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摘 要精准扶贫政策要求精准识别、精准帮扶、精准管理与精准考核，但地方政府实践中却存在着不精准执行现象，出现“任人唯亲”式脱贫、“靠贷”式脱贫、“低保”式脱贫和“捐款”式脱贫等错误行径。此现象是諸多因素共同作用之结果，主要有对精准扶贫认识尚不到位，精准扶贫考核机制不科学，精准扶贫过程公民参与少，扶贫干部的素质高低有别以及扶贫反馈救济效果不显著。倘要在精准扶贫中消除这种不良现象，须推进全面认识精准扶贫步伐，改善精准扶贫基层考核机制，引入公民参与精准扶贫过程，规范扶贫干部的选培与退出，落实扶贫反馈的甄别与处理。
关键词精准扶贫；不精准执行；治理；反贫困
[中图分类号]D035.5； F32 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2017）07-0056-06
习近平总书记在2013年到湘西调研时要求“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”[1]。瞬时，精准扶贫之声传遍祖国大江南北，成为扶贫工作新的风向标。精准扶贫的提出受到各界充分肯定，像“精准扶贫是社会大扶贫格局下的认知提升，是协作共赢视野下的资源优化配置”[2]，“精准扶贫本身代表着扶贫新政策在对象群体的确定和实现政策目标的途径上的日渐完善化和精准化的努力”[3]，“精准扶贫是中国特色扶贫开发模式的战略调整”[4]等表述无不透露出赞美之意。基于精准扶贫思想的正确引领，扶贫工作一方面取得了显著成效，成功帮助部分贫困对象脱贫致富，摘掉了“贫困帽子”，但另一方面问题也日渐暴露出来，遭受各种因素影响，扶贫实践不时脱离精准轨道，出现了不精准执行的现象，因此，及时发现并排除这些脱轨行为成为了我们亟待解决的重要问题。
一、 对精准扶贫内涵的再认识
关于精准扶贫的内涵，官方与学界都作出了相应解释。中办发[2013]25号文件明确精准扶贫是指通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础，这是官方较为权威的界定。而学者们可谓众说纷纭，如王瑞芳提出，精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理和精确考核的治贫方式[5]；王国勇指出，精准扶贫就是要对扶贫对象实行精细化管理，对扶贫资源实行精确化配置，对扶贫对象实行精准化扶持，确保扶贫资源真正用在扶贫对象身上、真正用在贫困地区[6]。
这些认识存在共通之处，首先，没有出现关于扶贫主体的表达，因此，可理解为扶贫主体并非单一地指代政府或者其他组织，甚至公民个体，而是只要谁愿意扶贫，都可成为扶贫主体，为消除人口或者地区贫困贡献一份力量；其次，扶贫客体或是贫困户，或是贫困村、贫困地区，简而言之，即贫困对象；再次，精准扶贫的内核是精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，这4个精准行为密切关联，构成一个有机整体，精准识别是精准扶贫的基础和前提，只有真正认清帮扶对象，才能确保管理的精细化，精准帮扶是精准扶贫的有效保障，只有正确采取扶持手段，才能达到考核的精准要求。基于此，可将精准扶贫界定为以政府为主导的各类主体（包括经济组织、社会组织以及公民个体），充分发挥自身优势对贫困对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核的治贫脱贫方式。此概念很好地诠释了有关精准扶贫的“谁来扶？”“怎么扶？”以及“扶什么？”3个重要问题。此外，提倡各独立扶贫主体之间通过协同合作方式共同扶贫，因为精准扶贫工程是一个复杂性系统，政府组织、经济组织、社会组织以及公民等是这个复杂系统的序参量，各序参量的协同行为在功效上可能超越各要素的单独作用，从而形成整个系统的联合行为与共同作用，这便产生了扶贫协同效应。
二、精准扶贫政策不精准执行的现实写照
虽然国家高层对精准扶贫提出了严格要求，但有地方政府依然置若罔闻，使得精准扶贫政策未能得以精准执行，出现了“任人唯亲”式脱贫、“靠贷”式脱贫、“低保”式脱贫和“捐款”式脱贫等错误行径。这里率先说明案例可能违背了精准扶贫政策的多次要求，但仅分析其中一个层面。
（一） “任人唯亲”式脱贫
SC省某些扶贫干部在精准扶贫过程中偏好以关系好坏确认扶贫对象，因为当扶贫指标安排到乡镇、村落之后，须由基层扶贫干部进行贫困识别，这时他们则存在较大的裁量权，要是与他们关系不好，平时对他们工作存在意见的真正贫困对象很难被确定为扶贫对象，享受国家扶贫资源，而要是与他们关系要好，不管其是否达到国家贫困线标准，都可以享受扶贫资源，这是对精准识别的严重背离，在基层造成了恶劣影响。精准识别就是以中央关于精准扶贫的系列政策为指导思想，按照统一的标准，通过规范的流程和方法，有效识别出真正的贫困村、贫困户，进而掌握贫困状况，分析致贫原因，为贫困人口的建档立卡提供科学依据，为后续的精准扶贫战略实施提供决策参考[7]，它被视为精准扶贫的前提，决定着扶贫项目的成败。上述扶贫干部在辨识帮扶对象时不以是否究竟贫困、贫困程度等指标为主要评判依据，选择以人际关系好坏论是非，将不属于贫困的对象纳入到精准帮扶范畴，将更多的扶贫资源用到贫困程度稍好的帮扶对象上犯了极大错误，未能将精准识别的规范流程落实，造成识别出的帮扶对象并非是真正意义上的贫困对象，扶贫资源也非用得恰到好处。
（二）“靠贷”式脱贫
