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摘要：随着我国经济社会发展和行政体制改革步伐的不断加快，民众的公民意识和民主观念不断增强，特别是新型冠状病毒肺炎疫情等公共危机事件的发生，对政府公信力提出了更高要求。调查数据显示，我国当前政府公信力水平呈现出府际差异化的特征，民众对于各级地方政府间、同级城乡政府间的政府公信力评价不一，呈现出“央强地弱，乡强城弱”的变化特点。把握府际差异的具体变化特征，全面有效提升政府公信力水平，是建立责任政府的基本要求，也是营造善治生态的不懈追求。
关键词：政府公信力；府际差异化；职业道德；伦理效能；伦理形象
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1673-7164（2021）05-0115-02
基金项目：国家社会科学基金重大项目“改革开放四十年中国伦理道德数据库建设研究”（项目编号：18ZDA022）；江苏省“公民道德与社会风尚‘2011’协同创新中心”和江苏省道德发展智库成果；国家级大学生创新创业训练项目“青年信仰形塑的跨时代比较分析”（项目编号：202010286082）。
一、问题的提出
改革开放以来，中国社会发展呈现开放向好走势，行政体制和管理机制发生深刻变革，民众的思想观念和生活方式日益多元，公民意识与民主法治观念逐渐增强，社会生活中公众参与不断增多，民众利益诉求的表达需求和渠道持续丰富，这对转变政府工作职能和塑造良好政府形象都提出了更高的要求。
新型冠状病毒肺炎疫情暴发以来，我国国家治理体系和治理能力经受着前所未有的多重考验，同时对政府公信力水平也产生了巨大挑战。新型冠状病毒肺炎疫情等公共危机事件的发生，具有极强的不确定性和破坏性，对公共安全和正常秩序造成极大冲击，各级政府难以按照日常化管理应对公共危机事件，必须及时启动应急预案，用非常时间下的非常措施回答公共危机的疑难之问。
按照我国现行的省、地、县、乡行政区划体系，已经形成稳定状态下交错式行政区划网络，各级政府间存在着领导与被领导、监督与被监督、政策制定与政策执行等不同的责任关系，进而形成了多样化的府际关系。本文基于上述背景，旨在探讨以下问题：我国目前的政府公信力整体水平如何？各级地方政府间的公信力水平是否存在差异？哪些原因导致差异性的存在？如何依照现状特点为进一步有效提升政府公信力献计施策？
二、理论回溯
政府通过不断调整行政行为和政策措施，期待不断提升社会公众的信任水平，以维护政府的政治合法性。卢梭认为，合法性的建立以人民主权下的契约精神为基点，公众与政府之间是一种以行政权为中心的委托代理关系，公众将行政权委托给政府，同时期望能获得维持其利益的政府服务[1]。在此委托代理关系内包含着公众对政府行政行为的信任与认同，行政权力的行使必然需要公众的支持与配合。马克斯·韦伯从经验事实的视角出发，认为合法性是人们对享有权威者地位的确认和对其命令的服从[2]，哈贝马斯强调“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”[3]，但此价值的确认建立在形式合法性和内容合法性有機统一的基础上。
政府公信力水平是公众对公共权威的真实情感表达，从行政伦理来看，政府作为一个凝聚的伦理实体，在为公众事业服务的过程中，发挥了特殊的公共力量，与民众达成一致的价值目标，从而达到个体与整体的平衡，政府的公信力也因此而建立。行政伦理之目的在于告诉人们什么是政府之善，政府的目的则在于追求至善[4]，由此看来，政府承担了独特的道德使命，政府的公信力是历史和人民共同赋予的神圣使命，政府的一切脱离实际、背离民意的行为都会严重威胁政治公信力而引发政府危机。
我国现行行政区划划分为省级、地级、县级、乡级行政区，分别对应省人民政府、地级市人民政府、市辖区人民政府、街道办事处等行政区政府机构。我国是强行政国家，不同的行政地位匹配不同的行政职能，构成了较为复杂的行政关系网络，上下级间、同级间的不同角色对应着不同的受众群体，公众对于与各行政主体的接触和认知水平均存在差异，因此公众对于不同政府间的政治合法性认同和政府公信力水平值得作为研究议题。
三、调查结果
为了探究当前我国公众对政府公信力水平的整体评价，比较府际间政府公信力的关系，东南大学人文学院和江苏省道德发展智库设计并发布了道德态度调查问卷。课题组对回收有效问卷各题目的打分进行均值处理，并主要结合地区等人口学因素进行分析，得出了以下调查结论。
