监察部为牵头部门，监察部长为召集人，联席会议办公室设在监察部，日常工作由“绩效管理监察室”承担。随后，国务院批准在北京、吉林、福建、广西、四川、新疆、杭州、深圳以及国家发展改革委、财政部、国土资源部、环保部、农业部、国家质检总局等14个地方和政府部门开始政府绩效管理试点。试点工作分为四类，即国务院机构绩效管理试点、地方政府及其部门绩效管理试点、节能减排专项工作绩效管理试点和财政预算资金绩效管理试点。随着我国政府绩效管理工作的领导体制和工作机制的建立以及试点工作的开展，标志着我国推进政府绩效管理的改革上了一个新台阶，进入新阶段。
党的十八大报告提出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”的政府改革目标。并在党的十八届三中全会上，具体提出推进政府改革的目标是“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”。这标志着我国政府绩效管理改革在试点的基础上，在全国全面铺开。一个具有中国特色的，与我国经济社会发展水平要求相一致的“政府绩效管理”模式逐步形成，在政府改革的实践中取得了很好的效果。
北京创新政府改革绩效实践经验
记 者：北京市作为2011年国务院首批同意开展政府绩效管理试点的8个地方政府之一，这项工作一直被公认走在全国前列。今年年初，北京市召开了首次市级行政机关和区政府绩效考评会议。请您谈谈首都北京在政府绩效管理方面做了哪些开创性工作。 竹立家：我们知道，北京市作为最早的政府绩效管理改革试点，目前已经走在全国前列，对推进我国政府绩效管理改革进程起到了重要的样板和示范作用。2011年9月，北京市政府发布《北京市人民政府关于做好政府绩效管理试点工作的意见》。《意见》规定从2011年7月到2012年底开展政府绩效管理的试点工作，随后在全市各级各类政府部门和公共机构全面铺开。到目前为止，按照《意见》的要求，北京市在政府绩效管理改革过程中，基本实现了预期目标，取得了成功的经验。
首先，北京市提出的“履职效率、管理效能、服务效果、创新创优”的“三效一创”的指标体系，对省市级国家行政机关分类考评具有重要的参考和指导意义。这一指标体系根据不同的工作性质和工作内容分类设置评价指标和计分权重，在强化“行政成本”理念的基础上，将预算绩效评估和绩效审计纳入绩效评价体系，提高了政府绩效评价体系的科学性、针对性和实用性，在近几年的政府绩效管理实践中证明对推进政府工作创新和提高服务效率非常有效。
其次，经过几年的政府绩效管理实践，“十三五”期间，北京市各区政府和政府部门在总结绩效评价经验的基础上，经过深入的调查研究和专家研讨论证，不断优化绩效考评模式，进一步明确了绩效任务制定的原则、标准和程序。以北京市西城区为例：西城区把北京市“十三五规划纲要”的约束性指标，分解细化为区政府年度绩效任务，并进一步细化为政府各部门绩效指标，扩大了绩效管理的覆盖范围，将与国计民生密切相关的国有企业和公共事业单位，纳入绩效管理体系，着力提升政府的公共服务水平，提升人民群众的满意度和获得感，提升政府的公信力和执行力。近几年来，西城区设立了专项课题，組织了多次专家研讨会，积极探索建立符合西城区经济社会发展要求的“区政府绩效评估的体系和办法”，研究探索公共服务效果评价的改进办法，力求做到更精准、更科学、更公正，使西城区的“政府绩效管理”改革实践和治理水平，一直走在全国前例。
