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【摘要】 通过分析美国金融监管在“次贷”危机中的负面影响,并在此基础上探讨了美国未来金融监管发展方向,以期对今后中国金融监管发展提供借鉴与启示。
【关键词】 金融监管;“次贷”危机;投资银行;金融创新
起源于美国的“次贷”危机,华尔街仅存高盛和摩根斯坦利两大投资银行转型为全能银行,作为全能银行典范的花旗集团也已经深陷破产边缘。无论是专门的投资银行,还是经营投资银行业务的全能银行都无一幸免。其中美国的金融监管都有着不可推卸的责任。
一、不健全的法律和监管为“次贷”危机的形成创造条件
西方商业银行的业务运行和内部机构设置一般按照地区或者业务系统来组织和推动。前者是以分行为运作中心的横向管理模式,后者是以总行部门为运作和指挥中心的纵向管理模式。近年来银行业都向纵向模式发展,纵向管理模式的基本趋势是业务线的调整不断综合,过去众多的业务部门向两类业务线靠拢:一是商业银行业务;二是投资银行业务,即一般意义上的零售金融业务和批发金融业务。《巴塞尔协议》对商业银行有较严格的规定,而投资银行业务则相对宽松,没有十分明确的限制。
次级抵押贷款作为一种新兴的金融创新产品,在其产生发展的过程中,法律约束和监管限制的缺失是导致“次贷”市场非良性发展,并最终爆发危机的重要制度因素之一。作为金融机构,首要目的是追求利润最大化,这需要金融监管体系对其的发展和扩张速度有所限制,才能避免风险发生。但美国这种鼓励金融创新和放松监管的方式,使得金融衍生品多倍扩大利润的同时,也多倍扩大了其潜在的风险。
1.宽松的法律环境为次级抵押贷款产品创造了可能
1930～1980年,存贷款利率在很大程度上,是由政府通过法律来加以限定的。这样有利于保证银行的盈利,但同时限制了银行自身的创新能力,迫使银行纷纷通过向存款者提供额外的溢价来相互竞争。20世纪80年代初,美国形成了有利于次级抵押贷款发展的法律环境,如允许贷款人向借款人收取较高的利率和费用,允许贷款利率浮动,取消非抵押消费信贷的利息抵减税收的规定,增强了贷款机构发放抵押贷款的动机。到了1995年,法律政策对利率限制的松动,银行终于有权自行制定利率,并根据他们的需要随心所欲设定贷款利率,而且几乎可以放贷给任何人。人人都有信用卡,存款利率增加,贷款利率降低,更为重要的是,银行和其他合法发放贷款的机构可向之前并不被认为符合贷款资格的个人发放信贷。这些人主要是收入较低、时常面临失业、信用记录较差的人,甚至是同时具备以上特点的高危借款人。而针对这些还款能力较差的人,放贷机构也理所当然地,按照明显高于普通贷款利率的高风险溢价放贷,也就是次级抵押贷款。
2.美国联邦和各州政府均没有明确针对次级抵押贷款的法律约束
次级抵押贷款多数由专注于抵押贷款业务的公司发放,作为独立的抵押贷款公司和银行子公司,它们并非吸纳存款的机构,因此不像联邦银行或州银行那样受制于政府各项保证安全、稳健经营监管法规的约束。同时也不受制于《住房所有权级权益保护法案》或《社区再投资法案》等其他联邦监管体制的制约。由于其对次级抵押贷款的贷款人缺乏统一的界定,无论联邦政府还是州政府都没有明确针对次级房屋贷款的法律,只在“掠夺式贷款”的名义下监管,从而为次级抵押贷款中的违规操作埋下隐患。
1994～2006年,次级抵押贷款市场日益发展并逐渐走向繁荣,在此期间超过30个州都通过了掠夺性贷款法律,然而在全国却没有针对次级抵押贷款的统一法律标准。此外,由于对与贷款监管相关的其他事项也多数停留在州立法律层面上,比如合同法、破产清算规则和程序、颁布经纪人牌照等。即使是制定了一份在全国范围内适用的掠夺式贷款放款法律,也难以改变各州立法律约束的实际情况。
从政府角度出发,政府的最高职能在于为大众谋福利,政府需要就抵押贷款相关产品和操作实践提供同等重要、有效的保护。然而面对急速扩张、不顾风险的次级贷款,美国政府并没有及时设立法律限制。
3.信用评级机构误导市场