第一，公众对地方政府官员职业道德满意度呈现府际差异。调查数据显示，超过六成的公众对地方政府官员在疫情期间的道德表现较为满意。但政府官员职业道德水平离公众的道德期待尚有差距，地方政府官员的职业道德满意度仍有提升空间。公众对官员职业道德的满意度随地方政府体系的层级上升递减。直辖市、省会城市、地级市、县级市与县（区）、乡镇和农村的公众对当地政府官员的职业道德满意度呈现梯度上升的现象，乡镇、农村公众的官员职业道德满意度总体高于城镇公众满意度。
第二，政府资源配置和行政服务的伦理取向仍有提升空间。当前我国公众对地方政府的行政伦理较为满意，当地政府各项工作的满意度数值均在中间值以上水平，政府行政伦理建设取得明显成效，但当地政府各项工作所获的满意度有一定差异。其中满意度相对偏低的选项主要涉及资源配置和行政服务的伦理取向问题。公众对于物资紧缺程度和价格水平有着较强的感知力，期待政府在物资的配给供应上发挥更大的作用，政府在公众情绪疏导、谣言应对能力等方面仍有提升空间。
第三，公众对各级政府的信任感呈现府际差异。调查数据显示，当前我国各级政府树立了较好的伦理形象，大部分公众对政府的信任度提高。但与此同时，我国政府的伦理形象呈现出两个值得关注的特征。其一，公众对中央政府与地方政府的信任感呈现差异化特征。61.16%的公众对中央政府信任感增强，46.77%的公众对地方政府信任感增强，我国公众对中央政府有着更强的信任感，相比之下对地方政府的信任感偏低。其二，城乡居民对政府的信任感呈现差异化特征。农村居民对政府的信任感增幅较大，城市居民对政府的信任感增幅较小。 值得关注的是，从政府区划等级等对比上看，政府公信力呈现出明显的府际差异化特征，可概括为“央强地弱，乡强城弱”。公众对中央政府官员职业道德和政府伦理形象的满意度高于公众对地方各级政府官员职业道德和政府伦理形象的满意度，公众对乡镇、农村政府的官员职业道德和政府伦理形象的满意度高于公众对城市政府的官员职业道德和政府伦理形象的满意度。
四、伦理应对
在把握差异的基础上继续全面提升政府公信力，是當下之要义，具体应从官员道德水平、行政伦理效能、政府诚信建设三个方面加强建设，提升政府公信力和国家治理能力与水平。
第一，强化官员职业道德建设，营造廉政、实干、有担当的官员政治生态。官员职业道德在社会大考中得到一定展现，但也存在不作为的现象，影响了社会公众对官员职业道德的认可。通过培育和强化职业道德精神，以理论坚定保证行动坚定，以思想清醒保证用权清醒，特别是在重大疫情等非常考验政府公信力的关键时刻要做到信仰、立场和方向的统一。要在全社会大力弘扬真抓实干、埋头苦干的良好风尚，除了履行行政功能，人们还期待政府成为社会道德的表率[5]。
第二，提升政府行政伦理效能，打造数字化、灵活、有温度的政府行政模式。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，是我们应对风险挑战、赢得主动的有力保证。当下政府需要发挥大数据、人工智能等数字技术的作用，加快向数字化政府转型。进一步发展政策的伦理合理性，将环境保护、社会公平等因素提升到重要高度，同时充分发挥政府在公共政策中的伦理示范作用。进一步提高政府决策与公共政策的伦理含量，特别要关注贫困人口、弱势群体的生存状况，给予针对性强的伦理关怀。
第三，增强政府诚信建设，树立负责、高效、守信用的政府伦理形象。各级政府应该快速行动，积极作为，强化主体责任意识，明确道德规则，树立道德标杆，形成道德规范，讲求负责任的态度观念，进一步强化政府官员和公务员群体的职业道德，关注城乡差距、地域差距等持久性问题，维护政府诚信公正形象，建立“民意观察分析机制”和“信息传播与伦理反馈机制”，依靠大数据信息服务机构，分析民众的关键诉求，真正树立“为人民服务”的政府伦理形象。
四、结论
要想改变“央强地弱，乡强城弱”的差异特点，逐步缩小央地间、城乡间的政府公信力水平差距，不能以某些政府的伦理发展停滞为代价，全面协调下的稳步提升依旧是政府公信力培育和发展的议题。认清现实存在的差距问题，在发展中逐步缩小差距，从职业道德建设、伦理效能建设、诚信制度建设三维度出发，不断提高政府公信力水平，是政府自身伦理建设的追求，更是公众对政府伦理发展的期待。
参考文献：
[1]卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆，1980：56-58.
[2]马克斯·韦伯.经济与社会（上卷）[M].北京：商务印书馆，1997：45-49.
[3]哈贝马斯.合法化危机[M].上海：上海人民出版社，2000：101-103.