GS省某些扶贫干部利用国家全面支持精准扶贫的政策，号召扶贫对象去国有银行或者农村信用社贷款，并把贷款收入算到贫困对象的年收入内，打造“短平快”的伪脱贫现象，它表面上实现了贫困对象年收入的迅速增长，但对脱贫致富毫无价值，此举显然有悖精准扶贫内核，不符合精准帮扶要求。精准帮扶是指在充分了解贫困对象现实情况之基础上，制定有针对性的扶贫方式帮助其脱贫致富，如某贫困家庭有良好的创业增收项目但存在资金不足现象，政府则可利用借贷政策解决部分资金问题，让这个家庭顺利地实施创业项目。上述扶贫干部在未确认贫困对象如何致贫的前提下，或者说即便经过调研了解过贫困对象现实状况，但“一刀切”地寄希望于通过贫困对象到金融机构贷款方式消除贫困，也不是针对他们的具体情况实施帮扶措施，毕竟有的贫困对象其实根本不需要贷款，即便扶贫贷款项目不收取任何利息，将贷款收入纳入到贫困对象的年收入内也不合理，因为贷款获得金钱是有条件的，贫困对象与金融机构之间存在借贷关系，贫困对象须在约定时间内偿还金融机构贷出的本息，否则，将承担必要的民事法律责任，这笔钱不能算作贫困对象的真正收入。 （三） “低保”式脱贫
JX省某些扶贫干部依靠让贫困对象人人吃低保之方式实现年收入增长目标，盘算着一个贫困人口一年可以领多少低保款，并把这些低保款当成贫困户的固定收入，当成贫困户的工资，借用政策优势打着擦边球，并宣称管理辖域内贫困对象都已脱贫致富，但这种行为明显有违精准管理要求。精准管理是指采用精准的管理手段，对扶贫对象以及扶贫全过程进行精细化管理，以期实现精准目标的一套管理方法或体系，“精”意味着简化、可操作化，“准”是指对结果定义清楚，“化”则要求细化、量化[8]。上述扶贫干部未能把精准扶贫的行为甚至结果定义清楚，因为我国的扶贫标准和低保标准根本就是两个不同的政策体系，贫困线由国家统计局依据调研材料，并适当考虑国际比较结果而定，2012年以来，中国贫困线的标准为2 300元/人/年[9]，即在某些条件下，一位中国公民的年收入达不到2 300元，那么可认定他是贫困的，而申请低保的条件通常为共同生活的家庭成员年人均纯收入低于当地生活水平，由于不同地域生活水平存在差异，因此低保线标准多元化，如此帮扶对象可能并不一定满足申请低保的最低条件，而低保获得者也并非一定是国家贫困线划分的扶贫对象。
（四） “捐款”式脱贫
YN省某县为了加快该县的脱贫攻坚进程，发文要求所有干部职工展开捐款扶贫，并且规定每名职工最低需要捐款1 000元，而该县的干部职工百余人，如此便可筹得十几万的扶贫款项，用以完成时段内扶贫之数字目标，帮助贫困对象脱贫致富，但是此举难以达到精准考核要求。精准考核是指制定科学、合理、系统的考评指标体系用以衡量扶贫干部工作成效的行为过程，相较于以往的考核，精准考核除要在考核指标上向精细转变之外，还需对扶贫方式提出更高要求，不能是“输血”式的短期扶贫，应当是“造血”式的延续扶贫[10]。上述领导干部利用职权便利发动捐款式扶贫，但即便捐款再多，也只能是救一时之急，救不了永远，因为“逼捐”扶贫不可能从根源上消除贫困，属于传统的“输血”式扶贫，只是饮鸩止渴罢了。此外，“逼捐”扶贫本质上是一种懒政现象，将领导干部的老爷作风和懒汉心态暴露无遗，充斥着权力的味道，有的干部职工很反感捐款或者说主观上并不乐意捐赠这么高的数额，但他们又无力反对，或者说根本不敢反对，而这笔额外支出可能降低干部职工的生活水准，增加家庭负担，也可能因下级心怀抱怨而影响工作质量，给整个扶贫带来负面效益。
三、精准扶贫政策存在不精准执行现象的主要原因
不精准执行现象在地方政府精准扶贫过程中显现是诸多因素综合作用的结果，但明显与以下几个因素难脱干系。
（一） 对精准扶贫认识尚不到位
当前某些扶贫干部对精准扶贫的认识还很不到位，未能完全理解精准扶贫的核心要义，以及精准扶贫对以往扶贫的超越与创新，造成整个扶贫布局在战略管理上出现了瑕疵，认为只要完成既定时段内上级交于的扶贫任务，则大功告成，并将扶贫任务的目标简单地认定为确保我国农村贫困人口年收入达到现行国家标准，而不管扶贫方式正确与否，将程序与结果硬性地分离开来。回归到实践，依然沿用着传统的扶贫方式，采用“输血”式扶贫，帮助贫困对象短时期脱贫致富，如“靠贷”式脱贫、“捐款”式脱贫的流行，都与此密切相关。此外，未能从系统性视角认识精准扶贫的核心要义，偏向于将精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核拆解开来，认为只要将独立的各环节做好，则达到了精准扶贫要求，其实不然，精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核之间是密切关联的，精准识别是整个扶贫的起点，俗话说“房子修得好不好，全看地基牢不牢”，其重要性不言而喻，而精准考核有必要审视精准识别、精准帮扶、精准管理是否科学合理，精准管理又决定着精准帮扶的资源供给是否恰到好处，精准识别和精准考核应当如何运行等，它们之间主要差异是行动主体的不相同，倘只认部分，不识整体，并不利于精准扶贫的长远发展。
（二） 精准扶贫考核机制不科学