美国有穆迪、惠誉、标准普尔三大信用评级机构,虽然没有严格的法律规定金融机构强制评级,但美国金融业多年来的发展习惯于信用评级,并依赖于信用评级作为参与监管的一方。此次“次贷”危机中,信用评级机构扮演着不负责任的角色:首先,在次級抵押贷款疯狂扩张的初期,信用评级公司均给予A级以上的评级,这增加了银行坏账隐患和投资者的风险。其次,在“次贷”危机爆发后,花旗等金融巨头面临着大量信用风险敞口,资产迅速减值,穆迪等信用评级机构却迅速降低银行所持次级债的级别。
如果没有信用评级机构的推波助澜,传统的投资者不会大量购买银行发放的次级债,同时作为投资银行本身也不会有如此高的热情迅速扩张。无论是银行本身过分依赖于信用评级机构的数学模型和多年来累计的历史数据,作为大众投资者,一样将信用评级机构对次级抵押证券的评级作为重要参考依据。因此,美国的信用评级机构作为非官方的监管体制,在此次“次贷”危机中的负面影响不可忽视。
4.美国金融监管体系的冲突和疏漏
美国实行的是以美联储为中心的伞形监管模式。这种模式是以中央银行为核心,各个金融监管机构为组成的监控体系。但伞形监管体制对金融风险的预警,披露和防范并非有效。美联储作为主要的监管者在权力上受到了专业监管部门的牵制,从而产生了监管冲突。由于职能分工,又疏于对交叉业务的监管,监管效率还不能达到最佳,往往出现监管疏漏。比如:商业银行通过实施证券化就可以将风险资产从资产负债表中转出,从而规避美联储对资本充足率的管制。与此同时,由于相关资产证券化的发起人是商业银行,证券交易委员会也为全力介入对此类证券的监管。证券化将信贷风险由信贷市场转移到资本市场,由于信贷市场和资本市场的监管体系是彼此分割的,从而不能充分识别和控制证券化的风险。金融监管的不充分,无效率和监管“死角”,尤其是缺乏对MBS,CDO等结构化金融产品和相关机构的有效监管,使得金融创新和金融市场过度暴露在风险之中。
二、金融监管未来的修正方向
1.政府通过宏观调控和改善监管来防范风险
鉴于信用评级机构的不完善而导致的负面影响,政府金融监管有义务规范金融市场和规范与金融创新有关的各种机构,包括评级机构、会计师事务所、律师事务所等中介机构,这些机构的共同点在于容易发生道德风险。评级机构产生道德风险的原因是:(1)发行方付费的业务模式,这使得评级机构有动力为大型证券发行机构,提供评级咨询或者给予更高的评级;(2)业务多元化的发展,评级机构除评级之外还从事咨询、风险管理等其他金融业务,这些评级机构对购买咨询及其他服务的客户评级,可能会受到相关利益的影响。
由此看来,政府金融监管首先要改变这种被评级金融机构的被动局面。改善评级机构和被评级机构的微妙关系,例如将信用评级制度规范化、立法化。将评级机构作为金融监管体系的一部分,改变原有的盈利模式,使其归于服务于金融机构的政府监管部门。同时,由于过度乐观的预期所支撑的资产价格快速上涨是引诱人们负债购置房屋和其他金融资产的重要因素,而这正是系统性风险最大的隐患。
2.政府应慎推金融创新,加强信息披露
金融创新最初的目的是降低风险,而由此次“次贷”危机来看,金融创新并未降低风险,而是将风险在不同的风险偏好的投资者之间进行分散和转移,由于金融衍生品的多倍杠杆作用,反而加大了市场风险。政府在金融监管时需要注意一下几点: (1)必须对衍生产品等金融工具可能给市场带来的风险和收益有更清晰的认识,对金融衍生品及其交易进行全方位的监管;(2)对金融创新产品,特别是结构型信贷工具和混合型资本工具以及私募投资基金等机构建立严格的透明度监管标准。美国“次贷”市场上衍生品的MBS、CDO产品大都在OTC市场交易,交易并不透明,同时只在监管机构进行备案的私募机构,如对冲基金、私人按揭保险公司、房贷银行和房贷经纪公司的运作也缺乏透明度,因为美国法律上并未规定其需要向监管者报告,而对这类交易和这类机构的监管真空才是风险之源。(3)需要加强对市场中介机构的独立性监管。维护市场健康运行是市场中介机构的社会责任,但是作为商业机构,追逐利益最大化也是市场中介机构的重要目标。如何在两者之间实现平衡,是监管的重要内容。
