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摘要：城市规划是一门科学，也是一项政府职能，同时还是一项社会活动。在现代城市规划所关心的诸多问题中，利益问题已经成为一个极其重要的问题，它贯穿于城市规划的全过程，而且在很多情况下主宰着规划的走向和决策。因此，所有城市规划工作就是围绕着利益问题进行的。鉴于此，本文从公共利益视角对城市规划进行探讨。
关键词：公共利益；城市规划；规划师
Abstract: urban planning is a science, it is also a government function, at the same time, or a social activities. In the modern city planning the concerns of the many problems, interest problem has become a very important problem, it throughout the whole process of urban planning and, in many cases to dominate the planning and the direction of the decision. Therefore, all urban planning is around the issue of interest. In view of this, this paper, from the perspective of public interests of city planning is discussed in this paper.
Key words: public interests; Urban planning; planners
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：
一、前言
城市规划成为协调社会不同利益的一种工具，城市规划的目标就是要实现公共利益的最大化。当前，中国正处于社会经济双重转型、城市化高速发展时期中，城市建设中由利益问题引发的各种建设矛盾已经成为舆论的焦点。城市规划工作需经常面对市民为争取各种权益如阳光权、绿地权、隐私权、视野权等引发的大量行政诉讼，市民的诉求并非仅仅是维护个人的利益，而体现的是对公共利益的关注。城市规划工作面临着严峻的挑战，更已引起规划界及政府部门的高度重视。2006 年 4 月 1 日起施行的新版《城市规划编制办法》将城市规划定义为“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”。新版《城市规划编制办法》强调编制城市规划应该本着科学发展观、和谐社会、节约和集约利用资源、关注中低收入人群的指导思想，应当考虑人民群众需要，改善人居环境，方便群众生活，充分关注中低收入人群，扶助弱势群体，维护社会稳定和公共安全。在规划内容上对涉及城市发展长期保障的资源利用、环境保护、区域协调发展、风景名胜资源管理、自然与文化遗产保护、公共安全和公众利益等方面的内容，应当确定为必须严格执行的强制性内容。新版《城市规划编制办法》的这些变化，不论是从城市规划定义、编制城市规划的指导思想还是内容上，都再次从法规的高度强调了城市规划中公共利益的重要性，为以后城市规划的编制工作指明了方向。
二、公共利益视角下城市规划的建议
1、城市规划确定城市公共物品的提供
城市是提供公共物品最多、最集中的区域，公共物品既是有形的物质产品，如道路、桥梁、绿地公园、广场、污水处理系统、城市形象等等，也有非物质产品和服务，如城市规划体系、公共政策、管理法规、许可证制度、公共卫生标准习惯等等。只有在政府提供这些公共物品的前提下，城市功能才能正常发挥。但是，从财政能力以及公平性的角度出发，政府不可能提供消费者认为的所有的公共物品。城市公益设施建设难以从经济角度激发市场，吸引投资，而这些公益设施对于保障公共利益，维护城市正常机能至关重要。但是以上问题不能通过市场本身，而只有依靠代表社会整体利益的城市规划的干预加以解决，城市规划对城市公共物品的配置发挥了重要的作用。城市规划部门通过对各类城市设施的服务对象进行分析，来判定该类城市设施是否属于公共物品还是私人物品，以确定投资主体，减少“搭便车”现象的发生，为政府投资公共物品提供依据。规划部门应成为政府实施宏观调控、参与资源配置、为全体社会成员提供公共物品的重要公共部门。城市规划应成为公共服务型政府提供公共政策和公共服务的重要依据与手段，就是要在市场与政府这“两只手”的互相抗衡中，发挥应有的“规范、协调、监管、服务”作用，以实现公共利益最大化。
2、引导开发企业参与城市规划建设
在制定规划制度过程中，代表市场的开发企业没有机会表达对城市发展和建设的愿望，他们成为规划结果的被动接受者。规划不适应市场的后果只有等规划实施若干年后才显现出来，这也是导致规划难以顺利实施的重要原因。由于城市规划法没有对开发企业参与规划的法律保证，许多开发企业不得不借助别的渠道表达城市空间资源的利用需求，或采取不正当手段与政府力量相结合，改变或调整规划，谋取利益；或利诱规划师，通过规划技术手段，变相地谋取自身利益。为了控制开发企业主体对经济利益的无度追求而影响公众利益，必须加强对他们的监督和约束，避免社会和经济利益受损，在城市规划建设活动中，开发商等利益实体往往要求对地块实行超强度开发，而这种开发则以部分居民常年处于高楼阴影下为代价，这时可以对开发商因超强度开发所造成的外部负效应实行经济惩罚，并对居民实施经济补偿；对已经建成的违规项目，在拆迁也挽不回不良后果的情况下，可采取“体罚性”的措施，即可让开发商义务或免费对其他城市公共空间进行开发，对城市总体效益进行补偿。