精准扶贫绩效考核虽然引入第三方评估，改变了以往政府集运动员和裁判员一身的尴尬际遇，提升了考核活动的客观性，但整个考核机制的科学性仍尚存不足，突出表现在紧紧盯着考核期内贫困对象的收入有否增长，增长力度大小等，这明显受到扶贫干部对精准扶贫认识不到位的影响，并且关于考核期的具体规定五花八门，不同地域差异性很大，通常应以年为周期进行考核，但有的地方政府将其缩短为半年1个周期，甚至出现1个季度内对扶贫结果考评几次的反常现象，每次考核都与扶贫干部的利益相关联，倘考核不过关，则会受到相应处罚，这种考核机制促使精准扶贫中显现不精准执行现象。因为扶贫本就是一项复杂而艰巨的任务，何况我国当前还处于扶贫的攻坚阶段，对象是长期扶贫都未能使之脱贫的群体，更增加了扶贫的难度，扶贫干部在短时间内想以正常帮扶手段助力这些群体实现脱贫攻坚根本不现实，但迫于扶贫考核的现实压力，他们不得不选择采用其他非常规方式达到考核要求，以保自身利益受到最小损害，这便闹出了靠“贷”脱贫、“逼捐”脱贫的笑话，当然，也不乏有的扶贫干部存有私心，急功近利，想借扶贫绩效考核的机会脱颖而出，成为地区扶贫的成功典范，从而获得职位升迁与绩效奖励。
（三） 精准扶贫过程公民参与少
精准扶贫行为几乎完全由地方政府把控，未能把公民纳入到内，但“经典的政治参与是公民通过一定的方式直接或间接地影响政府的决定或与政府决定相关的公共政治生活的政治行為”[10]，像脱贫致富的成功人士与政策作用对象贫困人士[11]，他们理应在精准扶贫中具有话语权，如成功人士可以介绍有效的脱贫方式，供地方政府决策参考，而贫困人士可以结合自身情况审视扶贫政策的可行性，适用面是否广泛，但现实情况是“成功人士”和贫困人士都没有对扶贫策略提供建议的渠道，贫困人士往往只能被动地接受扶贫干部对整个扶贫行为的安排。公民参与精准扶贫少，完全由地方政府把控的危害显而易见，扶贫干部可能采取办公室拍脑袋决策模式，并未对扶贫对象现实状况和致贫原因进行扎实调研，便采取普遍性的扶贫措施，而下级出于自身与领导关系之考虑也不会冒然指出决策的正确与否，这便易产生政府失败中的公共决策失误，造成精准扶贫流于形式、冒进和极端。此外，也不利于公民对地方政府精准扶贫的监督，因为地方政府内部人员更多单方面地决定精准扶贫行为，整个信息均处于闭塞状态，公民根本就不了解有关精准扶贫的任何信息，何谈对行为进行质疑，检举揭发某些不正当现象，扩大了地方政府寻租腐败的空间。 （四） 扶贫干部的素质高低有别
扶贫干部的素质高低有别依然是引发精准扶贫政策不精准执行的因素之一，毕竟选好、用好、管理好干部是扶贫攻坚的重要“支点”，构建一支好的扶贫干部队伍可以说扶贫攻坚活动则成功了一半。但现实情况是扶贫干部的素质高低不一，尤其是基层扶贫干部，他们的专业素质几乎为零，因为扶贫干部的任命环节缺乏规范的筛选机制，往往是地方“一把手”作为扶贫领导小组组长，突显对此工作的重视，顺应此趋势，到村一级，村民委员会主任（以下简称村主任）则直接被冠以扶贫干部称号，负责本村落贫困人口的扶贫攻坚任务，而村主任是我国村民自治的产物，依托于村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织——村民委员会行使相关权力。虽然村主任是经过正式选举而产生的，在村落内具有相当的威望，属于村落中知识结构较为优良的群体，但与接受过系统的高等教育，通过公务员考试而进入国家公务员队伍的人群相比，他们还是具有很大的局限性，无论是在知识面的广度上，还是对知识把握的深度上，以致在提供扶贫建议时没有较好的扶贫方案供政府参考。此外，当前明显缺乏有针对性的培训活动，使得提升扶贫干部素质的正规途径少，也没有针对扶贫干部不适应工作的退出程序，即便不适合也难以退出。
（五） 扶贫反馈救济效果不显著
扶贫反馈的救济效果不显著也会促发精准扶贫政策执行过程中出现不精准的现象。通过对精准扶贫政策不精准执行现象的展现，不难发现其在本质上更多是工作责任问题，并不牵涉违法乱纪，司法机关和纪委基本上较少接收相关事件，监察部门也是偶有查之，如此唯有政府内部对之进行规范，可供选择的仅有干部所在单位以及直属上级政府两个主体，但这两个主体来处理反馈救济信息都存在瑕疵，易造成扶贫反馈救济成为一种摆设，尤其是干部所在单位。究其原因，如何开展扶贫行动乃领导班子共同决定之结果，倘被发现扶贫政策存在问题，贫困对象脱贫致富效果不佳，将此反映给政策制定者，政策制度者难以公正不阿地接收这种反馈，审视政策究竟是否合理，对相关人员予以追责，因为政策就是由其制定的。此外，直属上级政府与下级机构之间是直接领导关系，工作人员接触频繁，有些碍于情面，对反馈救济信息采取“睁一只眼，闭一只眼”的态度，或者直接递送给下级部门，让下级部门自己处理，从而发生第一种现象的恶性循环。如YN省的“捐款”式扶贫，经媒体曝光之后，处理结果仅停留在县长对活动存在的不足和带来的影响表示歉意层面，引发公众普遍不满，毕竟发生精准扶贫的公共决策失误仅仅道歉而不追责难合逻辑。
四、消除精准扶贫政策不精准执行现象的有效路径
精准扶贫是能否实现全面建成小康社会目标的重要抓手和关键一环，其重要性不言而喻，需要采取系列措施消除当前出现的不良现象。
（一） 推进全面认识精准扶贫步伐
全面认识精准扶贫要以目标、实现方式和行为过程为重点，精准扶贫目标是“到2020年确保我国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”；有效实现方式是引导“输血”式扶贫向“造血”式扶贫转变，毕竟“授之以鱼，不如授之以渔”，改变以往直接给予物资保证贫困对象在短时间内脱贫的不科学之举，毕竟实践表明通过直接输送物资方式的扶贫难以帮助贫困对象真正地走出贫困，当获得的物資消耗殆尽，帮扶对象将再次重返贫困队伍，而且此举易助长不正之风蔓延，影响社会正常秩序，当贫困对象吃定政府会定期或者不定期地给予适当的扶贫物资后，有的则会变得慵懒，寄希望于扶贫物资生活度日，甚至出现到政府索要扶贫物资的失范现象；行为过程中定要对精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核每个环节严格把关，做好具体环节的系统关联，才可能在精准扶贫上取得整体性成功。关于推进全面认识精准扶贫步伐的路径可采取扶贫干部集中学习与汇报方式，各级地方政府定期或不定期地组织扶贫干部学习精准扶贫相关内容，汇报心得体会，确保行为与指导思想之间有效匹配，也可利用考评方式提升扶贫干部对精准扶贫的认识，因为考评与扶贫干部的绩效直接挂钩，关系着他们切身利益，将精准扶贫的正确认识呈现在考核指标体系内，则可规范和引导扶贫行动。