3.金融机构加强对金融创新产品的风险监管
金融机构加强对金融创新产品的风险监管是防范金融风险的基础环节。(1)金融机构应该对产品的安全性,流动性和盈利性有一个充分的认识,并将持有的金融资产的潜在风险进行甄别,按市场风险、信用风险、操作风险和流动性风险等不同的特征,进行相应的资产损失计提。(2)金融机构应该加强风险识别和防范的能力建设,如风险识别中的波动率、贝塔系数、VaR等模型并无法客观地度量风险的大小。(3)金融机构需要对各种风险进行相应的防范,如银行应该可以根据自身情况,结合巴塞尔协议,建立符合相应风险管理需要的充足资本金和贷款呆账准备金。
金融创新是防范金融创新风险的落脚点。金融创新是规避或消减金融风险,保障金融安全的主要途径。不管是金融机构对金融产品的设计和信息披露,还是金融机构和投资者改善风险管理模式,或者金融监管当局提高监管水平,这其中都包含了更多的金融创新。如果金融创新能够满足相应的信息披露要求,投资者能客观定位风险偏好并改善风险管理,金融监管机构能够加强有效监管,那么金融创新就可以有效地保障并促进金融安全。
4.政府应防范市场剧烈波动
美国“次贷”危机的出现与美国政策周期呈现密切相关。在2001年之后的短短一年半时间内,美联储曾经先后12次降息,有意把利率降至较低水平,从一定意义上助长了金融机构放贷增长,并刺激了房地产市场不断走高。但在过去的三年里,美联储基准利率连续17次提高,推动次级抵押贷款利率不断提高。尽管美国实施加息政策并不针对房地产市场,也不是促使“次贷”危机发生的根本原因,但却是十分重要的间接推动因素。
政府在进行宏观调控时,必须加强对宏观经济形势的评估与预测,综合考虑调控政策可能产生的负面影响,特别是要警惕为应对经济周期而制定的,宏观调控政策对某个特定市场造成的冲击。从制定货币政策的角度讲,调控目标既要考虑对经济增长和物价控制的调控,同时也要考虑由于利率的调整或者政策的实施对于金融市场和特殊群体的冲击。要把资产价格的涨落作为制定货币政策的重要参考对象,以此检测资产的财富效应变化对投资和消费的影响
【关键词】 金融监管;“次贷”危机;投资银行;金融创新
起源于美国的“次贷”危机,华尔街仅存高盛和摩根斯坦利两大投资银行转型为全能银行,作为全能银行典范的花旗集团也已经深陷破产边缘。无论是专门的投资银行,还是经营投资银行业务的全能银行都无一幸免。其中美国的金融监管都有着不可推卸的责任。
一、不健全的法律和监管为“次贷”危机的形成创造条件
西方商业银行的业务运行和内部机构设置一般按照地区或者业务系统来组织和推动。前者是以分行为运作中心的横向管理模式,后者是以总行部门为运作和指挥中心的纵向管理模式。近年来银行业都向纵向模式发展,纵向管理模式的基本趋势是业务线的调整不断综合,过去众多的业务部门向两类业务线靠拢:一是商业银行业务;二是投资银行业务,即一般意义上的零售金融业务和批发金融业务。《巴塞尔协议》对商业银行有较严格的规定,而投资银行业务则相对宽松,没有十分明确的限制。
次级抵押贷款作为一种新兴的金融创新产品,在其产生发展的过程中,法律约束和监管限制的缺失是导致“次贷”市场非良性发展,并最终爆发危机的重要制度因素之一。作为金融机构,首要目的是追求利润最大化,这需要金融监管体系对其的发展和扩张速度有所限制,才能避免风险发生。但美国这种鼓励金融创新和放松监管的方式,使得金融衍生品多倍扩大利润的同时,也多倍扩大了其潜在的风险。
1.宽松的法律环境为次级抵押贷款产品创造了可能
