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摘要公设辩护人制度和平民法律扶助制度是民国时期法律援助的两种基本形式。北平律师公会积极推动公设辩护人制度实施,并制定了平民法律扶助实施细则,对平民法律援助的范围、提供模式、资金管理、受援助人的资格条件等方面做了详尽规定,并积极组织开展了对平民的各种法律服务。在此,本文以北平律师公会为中心,就民国法律援助制度作了简要的分析和探讨。
关键词民国 法律援助 北平律师公会
中图分类号:D90 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-018-02
法律援助是司法中对需要帮助而无力支付律师费用的公民给以减免有关费用、提供法律帮助,以维护当事人合法权益的制度。最初是作为一种慈善行为起源于英国,法国资产阶级革命胜利后写入宪法,发展成为国家责任。二战后的资本主义国家把法律援助纳入国家福利制度,由国家统一实施。我国的法律援助始现于清末法制改革。光绪三十二年四月初二(1906年4月25日),修订法律大臣伍廷芳、沈家本在进呈《刑事、民事诉讼法草案》时奏《进呈诉讼法拟请先行试办折》,该奏折特别提出建立近代法律援助:“若遇重大案件,则由国家拨予律师,贫民或由救助会派律师代伸权利,不取报酬,补助於公私之交,实非浅鲜。”此言实含两层内容:其一是近代西方刑事诉讼中的指定辩护制度,其二则是由民间机构安排律师无偿为贫困者提供诉讼帮助的法律扶助制度,二者均属近代意义法律援助范畴。清廷虽未采用该建议,法律援助思想却得到传播。
民国时期是中国法制近代化的重要时期,中华法制与世界法系逐步接轨融合,在这一过程中,以公设辩护人制度和平民法律扶助制度为主要形式的法律援助制度也得到了建立和发展。律师公会作为法律援助的具体实施者,为推进司法公正做出了卓著贡献。本文以北京市档案馆馆藏北平律师公会关于法律援助的原始档案为依据,从微观上折射民国法律援助带给中国司法制度的近代化气息。
一、公设辩护人制度
1920年,北京政府司法部发布训令:“刑事辩护制度所以保护被告之利益,维持审判之公平,故各国立法例,对于重大案件多采用强制辩护之制。即我国刑事诉讼律第316条,亦有详明之规定。现在律师辩护制度业已实行,关于强制辩护之办法,自应一并援用。嗣后,刑事案件被告应科二等有期徒刑以上之刑者,若未经选任辩护人,或所选辩护人不出庭时,应由审判衙门为被告指定辩护人,以昭慎重。”这是民国政府以训令形式第一次在中国确立了公设辩护人制度,但由于缺乏实施办法并没有得以推广。1935年,南京国民政府公布《刑事诉讼法》,该法第31条规定:“最轻本刑为五年以上有期徒刑或高等法院管辖第一审之案件,未经选任辩护人者,审判长应指定公设辩护人为其辩护。其他案件认为有必要者亦可。”
公设辩护人制度体现了西方法制思想中的人权意识和平等观念,在中国近代法制史中具有重大进步意义。然而由于是无偿提供辩护,多有律师寻借口不到庭或到庭不尽力,加以相关办案经费没有政策落实,结果指定律师辩护往往形同虚设。中华全国律师协会指出司法行政部因经费不足由审判长指定律师充任,但被指定律师或“不能详阅卷宗”,或“庭期冲突”,结果法庭与律师对于指定辩护“视同具文虚应故事”,“实于司法威信大有影响”。因此呈请司法行政部提议分期实行公设辩护人制度,要求从1935年起,先筹增各省区高等法院总分院公设辩护经费,通令各该总分院照刑事庭庭数,每庭设一公辩护人,就该管区内律师择优聘任。各地律师公会采取不同措施以保障法律援助实施。北平律师公会召开临时总会提议在指定义务律师不到庭的情况下,由公会派员轮值,并提请法院酌给津贴。但由于民国司法经费短缺严重,由法院给予津贴的办法常常无法实施。