（二） 改善精准扶贫基层考核机制
精准扶贫考核周期应适当延长，改变当前这种混乱局面，建议明确规定以年为周期对扶贫活动进行考核，其余时间上级可例行检查工作，倘发现不足之处，及时指正并要求整改，但不属于考核范畴，不用牵涉扶贫干部的利益。现今距2020年约3年时间，那么整个考核次数设置为3次较佳，加上最后对整个精准扶贫活动需要进行总的评估，4次足以，不需要像当前般每个季度考核一次，甚至更短周期也在进行考核。其理由是扶贫活动不能立竿见影，倘考核周期短，则助长了扶贫干部采用非正常帮扶手段之风气，此外，每次考核都会花费国家公共财政，从节约财政的角度也应当缩减考核次数。随着考核周期延长，考核内容与奖惩也需做出适当调整，虽然我们的目标是现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，但脱贫方式和脱贫效益是有差别的，因此，考核内容不能仅仅局限在贫困人口是否脱贫，以及脱贫力度等，以贫困人口的年收入增长额为主要判断标准，还得包括脱贫方式是否具有可持续性，脱贫投入与产出关系等，这才是精准扶贫的本质要求，是精准扶贫与以往扶贫的最大区别。基于此，考核奖励的设置应针对不同考核阶段采取不同方式，并且应给予后期考核优秀者更大的奖励力度，尤其是在每次考评中均能获得较好成绩的扶贫单位及其工作人员，理应在工作上得到肯定，而考核不合格者，相应惩罚必不可少。
（三） 引入公民参与精准扶贫过程
政府精准扶贫的整个过程都应引入公民参与，主动提供合理制度，保证公民参与的有序性。这种安排的优势众多，精准扶贫决策中引入公民参与，可以审视扶贫政策的可执行性，精准扶贫管理中引入公民参与，可以监督精准扶贫程序的合法性与合理性，精准扶贫考核中引入公民参与，可以确保精准扶贫信息收集与评估的真实性与客观性。引入公民参与的理路可设计为从贫困对象中推选部分代表加入精准扶贫全过程，即只要是关于精准扶贫的事项，代表均应有效参与，不得擅自缺席，而且推选出的代表需要定期将参与情况与活动内容向贫困群体汇报，让整个帮扶对象了解政策走向，便于趁早做出准备适应政策发展，也能及时收集贫困群体对政策行为的反应与意见，并反馈给精准扶贫小组。选择从贫困对象中推选部分代表作为公民参与的人选是因为贫困代表是精准扶贫政策的作用群体，政策执行好坏与之切身利益密切关联，其能更用心地履行代表义务。贫困代表的产生程序并非是由村委会干部直接举荐，而是由村民大会或者贫困群体大会选举产生，得票最多者则顺理成章地成为代表，为提升贫困群体的积极性与主人翁地位，也可以扩大参与面，从精准扶贫的四个方面出发，分别推选1名代表负责参与精准扶贫某阶段内的事务，即共推选4名代表，负责参与精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核单环节。 （四） 规范扶贫干部的选培与退出
规范扶贫干部的选培与退出是保证扶贫干部队伍素质合理的有效途径。关于扶贫干部的筛选，必须改变当前将村委会主任视为扶贫干部的局面，可采用驻村帮扶举措予以破解，将驻村帮扶的工作人员视为地方政府的扶贫干部，而村委会成员只是协助精准扶贫的相关事项，并不具有决定权，也可利用政府购买公共服务方式，聘用优秀人才作为扶贫干部到村从事扶贫项目，尤其是那些对农、牧、林、水等方面的知识要求较高的扶贫项目，更应保证扶贫干部的专业性。关于扶贫干部的培训，地方政府应积极组织学习交流活动，聘请高校研究精准扶贫的专家，或者在扶贫过程中取得优异成绩的扶贫干部等针对精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核进行仔细讲解，扩充扶贫干部的知识面，做到理论与实践的有效结合。关于扶贫干部的退出，有必要率先设置程序确保扶贫干部的“可进可出”，因为扶贫干部在扶贫初期可能积极性和热情都比较高，毕竟中央明确把“脱贫攻坚实绩作为选拔任用干部的重要依据”，倘能妥善完成任务，升迁则指日可待，很多干部职工都抱着尝试心态投身于精准扶贫活动，以期做出一番成绩，但随着扶贫工作的推进，有的扶贫干部则主观上已意识到自身可能不太胜任扶贫工作，或者实践也表明有的扶贫干部并不适合扶贫，这时则需要当机立断，变更扶贫干部，不能长期保留此状态。
（五） 落实扶贫反馈的甄别与处理
倘接到精准扶贫过程中存在问题的信息，有关部门应予以及时甄别，并妥善处理，不能放任而流之，因为信息若真实有效，能够尽早中断不良行为，以免带来更大、更多损失。建议把对扶贫反馈信息的甄别与处理权交给地方监察部门，一方面由监察部门的职责所决定，它们能更专业地处理类似举报的日常问题；另一方面监察部门有权力对监察对象进行处理与问责，要求监察对象配合信息识别工作。具体言之，监察部门可专门针对精准扶贫项目开设一部举报电话，处理与精准扶贫相关的举报事件，监察对象为扶贫干部以及领导小组，联系电话要广而告之，可通过地方卫视联动播出之方式让公众了解，也可将其附在精准扶贫的所有文件上，要求基层扶贫干部粘贴文件或者开会主动公布联系方式，确保所有貧困对象，甚至公民都能熟知反馈渠道，能有意识地把扶贫干部的不良举动第一时间反馈给监察部门。监察部门在收到扶贫反馈信息后，应在规定时间内通过各种方式确认反馈信息的真实性，一经查实，则严惩不贷，倘反馈信息存在虚假情形，可追究举报人的责任，以防出现恶意诋毁政府形象和浪费监察资源的现象。此外，有必要对处理时间进行明确规定，如限制在10个工作日以内，规避监察部门拖延周期，让举报者对监察工作失去信心，认为监察并非是有效的救济路径，而监察部门的问题也需追究责任。