1930～1980年,存贷款利率在很大程度上,是由政府通过法律来加以限定的。这样有利于保证银行的盈利,但同时限制了银行自身的创新能力,迫使银行纷纷通过向存款者提供额外的溢价来相互竞争。20世纪80年代初,美国形成了有利于次级抵押贷款发展的法律环境,如允许贷款人向借款人收取较高的利率和费用,允许贷款利率浮动,取消非抵押消费信贷的利息抵减税收的规定,增强了贷款机构发放抵押贷款的动机。到了1995年,法律政策对利率限制的松动,银行终于有权自行制定利率,并根据他们的需要随心所欲设定贷款利率,而且几乎可以放贷给任何人。人人都有信用卡,存款利率增加,贷款利率降低,更为重要的是,银行和其他合法发放贷款的机构可向之前并不被认为符合贷款资格的个人发放信贷。这些人主要是收入较低、时常面临失业、信用记录较差的人,甚至是同时具备以上特点的高危借款人。而针对这些还款能力较差的人,放贷机构也理所当然地,按照明显高于普通贷款利率的高风险溢价放贷,也就是次级抵押贷款。
2.美国联邦和各州政府均没有明确针对次级抵押贷款的法律约束
次级抵押贷款多数由专注于抵押贷款业务的公司发放,作为独立的抵押贷款公司和银行子公司,它们并非吸纳存款的机构,因此不像联邦银行或州银行那样受制于政府各项保证安全、稳健经营监管法规的约束。同时也不受制于《住房所有权级权益保护法案》或《社区再投资法案》等其他联邦监管体制的制约。由于其对次级抵押贷款的贷款人缺乏统一的界定,无论联邦政府还是州政府都没有明确针对次级房屋贷款的法律,只在“掠夺式贷款”的名义下监管,从而为次级抵押贷款中的违规操作埋下隐患。
1994～2006年,次级抵押贷款市场日益发展并逐渐走向繁荣,在此期间超过30个州都通过了掠夺性贷款法律,然而在全国却没有针对次级抵押贷款的统一法律标准。此外,由于对与贷款监管相关的其他事项也多数停留在州立法律层面上,比如合同法、破产清算规则和程序、颁布经纪人牌照等。即使是制定了一份在全国范围内适用的掠夺式贷款放款法律,也难以改变各州立法律约束的实际情况。
从政府角度出发,政府的最高职能在于为大众谋福利,政府需要就抵押贷款相关产品和操作实践提供同等重要、有效的保护。然而面对急速扩张、不顾风险的次级贷款,美国政府并没有及时设立法律限制。
3.信用评级机构误导市场
美国有穆迪、惠誉、标准普尔三大信用评级机构,虽然没有严格的法律规定金融机构强制评级,但美国金融业多年来的发展习惯于信用评级,并依赖于信用评级作为参与监管的一方。此次“次贷”危机中,信用评级机构扮演着不负责任的角色:首先,在次級抵押贷款疯狂扩张的初期,信用评级公司均给予A级以上的评级,这增加了银行坏账隐患和投资者的风险。其次,在“次贷”危机爆发后,花旗等金融巨头面临着大量信用风险敞口,资产迅速减值,穆迪等信用评级机构却迅速降低银行所持次级债的级别。
如果没有信用评级机构的推波助澜,传统的投资者不会大量购买银行发放的次级债,同时作为投资银行本身也不会有如此高的热情迅速扩张。无论是银行本身过分依赖于信用评级机构的数学模型和多年来累计的历史数据,作为大众投资者,一样将信用评级机构对次级抵押证券的评级作为重要参考依据。因此,美国的信用评级机构作为非官方的监管体制,在此次“次贷”危机中的负面影响不可忽视。
4.美国金融监管体系的冲突和疏漏
美国实行的是以美联储为中心的伞形监管模式。这种模式是以中央银行为核心,各个金融监管机构为组成的监控体系。但伞形监管体制对金融风险的预警,披露和防范并非有效。美联储作为主要的监管者在权力上受到了专业监管部门的牵制,从而产生了监管冲突。由于职能分工,又疏于对交叉业务的监管,监管效率还不能达到最佳,往往出现监管疏漏。比如:商业银行通过实施证券化就可以将风险资产从资产负债表中转出,从而规避美联储对资本充足率的管制。与此同时,由于相关资产证券化的发起人是商业银行,证券交易委员会也为全力介入对此类证券的监管。证券化将信贷风险由信贷市场转移到资本市场,由于信贷市场和资本市场的监管体系是彼此分割的,从而不能充分识别和控制证券化的风险。金融监管的不充分,无效率和监管“死角”,尤其是缺乏对MBS,CDO等结构化金融产品和相关机构的有效监管,使得金融创新和金融市场过度暴露在风险之中。
二、金融监管未来的修正方向
1.政府通过宏观调控和改善监管来防范风险