最后，政府绩效管理改革的一个基本目的“不是消极的监督，而是积极的改进”。因此，绩效考核结果的运用是一个关键环节。所谓的“政府执行力”建设，最根本的就是要根据绩效考核的结果，建立有效的、规范的奖惩体系，北京市建立的绩效管理“反馈—整改—再反馈—提升”的工作机制，既充分发挥了激励作用、促进了政府管理和服务的改进，又强化了治庸治懒、治理不作为的力度，在绩效管理中引进“问责制”和纠错机制，把奖优罚劣真正落到了实处，提升了政府的执行力。
记 者：请您谈一谈对北京市下一步政府绩效管理工作的意见和建议。
竹立家：北京市的政府绩效管理改革这几年确实取得了很大的成绩，但从深化绩效管理的角度来看，还可以进一步改进和深化。
首先，必须进一步强化“互联网+政府”在绩效管理改革中的应用，提升绩效管理的技术化、客观化水平，通过大数据和云计算技术，使绩效管理系统与政府办公系统、预算系统、政府部门间的信息系统、舆情与公众意见系统相联结，从而通过新技术的使用，使政府管理精准化程度更高。
其次，政府绩效管理改革要围绕市委市政府的中心工作、围绕人民群众普遍关心和亟待解决的问题，深入向基层街道和社区推进。比如，今年西城区实行的“街巷长制”，就是政府提升“环境绩效”的重要创新，对改变群众生活环境质量必将起到重要作用。
最后，在继续强化“政府机构绩效”改革、推进政府职能转变的同时，应认真研究和推行“公务岗位绩效”的改革工作，通过对公共岗位的分类、公共岗位的职能界定、公共岗位的任务标准的深入分析和科学管理，运用“互联网+”的先进技术手段，真正实现“责任到人”的管理目标，使机构绩效进一步分解到“岗位绩效”并与“个人岗位绩效”紧密相连，从而有效实现机构目标与岗位目标相一致，实现政府绩效的最大化。
本刊记者沈聪（以下简称记者）：竹教授，您好。请您先介绍一下政府绩效管理的概念及国外政府绩效管理方面的做法。
国家行政学院竹立家教授（以下简称竹立家）：在西方，随着工业化和市场经济的发展以及社会复杂化程度的增强，对政府的管理效率提出了更高的要求。在这一大背景下，1907年，美国纽约市最先在“市政改革”中引入“政府绩效评价”实践，探索提高市政工作效率的途径，取得良好效果。1912年，美国的联邦政府成立了“经济与效率委员会”，开启了对联邦政府的绩效评价实践。特别是第二次世界大战以后的1947年，胡佛委员会提出了绩效预算和标准的政府改革方案，开始制定政府工作绩效测量办法和工作绩效标准。在此基础上，20世纪60年代到80年代初，以“目标管理”和“零基预算”为核心的政府绩效测量在联邦政府中得到进一步发展和运用，使政府绩效测量与评价成为政府自我管理和提升的重要工具。
20世纪八九十年代，随着新自由主义改革理念的流行和经济全球化的推动，再加上西方发达国家普遍面临的政府财政危机，出现了以西方发达国家为核心并在全世界迅速普及的“新公共管理运动”和“重塑政府”浪潮，开启了大规模政府“行政改革”的实践。其目的就是要打破传统政府理论和官僚制管理模式的限制，并以公共选择理论和企业管理理论为基础，以把企业管理模式引入政府管理为目标，以政府公共服务结果为导向，推动重构政府的权力结构、重组政府的服务流程、厘清政府的行政职能、提升政府的治理绩效的行政改革进程，从而“打破官僚制”，消除“政府失灵”的状况。
随着“新公共管理运动”兴起的“政府绩效管理”改革是一场全新的、全面的改革，是一个适应全球化信息化时代的“政府再造”过程。无论是在理论上还是在实践中，政府绩效管理是指“政府管理体制创新、公共权力重组、公共财政与预算效益、公共服务流程再造、公共部门人力资源开发、公共政策评估和政府绩效评价等政府全面的、系统的、整体的改革过程，目的是要打造一个‘经济、效率、效能、公正’的、以结果为导向的、适应现代经济社会治理要求的‘绩效政府’模式”。