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习近平总书记在2013年到湘西调研时要求“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”[1]。瞬时，精准扶贫之声传遍祖国大江南北，成为扶贫工作新的风向标。精准扶贫的提出受到各界充分肯定，像“精准扶贫是社会大扶贫格局下的认知提升，是协作共赢视野下的资源优化配置”[2]，“精准扶贫本身代表着扶贫新政策在对象群体的确定和实现政策目标的途径上的日渐完善化和精准化的努力”[3]，“精准扶贫是中国特色扶贫开发模式的战略调整”[4]等表述无不透露出赞美之意。基于精准扶贫思想的正确引领，扶贫工作一方面取得了显著成效，成功帮助部分贫困对象脱贫致富，摘掉了“贫困帽子”，但另一方面问题也日渐暴露出来，遭受各种因素影响，扶贫实践不时脱离精准轨道，出现了不精准执行的现象，因此，及时发现并排除这些脱轨行为成为了我们亟待解决的重要问题。
一、 对精准扶贫内涵的再认识
关于精准扶贫的内涵，官方与学界都作出了相应解释。中办发[2013]25号文件明确精准扶贫是指通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础，这是官方较为权威的界定。而学者们可谓众说纷纭，如王瑞芳提出，精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理和精确考核的治贫方式[5]；王国勇指出，精准扶贫就是要对扶贫对象实行精细化管理，对扶贫资源实行精确化配置，对扶贫对象实行精准化扶持，确保扶贫资源真正用在扶贫对象身上、真正用在贫困地区[6]。
这些认识存在共通之处，首先，没有出现关于扶贫主体的表达，因此，可理解为扶贫主体并非单一地指代政府或者其他组织，甚至公民个体，而是只要谁愿意扶贫，都可成为扶贫主体，为消除人口或者地区贫困贡献一份力量；其次，扶贫客体或是贫困户，或是贫困村、贫困地区，简而言之，即贫困对象；再次，精准扶贫的内核是精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，这4个精准行为密切关联，构成一个有机整体，精准识别是精准扶贫的基础和前提，只有真正认清帮扶对象，才能确保管理的精细化，精准帮扶是精准扶贫的有效保障，只有正确采取扶持手段，才能达到考核的精准要求。基于此，可将精准扶贫界定为以政府为主导的各类主体（包括经济组织、社会组织以及公民个体），充分发挥自身优势对贫困对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核的治贫脱贫方式。此概念很好地诠释了有关精准扶贫的“谁来扶？”“怎么扶？”以及“扶什么？”3个重要问题。此外，提倡各独立扶贫主体之间通过协同合作方式共同扶贫，因为精准扶贫工程是一个复杂性系统，政府组织、经济组织、社会组织以及公民等是这个复杂系统的序参量，各序参量的协同行为在功效上可能超越各要素的单独作用，从而形成整个系统的联合行为与共同作用，这便产生了扶贫协同效应。
二、精准扶贫政策不精准执行的现实写照
虽然国家高层对精准扶贫提出了严格要求，但有地方政府依然置若罔闻，使得精准扶贫政策未能得以精准执行，出现了“任人唯亲”式脱贫、“靠贷”式脱贫、“低保”式脱贫和“捐款”式脱贫等错误行径。这里率先说明案例可能违背了精准扶贫政策的多次要求，但仅分析其中一个层面。
（一） “任人唯亲”式脱贫
SC省某些扶贫干部在精准扶贫过程中偏好以关系好坏确认扶贫对象，因为当扶贫指标安排到乡镇、村落之后，须由基层扶贫干部进行贫困识别，这时他们则存在较大的裁量权，要是与他们关系不好，平时对他们工作存在意见的真正贫困对象很难被确定为扶贫对象，享受国家扶贫资源，而要是与他们关系要好，不管其是否达到国家贫困线标准，都可以享受扶贫资源，这是对精准识别的严重背离，在基层造成了恶劣影响。精准识别就是以中央关于精准扶贫的系列政策为指导思想，按照统一的标准，通过规范的流程和方法，有效识别出真正的贫困村、贫困户，进而掌握贫困状况，分析致贫原因，为贫困人口的建档立卡提供科学依据，为后续的精准扶贫战略实施提供决策参考[7]，它被视为精准扶贫的前提，决定着扶贫项目的成败。上述扶贫干部在辨识帮扶对象时不以是否究竟贫困、贫困程度等指标为主要评判依据，选择以人际关系好坏论是非，将不属于贫困的对象纳入到精准帮扶范畴，将更多的扶贫资源用到贫困程度稍好的帮扶对象上犯了极大错误，未能将精准识别的规范流程落实，造成识别出的帮扶对象并非是真正意义上的贫困对象，扶贫资源也非用得恰到好处。
（二）“靠贷”式脱贫