[4]唐土红.公信政府何以可能———行政伦理之于政府公信力的功能探析[J].伦理学研究，2016（03）：88-92.
[5]周谨平.政治伦理视角下社会治理的政府角色定位[J].伦理学研究，2017（03）：131-136.
（责任编辑：淳洁）
关键词：政府公信力；府际差异化；职业道德；伦理效能；伦理形象
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1673-7164（2021）05-0115-02
基金项目：国家社会科学基金重大项目“改革开放四十年中国伦理道德数据库建设研究”（项目编号：18ZDA022）；江苏省“公民道德与社会风尚‘2011’协同创新中心”和江苏省道德发展智库成果；国家级大学生创新创业训练项目“青年信仰形塑的跨时代比较分析”（项目编号：202010286082）。
一、问题的提出
改革开放以来，中国社会发展呈现开放向好走势，行政体制和管理机制发生深刻变革，民众的思想观念和生活方式日益多元，公民意识与民主法治观念逐渐增强，社会生活中公众参与不断增多，民众利益诉求的表达需求和渠道持续丰富，这对转变政府工作职能和塑造良好政府形象都提出了更高的要求。
新型冠状病毒肺炎疫情暴发以来，我国国家治理体系和治理能力经受着前所未有的多重考验，同时对政府公信力水平也产生了巨大挑战。新型冠状病毒肺炎疫情等公共危机事件的发生，具有极强的不确定性和破坏性，对公共安全和正常秩序造成极大冲击，各级政府难以按照日常化管理应对公共危机事件，必须及时启动应急预案，用非常时间下的非常措施回答公共危机的疑难之问。
按照我国现行的省、地、县、乡行政区划体系，已经形成稳定状态下交错式行政区划网络，各级政府间存在着领导与被领导、监督与被监督、政策制定与政策执行等不同的责任关系，进而形成了多样化的府际关系。本文基于上述背景，旨在探讨以下问题：我国目前的政府公信力整体水平如何？各级地方政府间的公信力水平是否存在差异？哪些原因导致差异性的存在？如何依照现状特点为进一步有效提升政府公信力献计施策？
二、理论回溯
政府通过不断调整行政行为和政策措施，期待不断提升社会公众的信任水平，以维护政府的政治合法性。卢梭认为，合法性的建立以人民主权下的契约精神为基点，公众与政府之间是一种以行政权为中心的委托代理关系，公众将行政权委托给政府，同时期望能获得维持其利益的政府服务[1]。在此委托代理关系内包含着公众对政府行政行为的信任与认同，行政权力的行使必然需要公众的支持与配合。马克斯·韦伯从经验事实的视角出发，认为合法性是人们对享有权威者地位的确认和对其命令的服从[2]，哈贝马斯强调“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”[3]，但此价值的确认建立在形式合法性和内容合法性有機统一的基础上。
政府公信力水平是公众对公共权威的真实情感表达，从行政伦理来看，政府作为一个凝聚的伦理实体，在为公众事业服务的过程中，发挥了特殊的公共力量，与民众达成一致的价值目标，从而达到个体与整体的平衡，政府的公信力也因此而建立。行政伦理之目的在于告诉人们什么是政府之善，政府的目的则在于追求至善[4]，由此看来，政府承担了独特的道德使命，政府的公信力是历史和人民共同赋予的神圣使命，政府的一切脱离实际、背离民意的行为都会严重威胁政治公信力而引发政府危机。
我国现行行政区划划分为省级、地级、县级、乡级行政区，分别对应省人民政府、地级市人民政府、市辖区人民政府、街道办事处等行政区政府机构。我国是强行政国家，不同的行政地位匹配不同的行政职能，构成了较为复杂的行政关系网络，上下级间、同级间的不同角色对应着不同的受众群体，公众对于与各行政主体的接触和认知水平均存在差异，因此公众对于不同政府间的政治合法性认同和政府公信力水平值得作为研究议题。
三、调查结果
为了探究当前我国公众对政府公信力水平的整体评价，比较府际间政府公信力的关系，东南大学人文学院和江苏省道德发展智库设计并发布了道德态度调查问卷。课题组对回收有效问卷各题目的打分进行均值处理，并主要结合地区等人口学因素进行分析，得出了以下调查结论。
第一，公众对地方政府官员职业道德满意度呈现府际差异。调查数据显示，超过六成的公众对地方政府官员在疫情期间的道德表现较为满意。但政府官员职业道德水平离公众的道德期待尚有差距，地方政府官员的职业道德满意度仍有提升空间。公众对官员职业道德的满意度随地方政府体系的层级上升递减。直辖市、省会城市、地级市、县级市与县（区）、乡镇和农村的公众对当地政府官员的职业道德满意度呈现梯度上升的现象，乡镇、农村公众的官员职业道德满意度总体高于城镇公众满意度。