在律师公会的积极推动下,南京政府于1939年公布了《公设辩护人条例》。规定在高等以下各级法院所在地置公设辩护人,公设辩护人应在现任司法官员中择优选任,受该管高等法院院长监督;在刑事诉讼中,被告可声请法院指定公设辩护人为其辩护,因无资力声请公设辩护人者,法院应为其指定;公设辩护人独立行使职务,对承办的案件应负诚实处理之责,应尽量搜集有利被告的材料;公设辩护人在薪俸、考绩上比照司法官员对待。《公设辩护人制度》的制定,标志着刑事司法中公派辩护人制度在中国进入了切实实施阶段。
二、平民法律扶助制度
与刑案被告人有指定辩护律师相比,对于非刑事案件中由于经济原因不能聘请律师者,民国制度设计上没有任何救济措施,因此大多数贫民往往因无律师提供法律服务而败诉,导致律师保障人权的使命落空。鉴于此,1934年中华律师协会成立了全国性的“贫民法律扶助会”,并制定《律师公会附设贫民法律扶助会暂行规则》,南京政府司法部予以批准,作为实施贫民法律援助基本规范。律协这一举措得到了各地律师公会积极响应和舆论普遍赞誉:“各处律师公会附设贫民扶助会,为贫民排忧解难,皆可表现律师界维护人权,服务社会之精神,值得国人称赞。”1941年,司法部公布《律师公会平民法律扶助实施办法》,将扶助对象由“贫民”改为“平民”,规定了律师公会承担平民法律扶助事项。1941年颁布的《律师法》也增加了法律扶助内容。1946年10月,北平律师公会依据《律师法》制定《北平律师公会实施平民法律扶助办法》,呈报北平地方法院和社会局,后经几番修改,形成《北平律师公会平民法律扶助实施办法细则》(以下简称《细则》),并呈请北平地方法院转呈司法行政部,于民国三十六(1947)年十月三日京(36)指(参)字第二四四八七号指令准予备案。以下以北平律师公会为例来剖析民国平民法律扶助的具体内容。
(一)平民法律扶助范围及受援助人资格条件
《细则》共21条,其中三条规定了平民法律援助的范围:“(8)理监事会发现会员解答法律疑问互有歧异时,应召集理监事联席会议决定统一之答案。(9)理事或会员承办平民请求扶助之民事诉讼,应先行调查事件发生之原因,如有调处可能时应厉行调处。……(10)理事会分配平民法律扶助之诉讼及非讼事件,得斟酌案情指派会员一人至二人办理。”概言之,律师公会开展平民法律扶助的事项包括:(1)办理民事诉讼案件;(2)办理刑事诉讼案件;(3)办理非讼事件;(4)解答法律疑问。这就表明“声请扶助人”只要符合法律扶助的资格要求并“声请扶助之案件”具有“正当之理由”,则其大部法律事务都可以在北平律师公会得到帮助和救助。按照《细则》第3条要求,北平律师公会成立了平民法律扶助委员会,会员由公会全体会员担任,轮流办理平民法律扶助事项。第4条规定委员会设立审查组,审查组组员由公会理事轮流担任,每三人为一组,每组担任一星期。审查组具体负责审查“申请扶助人是否确系无力负担律师酬金,申请扶助的案件是否具有正当理由”。这表明法律援助需要同时具备两个条件:一是当事人确实需要法律援助,即当事人的合法权益急需帮助,而当事人自己又不谙法律,不知如何维权;二是当事人确实没有经济能力支付律师费用,只好向社会求助。第18条明确了法律扶助的申请程序和对欺诈申请的防范措施:“声请法律扶助之平民应提出该管保甲长证明书证明确系赤贫,本会始能受理。前项证明书本会认为有疑义时得复查之。声请扶助人如有诈称赤贫,经本会发觉时,得停止其扶助。”
(二)平民法律扶助的提供模式和资金管理
《细则》对律师公会开展平民法律扶助制定了详细保障制度。
管辖制度。《细则》明确要求公会会员对于审查组所分配的法律扶助事项“不得推辞或懈怠”,表明北平律师公会极其重视其会员切实履行保障人权、主持社会正义的神圣使命。具体承办平民法律扶助过程中,如果理事或会员遇有疑难,则提请理事会决断,“理事认有必要时,得召集理监事联席会议决定之。”这就充分体现了律师公会对平民法律扶助的重视程度。对于会员解答法律疑问的时限也做出了明确规定,“会员解答法律疑问除因有时间性应即时解答者外,须于三日内拟成答案送交理事会,经审核后发交请求人。前项即时解答之法律疑问应于月终将答案汇报理事会转送监事会备查。理监事会发现会员解答法律疑问互有歧异时,应召集理监事联席会议决定统一之答案。”