鉴于信用评级机构的不完善而导致的负面影响,政府金融监管有义务规范金融市场和规范与金融创新有关的各种机构,包括评级机构、会计师事务所、律师事务所等中介机构,这些机构的共同点在于容易发生道德风险。评级机构产生道德风险的原因是:(1)发行方付费的业务模式,这使得评级机构有动力为大型证券发行机构,提供评级咨询或者给予更高的评级;(2)业务多元化的发展,评级机构除评级之外还从事咨询、风险管理等其他金融业务,这些评级机构对购买咨询及其他服务的客户评级,可能会受到相关利益的影响。
由此看来,政府金融监管首先要改变这种被评级金融机构的被动局面。改善评级机构和被评级机构的微妙关系,例如将信用评级制度规范化、立法化。将评级机构作为金融监管体系的一部分,改变原有的盈利模式,使其归于服务于金融机构的政府监管部门。同时,由于过度乐观的预期所支撑的资产价格快速上涨是引诱人们负债购置房屋和其他金融资产的重要因素,而这正是系统性风险最大的隐患。
2.政府应慎推金融创新,加强信息披露
金融创新最初的目的是降低风险,而由此次“次贷”危机来看,金融创新并未降低风险,而是将风险在不同的风险偏好的投资者之间进行分散和转移,由于金融衍生品的多倍杠杆作用,反而加大了市场风险。政府在金融监管时需要注意一下几点: (1)必须对衍生产品等金融工具可能给市场带来的风险和收益有更清晰的认识,对金融衍生品及其交易进行全方位的监管;(2)对金融创新产品,特别是结构型信贷工具和混合型资本工具以及私募投资基金等机构建立严格的透明度监管标准。美国“次贷”市场上衍生品的MBS、CDO产品大都在OTC市场交易,交易并不透明,同时只在监管机构进行备案的私募机构,如对冲基金、私人按揭保险公司、房贷银行和房贷经纪公司的运作也缺乏透明度,因为美国法律上并未规定其需要向监管者报告,而对这类交易和这类机构的监管真空才是风险之源。(3)需要加强对市场中介机构的独立性监管。维护市场健康运行是市场中介机构的社会责任,但是作为商业机构,追逐利益最大化也是市场中介机构的重要目标。如何在两者之间实现平衡,是监管的重要内容。
3.金融机构加强对金融创新产品的风险监管
金融机构加强对金融创新产品的风险监管是防范金融风险的基础环节。(1)金融机构应该对产品的安全性,流动性和盈利性有一个充分的认识,并将持有的金融资产的潜在风险进行甄别,按市场风险、信用风险、操作风险和流动性风险等不同的特征,进行相应的资产损失计提。(2)金融机构应该加强风险识别和防范的能力建设,如风险识别中的波动率、贝塔系数、VaR等模型并无法客观地度量风险的大小。(3)金融机构需要对各种风险进行相应的防范,如银行应该可以根据自身情况,结合巴塞尔协议,建立符合相应风险管理需要的充足资本金和贷款呆账准备金。
金融创新是防范金融创新风险的落脚点。金融创新是规避或消减金融风险,保障金融安全的主要途径。不管是金融机构对金融产品的设计和信息披露,还是金融机构和投资者改善风险管理模式,或者金融监管当局提高监管水平,这其中都包含了更多的金融创新。如果金融创新能够满足相应的信息披露要求,投资者能客观定位风险偏好并改善风险管理,金融监管机构能够加强有效监管,那么金融创新就可以有效地保障并促进金融安全。
4.政府应防范市场剧烈波动
美国“次贷”危机的出现与美国政策周期呈现密切相关。在2001年之后的短短一年半时间内,美联储曾经先后12次降息,有意把利率降至较低水平,从一定意义上助长了金融机构放贷增长,并刺激了房地产市场不断走高。但在过去的三年里,美联储基准利率连续17次提高,推动次级抵押贷款利率不断提高。尽管美国实施加息政策并不针对房地产市场,也不是促使“次贷”危机发生的根本原因,但却是十分重要的间接推动因素。
政府在进行宏观调控时,必须加强对宏观经济形势的评估与预测,综合考虑调控政策可能产生的负面影响,特别是要警惕为应对经济周期而制定的,宏观调控政策对某个特定市场造成的冲击。从制定货币政策的角度讲,调控目标既要考虑对经济增长和物价控制的调控,同时也要考虑由于利率的调整或者政策的实施对于金融市场和特殊群体的冲击。要把资产价格的涨落作为制定货币政策的重要参考对象,以此检测资产的财富效应变化对投资和消费的影响