GS省某些扶贫干部利用国家全面支持精准扶贫的政策，号召扶贫对象去国有银行或者农村信用社贷款，并把贷款收入算到贫困对象的年收入内，打造“短平快”的伪脱贫现象，它表面上实现了贫困对象年收入的迅速增长，但对脱贫致富毫无价值，此举显然有悖精准扶贫内核，不符合精准帮扶要求。精准帮扶是指在充分了解贫困对象现实情况之基础上，制定有针对性的扶贫方式帮助其脱贫致富，如某贫困家庭有良好的创业增收项目但存在资金不足现象，政府则可利用借贷政策解决部分资金问题，让这个家庭顺利地实施创业项目。上述扶贫干部在未确认贫困对象如何致贫的前提下，或者说即便经过调研了解过贫困对象现实状况，但“一刀切”地寄希望于通过贫困对象到金融机构贷款方式消除贫困，也不是针对他们的具体情况实施帮扶措施，毕竟有的贫困对象其实根本不需要贷款，即便扶贫贷款项目不收取任何利息，将贷款收入纳入到贫困对象的年收入内也不合理，因为贷款获得金钱是有条件的，贫困对象与金融机构之间存在借贷关系，贫困对象须在约定时间内偿还金融机构贷出的本息，否则，将承担必要的民事法律责任，这笔钱不能算作贫困对象的真正收入。 （三） “低保”式脱贫
JX省某些扶贫干部依靠让贫困对象人人吃低保之方式实现年收入增长目标，盘算着一个贫困人口一年可以领多少低保款，并把这些低保款当成贫困户的固定收入，当成贫困户的工资，借用政策优势打着擦边球，并宣称管理辖域内贫困对象都已脱贫致富，但这种行为明显有违精准管理要求。精准管理是指采用精准的管理手段，对扶贫对象以及扶贫全过程进行精细化管理，以期实现精准目标的一套管理方法或体系，“精”意味着简化、可操作化，“准”是指对结果定义清楚，“化”则要求细化、量化[8]。上述扶贫干部未能把精准扶贫的行为甚至结果定义清楚，因为我国的扶贫标准和低保标准根本就是两个不同的政策体系，贫困线由国家统计局依据调研材料，并适当考虑国际比较结果而定，2012年以来，中国贫困线的标准为2 300元/人/年[9]，即在某些条件下，一位中国公民的年收入达不到2 300元，那么可认定他是贫困的，而申请低保的条件通常为共同生活的家庭成员年人均纯收入低于当地生活水平，由于不同地域生活水平存在差异，因此低保线标准多元化，如此帮扶对象可能并不一定满足申请低保的最低条件，而低保获得者也并非一定是国家贫困线划分的扶贫对象。
（四） “捐款”式脱贫
YN省某县为了加快该县的脱贫攻坚进程，发文要求所有干部职工展开捐款扶贫，并且规定每名职工最低需要捐款1 000元，而该县的干部职工百余人，如此便可筹得十几万的扶贫款项，用以完成时段内扶贫之数字目标，帮助贫困对象脱贫致富，但是此举难以达到精准考核要求。精准考核是指制定科学、合理、系统的考评指标体系用以衡量扶贫干部工作成效的行为过程，相较于以往的考核，精准考核除要在考核指标上向精细转变之外，还需对扶贫方式提出更高要求，不能是“输血”式的短期扶贫，应当是“造血”式的延续扶贫[10]。上述领导干部利用职权便利发动捐款式扶贫，但即便捐款再多，也只能是救一时之急，救不了永远，因为“逼捐”扶贫不可能从根源上消除贫困，属于传统的“输血”式扶贫，只是饮鸩止渴罢了。此外，“逼捐”扶贫本质上是一种懒政现象，将领导干部的老爷作风和懒汉心态暴露无遗，充斥着权力的味道，有的干部职工很反感捐款或者说主观上并不乐意捐赠这么高的数额，但他们又无力反对，或者说根本不敢反对，而这笔额外支出可能降低干部职工的生活水准，增加家庭负担，也可能因下级心怀抱怨而影响工作质量，给整个扶贫带来负面效益。
三、精准扶贫政策存在不精准执行现象的主要原因
不精准执行现象在地方政府精准扶贫过程中显现是诸多因素综合作用的结果，但明显与以下几个因素难脱干系。
（一） 对精准扶贫认识尚不到位
当前某些扶贫干部对精准扶贫的认识还很不到位，未能完全理解精准扶贫的核心要义，以及精准扶贫对以往扶贫的超越与创新，造成整个扶贫布局在战略管理上出现了瑕疵，认为只要完成既定时段内上级交于的扶贫任务，则大功告成，并将扶贫任务的目标简单地认定为确保我国农村贫困人口年收入达到现行国家标准，而不管扶贫方式正确与否，将程序与结果硬性地分离开来。回归到实践，依然沿用着传统的扶贫方式，采用“输血”式扶贫，帮助贫困对象短时期脱贫致富，如“靠贷”式脱贫、“捐款”式脱贫的流行，都与此密切相关。此外，未能从系统性视角认识精准扶贫的核心要义，偏向于将精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核拆解开来，认为只要将独立的各环节做好，则达到了精准扶贫要求，其实不然，精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核之间是密切关联的，精准识别是整个扶贫的起点，俗话说“房子修得好不好，全看地基牢不牢”，其重要性不言而喻，而精准考核有必要审视精准识别、精准帮扶、精准管理是否科学合理，精准管理又决定着精准帮扶的资源供给是否恰到好处，精准识别和精准考核应当如何运行等，它们之间主要差异是行动主体的不相同，倘只认部分，不识整体，并不利于精准扶贫的长远发展。
（二） 精准扶贫考核机制不科学
精准扶贫绩效考核虽然引入第三方评估，改变了以往政府集运动员和裁判员一身的尴尬际遇，提升了考核活动的客观性，但整个考核机制的科学性仍尚存不足，突出表现在紧紧盯着考核期内贫困对象的收入有否增长，增长力度大小等，这明显受到扶贫干部对精准扶贫认识不到位的影响，并且关于考核期的具体规定五花八门，不同地域差异性很大，通常应以年为周期进行考核，但有的地方政府将其缩短为半年1个周期，甚至出现1个季度内对扶贫结果考评几次的反常现象，每次考核都与扶贫干部的利益相关联，倘考核不过关，则会受到相应处罚，这种考核机制促使精准扶贫中显现不精准执行现象。因为扶贫本就是一项复杂而艰巨的任务，何况我国当前还处于扶贫的攻坚阶段，对象是长期扶贫都未能使之脱贫的群体，更增加了扶贫的难度，扶贫干部在短时间内想以正常帮扶手段助力这些群体实现脱贫攻坚根本不现实，但迫于扶贫考核的现实压力，他们不得不选择采用其他非常规方式达到考核要求，以保自身利益受到最小损害，这便闹出了靠“贷”脱贫、“逼捐”脱贫的笑话，当然，也不乏有的扶贫干部存有私心，急功近利，想借扶贫绩效考核的机会脱颖而出，成为地区扶贫的成功典范，从而获得职位升迁与绩效奖励。