回避制度。为保证法律援助的公正性,北平律师公会还注意到了回避制度,《细则》第11条规定,“会员办理案件如认为应行回避,应叙述理由,向理事会书面声请。当事人认承办会员有回避之必要时亦同。理事会接收前项声请后得变更轮次,将该案件分配于其他会员。”同时第19条对申请人也给予了权利保护,“律师对于所为不必要之主张得不予采用”,而声请人对此有异议时,“由审查组决定之”。
实施制度。对于平民法律扶助案件的管理,《细则》第12至16条有详细规定。(一)应在状纸上加盖公会制定的平民法律扶助印戳。(二)案件办理后将文卷送交理事会。(三)理事会设置民事诉讼案、刑事诉讼案、非诉讼案件、疑问解答事件四个登记簿,登记法律援助事项,作为考核奖惩依据。(四)理事收受的文卷,由事务员编号保管。(五)每月报告书于翌月十日以前提交理事会,理事会于五日内送交监事会审核,监事会于十五日内审核完毕,制定表格,连同解答法律疑问各项答案呈报北平地方法院首席检察官转呈司法行政部。
调处制度。本着效率优先的原则,如前第9条所述,《细则》要求理事或会员承办平民请求扶助的民事诉讼案件时,应先行调查事件发生的原因,“如有调处可能时应厉行调处。”调处时,应按时通知双方当事人或有权代理人到场,“以和蔼之态度为劝告”,如调处成功,则按照双方当事人的意见立字据以证明。
经费制度。律师公会和律师开展法律援助的费用全赖自身资力。《律师公会平民法律扶助实施办法》规定:“平民法律扶助之必要费用由律师公会负担之”,说明国家对律师公会开展平民法律扶助不给予任何资助。所谓“必要费用”,诸如办公场地、办公用品、各种簿记等费用。《细则》据此规定律师公会只负担平民法律扶助办法规定的必要费用,“须取具关系单据送交监事会审核。”至于律师开展法律援助的费用,律师公会并不承担,而由律师本人自负。整个民国时期各地的法律援助费用大抵如此。
监督制度。律师承办平民法律扶助事项,除另有法令特殊规定外,应遵守律师法及北平律师公会规则,并由律师公会理事会监督。律师承办平民法律辅助事项,成绩优异者,由司法行政部给予奖励,其不力者,由北平地方法院首席检察官送请惩戒。
民国时期律师开展的法律援助虽属于国家法定行为,但平民请求法律援助需要直接向律师公会申请,因而各地律师公会有权决定是否给予其法律援助,这是和我国现行法律援助制度的一个显著差别。同时,公设辩护人制度实施范围和律师数量不多,分布仅集中于上海、北京、武汉等大城市,维护平民权益的作用有限。但民国法律援助毕竟已经发展成为民国法律制度的重要组成部分,律师公会的积极运作也使法律援助取得了切实可喜的效果,代表了中国法制在民国时期向文明和民主发展的进步趋势。
注释:
修订法律大臣沈家本等奏进呈诉讼法拟请先行试办折.大清法规大全(卷11).第1908页.
郭卫,周定枚.民国9年司法部训令第542号.中华民国六法理由判解汇编(第5册).上海法学编译、会文堂新记书局.
中国法规刊行社编:《刑事诉讼法》第31条,《袖珍本:最新六法全书》,会文堂新记书局民国36年版。
法律评论.第13卷第20期.1935年2月17日.
郭卫、周定枚.公设辩护人条例.中华民国六法理由判解汇编(第6册).上海法学编译、会文堂新记书局.
立法院编译处编.律师公会附设贫民法律扶助会暂行规则.中华民国法规汇编(第8册).中华书局.1934年版.
大公报.1935年4月2日.
司法行政部编.律师公会平民法律扶助实施办法.司法法令汇编(第4册).上海法学编译社.
北平律师公会制订处务规程、平民法律扶助实施办法细则的呈文和社会局的指令.北京市档案馆藏档案.档号:J002-002-00162.