3、提高公众参与的积极性
一方面，公众参与有利于将城市规划建立在广泛的群众基础之上，获得更准确的关于城市过去、现在的真实认识和对将来发展的公众设想。通过有效的公众参与，规划师们能了解到公众在想些什么，他们需要规划做些什么，使规划工作落实在对公共利益透彻、准确的分析和把握的基础上，避免规划决策脱离实际。同时，公众参与使得规划决策透明化，可以最大限度地消除规划决策中的腐败现象，保证规划的公平、公正，保护公共利益得到落实。另一方面，在市场经济体制利益分化的社会结构中，从社会稳定性的角度看，参与利益竞争者越多，就意味着更多的主体会熟悉并遵守社会的共同规则，政府的服务和管治就会获得更多的支持，社会的稳定性就越好。但是，目前我国现行的城市规划的法律法规不仅配套不够，而且为公众参加城市规划提供法律支撑的法规制度也不健全。我国的城市规划公众参与仍然停留在“事后参与”和“被迫参与”的状态，其根本原因是与我国公众参与城市规划的微观层面的法理依据的缺失有着密切的关系。因此，我们不仅仅是要关注城市规划的目的、编制过程中的公众参与，也应该要考虑对违法编制城市规划、违法实施城市规划的行政行为规定救济途径，以保障公共利益和公民的合法权利，从而真正落实宪法和其他基本法律的精神和内容，体现城市规划的立法为公、规划为民。2006 年 4 月 1 日开始实施的《城市规划编制办法》已经在公众参与上有了突破，新《办法》强调了公众参与城市规划编制的权利。例如 16 条规定，“在规划编制中就应该采取公示、征询等方式，听取公众意见，并对有关意见采纳情况予以公布。”从告知参与到征询参与，参与工作已经向前迈进了一大步，今后还应该完善公众参与决策权和寻求救济权的法律地位和相关规定。
4、发挥规划师的作用
现实的发展要求城市规划从一门崇尚科学理性的技术角色，转变到公共事物中扮演组织群众意见和协调不同利益团体的角色，城市规划师也从技术专家向社会活动家转变。“经纪人”建设可由规划师分别担纲包括政府、开发主体和公众等在内的所有主体的利益代表，他们分别为所代表的利益集团服务，在符合规划原则的前提下与别的利益集团进行对话和谈判，通过相互协调、相互对话体现各主体平等的权利和机会，维护各阶层、团体的利益，实现保障国家社会利益的目的，实现社会、政府和市场等的多方互动，协调相互之间的利益关系。当前我国城市规划师的就业状况，决定了他们最多只能为公共利益而呼吁，而无法真正做到保护、争取公共利益。“城市发展中，只有政府、市场、社会公众形成势均力敌的三股力量，规划师中立的价值观才能建立，才能成为公共利益代言人、社会利益维护者”。在这种情况下，规划师要想承担维护公共利益的职责，必须先致力于传播规划信息，规划师不应仅仅将其掌握的知识资源和拥有的智慧奉献给他们的甲方，而更应该传播给广大的公众，用规划知识武装市民。可以利用大众媒体、举办讲座、散发宣传品、创建规划网站等对话平台，广泛宣传城市规划，提高公众对规划的认识，公众才能更积极、更有效地参与到城市规划活动中。只有通过各种形式的宣传活动使公众对城市发展决策的影响后果有所了解，才能让百姓为自己的利益去与市场和政府抗争。因此，传播规划信息成为规划师继续发挥、维护公共利益作用而采取的必然行动。
三、结语
总之，城市是由众多利益相关的个体所构成的社会共同体，城市规划具有复杂性的特点，面临诸多社会性和倫理性问题，涉及到包括公共利益和私人利益的各种利益矛盾之间的协调与平衡。城市规划应全面体现社会公平，遵循以维护公共利益为重、以保护弱势群体利益为先的伦理价值取向。
参考文献：
1、童明.政府视角的城市规划.中国建筑工业出版社，2009
2、张萍.城市规划法的价值取向，中国建筑工业出版社，2008
3、王晓川，城市规划对房地产开发的调控制.中国电力出版社，2008
关键词：公共利益；城市规划；规划师
Abstract: urban planning is a science, it is also a government function, at the same time, or a social activities. In the modern city planning the concerns of the many problems, interest problem has become a very important problem, it throughout the whole process of urban planning and, in many cases to dominate the planning and the direction of the decision. Therefore, all urban planning is around the issue of interest. In view of this, this paper, from the perspective of public interests of city planning is discussed in this paper.