（三） 精准扶贫过程公民参与少
精准扶贫行为几乎完全由地方政府把控，未能把公民纳入到内，但“经典的政治参与是公民通过一定的方式直接或间接地影响政府的决定或与政府决定相关的公共政治生活的政治行為”[10]，像脱贫致富的成功人士与政策作用对象贫困人士[11]，他们理应在精准扶贫中具有话语权，如成功人士可以介绍有效的脱贫方式，供地方政府决策参考，而贫困人士可以结合自身情况审视扶贫政策的可行性，适用面是否广泛，但现实情况是“成功人士”和贫困人士都没有对扶贫策略提供建议的渠道，贫困人士往往只能被动地接受扶贫干部对整个扶贫行为的安排。公民参与精准扶贫少，完全由地方政府把控的危害显而易见，扶贫干部可能采取办公室拍脑袋决策模式，并未对扶贫对象现实状况和致贫原因进行扎实调研，便采取普遍性的扶贫措施，而下级出于自身与领导关系之考虑也不会冒然指出决策的正确与否，这便易产生政府失败中的公共决策失误，造成精准扶贫流于形式、冒进和极端。此外，也不利于公民对地方政府精准扶贫的监督，因为地方政府内部人员更多单方面地决定精准扶贫行为，整个信息均处于闭塞状态，公民根本就不了解有关精准扶贫的任何信息，何谈对行为进行质疑，检举揭发某些不正当现象，扩大了地方政府寻租腐败的空间。 （四） 扶贫干部的素质高低有别
扶贫干部的素质高低有别依然是引发精准扶贫政策不精准执行的因素之一，毕竟选好、用好、管理好干部是扶贫攻坚的重要“支点”，构建一支好的扶贫干部队伍可以说扶贫攻坚活动则成功了一半。但现实情况是扶贫干部的素质高低不一，尤其是基层扶贫干部，他们的专业素质几乎为零，因为扶贫干部的任命环节缺乏规范的筛选机制，往往是地方“一把手”作为扶贫领导小组组长，突显对此工作的重视，顺应此趋势，到村一级，村民委员会主任（以下简称村主任）则直接被冠以扶贫干部称号，负责本村落贫困人口的扶贫攻坚任务，而村主任是我国村民自治的产物，依托于村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织——村民委员会行使相关权力。虽然村主任是经过正式选举而产生的，在村落内具有相当的威望，属于村落中知识结构较为优良的群体，但与接受过系统的高等教育，通过公务员考试而进入国家公务员队伍的人群相比，他们还是具有很大的局限性，无论是在知识面的广度上，还是对知识把握的深度上，以致在提供扶贫建议时没有较好的扶贫方案供政府参考。此外，当前明显缺乏有针对性的培训活动，使得提升扶贫干部素质的正规途径少，也没有针对扶贫干部不适应工作的退出程序，即便不适合也难以退出。
（五） 扶贫反馈救济效果不显著
扶贫反馈的救济效果不显著也会促发精准扶贫政策执行过程中出现不精准的现象。通过对精准扶贫政策不精准执行现象的展现，不难发现其在本质上更多是工作责任问题，并不牵涉违法乱纪，司法机关和纪委基本上较少接收相关事件，监察部门也是偶有查之，如此唯有政府内部对之进行规范，可供选择的仅有干部所在单位以及直属上级政府两个主体，但这两个主体来处理反馈救济信息都存在瑕疵，易造成扶贫反馈救济成为一种摆设，尤其是干部所在单位。究其原因，如何开展扶贫行动乃领导班子共同决定之结果，倘被发现扶贫政策存在问题，贫困对象脱贫致富效果不佳，将此反映给政策制定者，政策制度者难以公正不阿地接收这种反馈，审视政策究竟是否合理，对相关人员予以追责，因为政策就是由其制定的。此外，直属上级政府与下级机构之间是直接领导关系，工作人员接触频繁，有些碍于情面，对反馈救济信息采取“睁一只眼，闭一只眼”的态度，或者直接递送给下级部门，让下级部门自己处理，从而发生第一种现象的恶性循环。如YN省的“捐款”式扶贫，经媒体曝光之后，处理结果仅停留在县长对活动存在的不足和带来的影响表示歉意层面，引发公众普遍不满，毕竟发生精准扶贫的公共决策失误仅仅道歉而不追责难合逻辑。
四、消除精准扶贫政策不精准执行现象的有效路径
精准扶贫是能否实现全面建成小康社会目标的重要抓手和关键一环，其重要性不言而喻，需要采取系列措施消除当前出现的不良现象。
（一） 推进全面认识精准扶贫步伐
全面认识精准扶贫要以目标、实现方式和行为过程为重点，精准扶贫目标是“到2020年确保我国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”；有效实现方式是引导“输血”式扶贫向“造血”式扶贫转变，毕竟“授之以鱼，不如授之以渔”，改变以往直接给予物资保证贫困对象在短时间内脱贫的不科学之举，毕竟实践表明通过直接输送物资方式的扶贫难以帮助贫困对象真正地走出贫困，当获得的物資消耗殆尽，帮扶对象将再次重返贫困队伍，而且此举易助长不正之风蔓延，影响社会正常秩序，当贫困对象吃定政府会定期或者不定期地给予适当的扶贫物资后，有的则会变得慵懒，寄希望于扶贫物资生活度日，甚至出现到政府索要扶贫物资的失范现象；行为过程中定要对精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核每个环节严格把关，做好具体环节的系统关联，才可能在精准扶贫上取得整体性成功。关于推进全面认识精准扶贫步伐的路径可采取扶贫干部集中学习与汇报方式，各级地方政府定期或不定期地组织扶贫干部学习精准扶贫相关内容，汇报心得体会，确保行为与指导思想之间有效匹配，也可利用考评方式提升扶贫干部对精准扶贫的认识，因为考评与扶贫干部的绩效直接挂钩，关系着他们切身利益，将精准扶贫的正确认识呈现在考核指标体系内，则可规范和引导扶贫行动。
（二） 改善精准扶贫基层考核机制