从世界范围来看，为了应对普遍出现的“政府失灵”现象，伴随“新公共管理运动”出现的“政府绩效管理”改革浪潮，经过30多年的发展取得了很大成绩，提升了政府管理质量和治理能力。但世界各国在选择适合本国政府实际情况的改革切入点、重点、技术、路径、方法等方面还是有很大的区别。概括起来讲，主要有欧、美两种模式。美国的“能力胜任模型”主要以开发政府“机构和人员”的能力为目标提升政府績效，欧洲的“公共部门绩效通用评价框架”则强调“政府服务质量优先”战略。但二者的共同点一是都强调“结果导向”和公众的满意；二是强调综合绩效，即建立一个“经济、效率、效能、公正”的绩效政府；三是以“政府绩效评价”作为“政府绩效管理”改革的基本推动力，强化政府执行力和提高政府公信力。我们知道，“政府绩效管理”改革是一个过程，不能把它看成是一次性的改革任务。改革的重点是随着政府的“行政环境”的变化和经济社会发展的要求而变化。
探索中国特色的政府绩效管理模式
记 者：那么，我国进行政府绩效管理的历史和政策背景是怎样的？
竹立家：我国的“政府绩效管理”改革基本与西方发达国家同步。1982年以后，随着我国改革开放的进程，政府机构改革和职能转变被提上议事日程。上世纪90年代初，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，政府与市场的关系如何界定就成为改革的中心议题。改革创新政府管理体制机制、转变政府职能、改变公共服务的提供方式、提高政府绩效等，是深化改革的基本要求。上世纪90年代中期以后，我国的一些地方政府如广东深圳、福建厦门等开始探索政府绩效管理试验，对转变政府职能和优化公共服务起到了很好的示范作用。
随着中国特色社会主义市场经济的发展和政府改革的推进，在2003年党的十六届三中全会上，首次提出“建立预算绩效评价体系”的改革要求，开启了公共财政与预算“绩效评价”的改革实践；随后在党的十七届二中、五中全会上，又提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”“完善政府绩效评估制度”的改革目标。为了指导和推动政府绩效管理工作，2011年3月，国务院成立了由监察部、中组部、中央编办、国家发改委、财政部、人社部等9部委组成的政府绩效管理工作部际“联席会议”，监察部为牵头部门，监察部长为召集人，联席会议办公室设在监察部，日常工作由“绩效管理监察室”承担。随后，国务院批准在北京、吉林、福建、广西、四川、新疆、杭州、深圳以及国家发展改革委、财政部、国土资源部、环保部、农业部、国家质检总局等14个地方和政府部门开始政府绩效管理试点。试点工作分为四类，即国务院机构绩效管理试点、地方政府及其部门绩效管理试点、节能减排专项工作绩效管理试点和财政预算资金绩效管理试点。随着我国政府绩效管理工作的领导体制和工作机制的建立以及试点工作的开展，标志着我国推进政府绩效管理的改革上了一个新台阶，进入新阶段。
党的十八大报告提出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”的政府改革目标。并在党的十八届三中全会上，具体提出推进政府改革的目标是“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”。这标志着我国政府绩效管理改革在试点的基础上，在全国全面铺开。一个具有中国特色的，与我国经济社会发展水平要求相一致的“政府绩效管理”模式逐步形成，在政府改革的实践中取得了很好的效果。
北京创新政府改革绩效实践经验