Key words: public interests; Urban planning; planners
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：
一、前言
城市规划成为协调社会不同利益的一种工具，城市规划的目标就是要实现公共利益的最大化。当前，中国正处于社会经济双重转型、城市化高速发展时期中，城市建设中由利益问题引发的各种建设矛盾已经成为舆论的焦点。城市规划工作需经常面对市民为争取各种权益如阳光权、绿地权、隐私权、视野权等引发的大量行政诉讼，市民的诉求并非仅仅是维护个人的利益，而体现的是对公共利益的关注。城市规划工作面临着严峻的挑战，更已引起规划界及政府部门的高度重视。2006 年 4 月 1 日起施行的新版《城市规划编制办法》将城市规划定义为“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”。新版《城市规划编制办法》强调编制城市规划应该本着科学发展观、和谐社会、节约和集约利用资源、关注中低收入人群的指导思想，应当考虑人民群众需要，改善人居环境，方便群众生活，充分关注中低收入人群，扶助弱势群体，维护社会稳定和公共安全。在规划内容上对涉及城市发展长期保障的资源利用、环境保护、区域协调发展、风景名胜资源管理、自然与文化遗产保护、公共安全和公众利益等方面的内容，应当确定为必须严格执行的强制性内容。新版《城市规划编制办法》的这些变化，不论是从城市规划定义、编制城市规划的指导思想还是内容上，都再次从法规的高度强调了城市规划中公共利益的重要性，为以后城市规划的编制工作指明了方向。
二、公共利益视角下城市规划的建议
1、城市规划确定城市公共物品的提供
城市是提供公共物品最多、最集中的区域，公共物品既是有形的物质产品，如道路、桥梁、绿地公园、广场、污水处理系统、城市形象等等，也有非物质产品和服务，如城市规划体系、公共政策、管理法规、许可证制度、公共卫生标准习惯等等。只有在政府提供这些公共物品的前提下，城市功能才能正常发挥。但是，从财政能力以及公平性的角度出发，政府不可能提供消费者认为的所有的公共物品。城市公益设施建设难以从经济角度激发市场，吸引投资，而这些公益设施对于保障公共利益，维护城市正常机能至关重要。但是以上问题不能通过市场本身，而只有依靠代表社会整体利益的城市规划的干预加以解决，城市规划对城市公共物品的配置发挥了重要的作用。城市规划部门通过对各类城市设施的服务对象进行分析，来判定该类城市设施是否属于公共物品还是私人物品，以确定投资主体，减少“搭便车”现象的发生，为政府投资公共物品提供依据。规划部门应成为政府实施宏观调控、参与资源配置、为全体社会成员提供公共物品的重要公共部门。城市规划应成为公共服务型政府提供公共政策和公共服务的重要依据与手段，就是要在市场与政府这“两只手”的互相抗衡中，发挥应有的“规范、协调、监管、服务”作用，以实现公共利益最大化。
2、引导开发企业参与城市规划建设
在制定规划制度过程中，代表市场的开发企业没有机会表达对城市发展和建设的愿望，他们成为规划结果的被动接受者。规划不适应市场的后果只有等规划实施若干年后才显现出来，这也是导致规划难以顺利实施的重要原因。由于城市规划法没有对开发企业参与规划的法律保证，许多开发企业不得不借助别的渠道表达城市空间资源的利用需求，或采取不正当手段与政府力量相结合，改变或调整规划，谋取利益；或利诱规划师，通过规划技术手段，变相地谋取自身利益。为了控制开发企业主体对经济利益的无度追求而影响公众利益，必须加强对他们的监督和约束，避免社会和经济利益受损，在城市规划建设活动中，开发商等利益实体往往要求对地块实行超强度开发，而这种开发则以部分居民常年处于高楼阴影下为代价，这时可以对开发商因超强度开发所造成的外部负效应实行经济惩罚，并对居民实施经济补偿；对已经建成的违规项目，在拆迁也挽不回不良后果的情况下，可采取“体罚性”的措施，即可让开发商义务或免费对其他城市公共空间进行开发，对城市总体效益进行补偿。