精准扶贫考核周期应适当延长，改变当前这种混乱局面，建议明确规定以年为周期对扶贫活动进行考核，其余时间上级可例行检查工作，倘发现不足之处，及时指正并要求整改，但不属于考核范畴，不用牵涉扶贫干部的利益。现今距2020年约3年时间，那么整个考核次数设置为3次较佳，加上最后对整个精准扶贫活动需要进行总的评估，4次足以，不需要像当前般每个季度考核一次，甚至更短周期也在进行考核。其理由是扶贫活动不能立竿见影，倘考核周期短，则助长了扶贫干部采用非正常帮扶手段之风气，此外，每次考核都会花费国家公共财政，从节约财政的角度也应当缩减考核次数。随着考核周期延长，考核内容与奖惩也需做出适当调整，虽然我们的目标是现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，但脱贫方式和脱贫效益是有差别的，因此，考核内容不能仅仅局限在贫困人口是否脱贫，以及脱贫力度等，以贫困人口的年收入增长额为主要判断标准，还得包括脱贫方式是否具有可持续性，脱贫投入与产出关系等，这才是精准扶贫的本质要求，是精准扶贫与以往扶贫的最大区别。基于此，考核奖励的设置应针对不同考核阶段采取不同方式，并且应给予后期考核优秀者更大的奖励力度，尤其是在每次考评中均能获得较好成绩的扶贫单位及其工作人员，理应在工作上得到肯定，而考核不合格者，相应惩罚必不可少。
（三） 引入公民参与精准扶贫过程
政府精准扶贫的整个过程都应引入公民参与，主动提供合理制度，保证公民参与的有序性。这种安排的优势众多，精准扶贫决策中引入公民参与，可以审视扶贫政策的可执行性，精准扶贫管理中引入公民参与，可以监督精准扶贫程序的合法性与合理性，精准扶贫考核中引入公民参与，可以确保精准扶贫信息收集与评估的真实性与客观性。引入公民参与的理路可设计为从贫困对象中推选部分代表加入精准扶贫全过程，即只要是关于精准扶贫的事项，代表均应有效参与，不得擅自缺席，而且推选出的代表需要定期将参与情况与活动内容向贫困群体汇报，让整个帮扶对象了解政策走向，便于趁早做出准备适应政策发展，也能及时收集贫困群体对政策行为的反应与意见，并反馈给精准扶贫小组。选择从贫困对象中推选部分代表作为公民参与的人选是因为贫困代表是精准扶贫政策的作用群体，政策执行好坏与之切身利益密切关联，其能更用心地履行代表义务。贫困代表的产生程序并非是由村委会干部直接举荐，而是由村民大会或者贫困群体大会选举产生，得票最多者则顺理成章地成为代表，为提升贫困群体的积极性与主人翁地位，也可以扩大参与面，从精准扶贫的四个方面出发，分别推选1名代表负责参与精准扶贫某阶段内的事务，即共推选4名代表，负责参与精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核单环节。 （四） 规范扶贫干部的选培与退出
规范扶贫干部的选培与退出是保证扶贫干部队伍素质合理的有效途径。关于扶贫干部的筛选，必须改变当前将村委会主任视为扶贫干部的局面，可采用驻村帮扶举措予以破解，将驻村帮扶的工作人员视为地方政府的扶贫干部，而村委会成员只是协助精准扶贫的相关事项，并不具有决定权，也可利用政府购买公共服务方式，聘用优秀人才作为扶贫干部到村从事扶贫项目，尤其是那些对农、牧、林、水等方面的知识要求较高的扶贫项目，更应保证扶贫干部的专业性。关于扶贫干部的培训，地方政府应积极组织学习交流活动，聘请高校研究精准扶贫的专家，或者在扶贫过程中取得优异成绩的扶贫干部等针对精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核进行仔细讲解，扩充扶贫干部的知识面，做到理论与实践的有效结合。关于扶贫干部的退出，有必要率先设置程序确保扶贫干部的“可进可出”，因为扶贫干部在扶贫初期可能积极性和热情都比较高，毕竟中央明确把“脱贫攻坚实绩作为选拔任用干部的重要依据”，倘能妥善完成任务，升迁则指日可待，很多干部职工都抱着尝试心态投身于精准扶贫活动，以期做出一番成绩，但随着扶贫工作的推进，有的扶贫干部则主观上已意识到自身可能不太胜任扶贫工作，或者实践也表明有的扶贫干部并不适合扶贫，这时则需要当机立断，变更扶贫干部，不能长期保留此状态。
（五） 落实扶贫反馈的甄别与处理
倘接到精准扶贫过程中存在问题的信息，有关部门应予以及时甄别，并妥善处理，不能放任而流之，因为信息若真实有效，能够尽早中断不良行为，以免带来更大、更多损失。建议把对扶贫反馈信息的甄别与处理权交给地方监察部门，一方面由监察部门的职责所决定，它们能更专业地处理类似举报的日常问题；另一方面监察部门有权力对监察对象进行处理与问责，要求监察对象配合信息识别工作。具体言之，监察部门可专门针对精准扶贫项目开设一部举报电话，处理与精准扶贫相关的举报事件，监察对象为扶贫干部以及领导小组，联系电话要广而告之，可通过地方卫视联动播出之方式让公众了解，也可将其附在精准扶贫的所有文件上，要求基层扶贫干部粘贴文件或者开会主动公布联系方式，确保所有貧困对象，甚至公民都能熟知反馈渠道，能有意识地把扶贫干部的不良举动第一时间反馈给监察部门。监察部门在收到扶贫反馈信息后，应在规定时间内通过各种方式确认反馈信息的真实性，一经查实，则严惩不贷，倘反馈信息存在虚假情形，可追究举报人的责任，以防出现恶意诋毁政府形象和浪费监察资源的现象。此外，有必要对处理时间进行明确规定，如限制在10个工作日以内，规避监察部门拖延周期，让举报者对监察工作失去信心，认为监察并非是有效的救济路径，而监察部门的问题也需追究责任。
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