记 者：北京市作为2011年国务院首批同意开展政府绩效管理试点的8个地方政府之一，这项工作一直被公认走在全国前列。今年年初，北京市召开了首次市级行政机关和区政府绩效考评会议。请您谈谈首都北京在政府绩效管理方面做了哪些开创性工作。 竹立家：我们知道，北京市作为最早的政府绩效管理改革试点，目前已经走在全国前列，对推进我国政府绩效管理改革进程起到了重要的样板和示范作用。2011年9月，北京市政府发布《北京市人民政府关于做好政府绩效管理试点工作的意见》。《意见》规定从2011年7月到2012年底开展政府绩效管理的试点工作，随后在全市各级各类政府部门和公共机构全面铺开。到目前为止，按照《意见》的要求，北京市在政府绩效管理改革过程中，基本实现了预期目标，取得了成功的经验。
首先，北京市提出的“履职效率、管理效能、服务效果、创新创优”的“三效一创”的指标体系，对省市级国家行政机关分类考评具有重要的参考和指导意义。这一指标体系根据不同的工作性质和工作内容分类设置评价指标和计分权重，在强化“行政成本”理念的基础上，将预算绩效评估和绩效审计纳入绩效评价体系，提高了政府绩效评价体系的科学性、针对性和实用性，在近几年的政府绩效管理实践中证明对推进政府工作创新和提高服务效率非常有效。
其次，经过几年的政府绩效管理实践，“十三五”期间，北京市各区政府和政府部门在总结绩效评价经验的基础上，经过深入的调查研究和专家研讨论证，不断优化绩效考评模式，进一步明确了绩效任务制定的原则、标准和程序。以北京市西城区为例：西城区把北京市“十三五规划纲要”的约束性指标，分解细化为区政府年度绩效任务，并进一步细化为政府各部门绩效指标，扩大了绩效管理的覆盖范围，将与国计民生密切相关的国有企业和公共事业单位，纳入绩效管理体系，着力提升政府的公共服务水平，提升人民群众的满意度和获得感，提升政府的公信力和执行力。近几年来，西城区设立了专项课题，組织了多次专家研讨会，积极探索建立符合西城区经济社会发展要求的“区政府绩效评估的体系和办法”，研究探索公共服务效果评价的改进办法，力求做到更精准、更科学、更公正，使西城区的“政府绩效管理”改革实践和治理水平，一直走在全国前例。
最后，政府绩效管理改革的一个基本目的“不是消极的监督，而是积极的改进”。因此，绩效考核结果的运用是一个关键环节。所谓的“政府执行力”建设，最根本的就是要根据绩效考核的结果，建立有效的、规范的奖惩体系，北京市建立的绩效管理“反馈—整改—再反馈—提升”的工作机制，既充分发挥了激励作用、促进了政府管理和服务的改进，又强化了治庸治懒、治理不作为的力度，在绩效管理中引进“问责制”和纠错机制，把奖优罚劣真正落到了实处，提升了政府的执行力。
记 者：请您谈一谈对北京市下一步政府绩效管理工作的意见和建议。
竹立家：北京市的政府绩效管理改革这几年确实取得了很大的成绩，但从深化绩效管理的角度来看，还可以进一步改进和深化。
首先，必须进一步强化“互联网+政府”在绩效管理改革中的应用，提升绩效管理的技术化、客观化水平，通过大数据和云计算技术，使绩效管理系统与政府办公系统、预算系统、政府部门间的信息系统、舆情与公众意见系统相联结，从而通过新技术的使用，使政府管理精准化程度更高。
其次，政府绩效管理改革要围绕市委市政府的中心工作、围绕人民群众普遍关心和亟待解决的问题，深入向基层街道和社区推进。比如，今年西城区实行的“街巷长制”，就是政府提升“环境绩效”的重要创新，对改变群众生活环境质量必将起到重要作用。
最后，在继续强化“政府机构绩效”改革、推进政府职能转变的同时，应认真研究和推行“公务岗位绩效”的改革工作，通过对公共岗位的分类、公共岗位的职能界定、公共岗位的任务标准的深入分析和科学管理，运用“互联网+”的先进技术手段，真正实现“责任到人”的管理目标，使机构绩效进一步分解到“岗位绩效”并与“个人岗位绩效”紧密相连，从而有效实现机构目标与岗位目标相一致，实现政府绩效的最大化。