3、提高公众参与的积极性
一方面，公众参与有利于将城市规划建立在广泛的群众基础之上，获得更准确的关于城市过去、现在的真实认识和对将来发展的公众设想。通过有效的公众参与，规划师们能了解到公众在想些什么，他们需要规划做些什么，使规划工作落实在对公共利益透彻、准确的分析和把握的基础上，避免规划决策脱离实际。同时，公众参与使得规划决策透明化，可以最大限度地消除规划决策中的腐败现象，保证规划的公平、公正，保护公共利益得到落实。另一方面，在市场经济体制利益分化的社会结构中，从社会稳定性的角度看，参与利益竞争者越多，就意味着更多的主体会熟悉并遵守社会的共同规则，政府的服务和管治就会获得更多的支持，社会的稳定性就越好。但是，目前我国现行的城市规划的法律法规不仅配套不够，而且为公众参加城市规划提供法律支撑的法规制度也不健全。我国的城市规划公众参与仍然停留在“事后参与”和“被迫参与”的状态，其根本原因是与我国公众参与城市规划的微观层面的法理依据的缺失有着密切的关系。因此，我们不仅仅是要关注城市规划的目的、编制过程中的公众参与，也应该要考虑对违法编制城市规划、违法实施城市规划的行政行为规定救济途径，以保障公共利益和公民的合法权利，从而真正落实宪法和其他基本法律的精神和内容，体现城市规划的立法为公、规划为民。2006 年 4 月 1 日开始实施的《城市规划编制办法》已经在公众参与上有了突破，新《办法》强调了公众参与城市规划编制的权利。例如 16 条规定，“在规划编制中就应该采取公示、征询等方式，听取公众意见，并对有关意见采纳情况予以公布。”从告知参与到征询参与，参与工作已经向前迈进了一大步，今后还应该完善公众参与决策权和寻求救济权的法律地位和相关规定。
4、发挥规划师的作用
现实的发展要求城市规划从一门崇尚科学理性的技术角色，转变到公共事物中扮演组织群众意见和协调不同利益团体的角色，城市规划师也从技术专家向社会活动家转变。“经纪人”建设可由规划师分别担纲包括政府、开发主体和公众等在内的所有主体的利益代表，他们分别为所代表的利益集团服务，在符合规划原则的前提下与别的利益集团进行对话和谈判，通过相互协调、相互对话体现各主体平等的权利和机会，维护各阶层、团体的利益，实现保障国家社会利益的目的，实现社会、政府和市场等的多方互动，协调相互之间的利益关系。当前我国城市规划师的就业状况，决定了他们最多只能为公共利益而呼吁，而无法真正做到保护、争取公共利益。“城市发展中，只有政府、市场、社会公众形成势均力敌的三股力量，规划师中立的价值观才能建立，才能成为公共利益代言人、社会利益维护者”。在这种情况下，规划师要想承担维护公共利益的职责，必须先致力于传播规划信息，规划师不应仅仅将其掌握的知识资源和拥有的智慧奉献给他们的甲方，而更应该传播给广大的公众，用规划知识武装市民。可以利用大众媒体、举办讲座、散发宣传品、创建规划网站等对话平台，广泛宣传城市规划，提高公众对规划的认识，公众才能更积极、更有效地参与到城市规划活动中。只有通过各种形式的宣传活动使公众对城市发展决策的影响后果有所了解，才能让百姓为自己的利益去与市场和政府抗争。因此，传播规划信息成为规划师继续发挥、维护公共利益作用而采取的必然行动。
三、结语
总之，城市是由众多利益相关的个体所构成的社会共同体，城市规划具有复杂性的特点，面临诸多社会性和倫理性问题，涉及到包括公共利益和私人利益的各种利益矛盾之间的协调与平衡。城市规划应全面体现社会公平，遵循以维护公共利益为重、以保护弱势群体利益为先的伦理价值取向。
参考文献：
1、童明.政府视角的城市规划.中国建筑工业出版社，2009
2、张萍.城市规划法的价值取向，中国建筑工业出版社，2008
3、王晓川，城市规划对房地产开发的调控制.中国电力出版社，2008