第二，政府资源配置和行政服务的伦理取向仍有提升空间。当前我国公众对地方政府的行政伦理较为满意，当地政府各项工作的满意度数值均在中间值以上水平，政府行政伦理建设取得明显成效，但当地政府各项工作所获的满意度有一定差异。其中满意度相对偏低的选项主要涉及资源配置和行政服务的伦理取向问题。公众对于物资紧缺程度和价格水平有着较强的感知力，期待政府在物资的配给供应上发挥更大的作用，政府在公众情绪疏导、谣言应对能力等方面仍有提升空间。
第三，公众对各级政府的信任感呈现府际差异。调查数据显示，当前我国各级政府树立了较好的伦理形象，大部分公众对政府的信任度提高。但与此同时，我国政府的伦理形象呈现出两个值得关注的特征。其一，公众对中央政府与地方政府的信任感呈现差异化特征。61.16%的公众对中央政府信任感增强，46.77%的公众对地方政府信任感增强，我国公众对中央政府有着更强的信任感，相比之下对地方政府的信任感偏低。其二，城乡居民对政府的信任感呈现差异化特征。农村居民对政府的信任感增幅较大，城市居民对政府的信任感增幅较小。 值得关注的是，从政府区划等级等对比上看，政府公信力呈现出明显的府际差异化特征，可概括为“央强地弱，乡强城弱”。公众对中央政府官员职业道德和政府伦理形象的满意度高于公众对地方各级政府官员职业道德和政府伦理形象的满意度，公众对乡镇、农村政府的官员职业道德和政府伦理形象的满意度高于公众对城市政府的官员职业道德和政府伦理形象的满意度。
四、伦理应对
在把握差异的基础上继续全面提升政府公信力，是當下之要义，具体应从官员道德水平、行政伦理效能、政府诚信建设三个方面加强建设，提升政府公信力和国家治理能力与水平。
第一，强化官员职业道德建设，营造廉政、实干、有担当的官员政治生态。官员职业道德在社会大考中得到一定展现，但也存在不作为的现象，影响了社会公众对官员职业道德的认可。通过培育和强化职业道德精神，以理论坚定保证行动坚定，以思想清醒保证用权清醒，特别是在重大疫情等非常考验政府公信力的关键时刻要做到信仰、立场和方向的统一。要在全社会大力弘扬真抓实干、埋头苦干的良好风尚，除了履行行政功能，人们还期待政府成为社会道德的表率[5]。
第二，提升政府行政伦理效能，打造数字化、灵活、有温度的政府行政模式。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，是我们应对风险挑战、赢得主动的有力保证。当下政府需要发挥大数据、人工智能等数字技术的作用，加快向数字化政府转型。进一步发展政策的伦理合理性，将环境保护、社会公平等因素提升到重要高度，同时充分发挥政府在公共政策中的伦理示范作用。进一步提高政府决策与公共政策的伦理含量，特别要关注贫困人口、弱势群体的生存状况，给予针对性强的伦理关怀。
第三，增强政府诚信建设，树立负责、高效、守信用的政府伦理形象。各级政府应该快速行动，积极作为，强化主体责任意识，明确道德规则，树立道德标杆，形成道德规范，讲求负责任的态度观念，进一步强化政府官员和公务员群体的职业道德，关注城乡差距、地域差距等持久性问题，维护政府诚信公正形象，建立“民意观察分析机制”和“信息传播与伦理反馈机制”，依靠大数据信息服务机构，分析民众的关键诉求，真正树立“为人民服务”的政府伦理形象。
四、结论
要想改变“央强地弱，乡强城弱”的差异特点，逐步缩小央地间、城乡间的政府公信力水平差距，不能以某些政府的伦理发展停滞为代价，全面协调下的稳步提升依旧是政府公信力培育和发展的议题。认清现实存在的差距问题，在发展中逐步缩小差距，从职业道德建设、伦理效能建设、诚信制度建设三维度出发，不断提高政府公信力水平，是政府自身伦理建设的追求，更是公众对政府伦理发展的期待。
参考文献：
[1]卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆，1980：56-58.
[2]马克斯·韦伯.经济与社会（上卷）[M].北京：商务印书馆，1997：45-49.
[3]哈贝马斯.合法化危机[M].上海：上海人民出版社，2000：101-103.
[4]唐土红.公信政府何以可能———行政伦理之于政府公信力的功能探析[J].伦理学研究，2016（03）：88-92.
[5]周谨平.政治伦理视角下社会治理的政府角色定位[J].伦理学研究，2017（03）：131-136.
（责任编辑：淳洁）