关键词民国 法律援助 北平律师公会
中图分类号:D90 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-018-02
法律援助是司法中对需要帮助而无力支付律师费用的公民给以减免有关费用、提供法律帮助,以维护当事人合法权益的制度。最初是作为一种慈善行为起源于英国,法国资产阶级革命胜利后写入宪法,发展成为国家责任。二战后的资本主义国家把法律援助纳入国家福利制度,由国家统一实施。我国的法律援助始现于清末法制改革。光绪三十二年四月初二(1906年4月25日),修订法律大臣伍廷芳、沈家本在进呈《刑事、民事诉讼法草案》时奏《进呈诉讼法拟请先行试办折》,该奏折特别提出建立近代法律援助:“若遇重大案件,则由国家拨予律师,贫民或由救助会派律师代伸权利,不取报酬,补助於公私之交,实非浅鲜。”此言实含两层内容:其一是近代西方刑事诉讼中的指定辩护制度,其二则是由民间机构安排律师无偿为贫困者提供诉讼帮助的法律扶助制度,二者均属近代意义法律援助范畴。清廷虽未采用该建议,法律援助思想却得到传播。
民国时期是中国法制近代化的重要时期,中华法制与世界法系逐步接轨融合,在这一过程中,以公设辩护人制度和平民法律扶助制度为主要形式的法律援助制度也得到了建立和发展。律师公会作为法律援助的具体实施者,为推进司法公正做出了卓著贡献。本文以北京市档案馆馆藏北平律师公会关于法律援助的原始档案为依据,从微观上折射民国法律援助带给中国司法制度的近代化气息。
一、公设辩护人制度
1920年,北京政府司法部发布训令:“刑事辩护制度所以保护被告之利益,维持审判之公平,故各国立法例,对于重大案件多采用强制辩护之制。即我国刑事诉讼律第316条,亦有详明之规定。现在律师辩护制度业已实行,关于强制辩护之办法,自应一并援用。嗣后,刑事案件被告应科二等有期徒刑以上之刑者,若未经选任辩护人,或所选辩护人不出庭时,应由审判衙门为被告指定辩护人,以昭慎重。”这是民国政府以训令形式第一次在中国确立了公设辩护人制度,但由于缺乏实施办法并没有得以推广。1935年,南京国民政府公布《刑事诉讼法》,该法第31条规定:“最轻本刑为五年以上有期徒刑或高等法院管辖第一审之案件,未经选任辩护人者,审判长应指定公设辩护人为其辩护。其他案件认为有必要者亦可。”
公设辩护人制度体现了西方法制思想中的人权意识和平等观念,在中国近代法制史中具有重大进步意义。然而由于是无偿提供辩护,多有律师寻借口不到庭或到庭不尽力,加以相关办案经费没有政策落实,结果指定律师辩护往往形同虚设。中华全国律师协会指出司法行政部因经费不足由审判长指定律师充任,但被指定律师或“不能详阅卷宗”,或“庭期冲突”,结果法庭与律师对于指定辩护“视同具文虚应故事”,“实于司法威信大有影响”。因此呈请司法行政部提议分期实行公设辩护人制度,要求从1935年起,先筹增各省区高等法院总分院公设辩护经费,通令各该总分院照刑事庭庭数,每庭设一公辩护人,就该管区内律师择优聘任。各地律师公会采取不同措施以保障法律援助实施。北平律师公会召开临时总会提议在指定义务律师不到庭的情况下,由公会派员轮值,并提请法院酌给津贴。但由于民国司法经费短缺严重,由法院给予津贴的办法常常无法实施。
在律师公会的积极推动下,南京政府于1939年公布了《公设辩护人条例》。规定在高等以下各级法院所在地置公设辩护人,公设辩护人应在现任司法官员中择优选任,受该管高等法院院长监督;在刑事诉讼中,被告可声请法院指定公设辩护人为其辩护,因无资力声请公设辩护人者,法院应为其指定;公设辩护人独立行使职务,对承办的案件应负诚实处理之责,应尽量搜集有利被告的材料;公设辩护人在薪俸、考绩上比照司法官员对待。《公设辩护人制度》的制定,标志着刑事司法中公派辩护人制度在中国进入了切实实施阶段。
二、平民法律扶助制度
与刑案被告人有指定辩护律师相比,对于非刑事案件中由于经济原因不能聘请律师者,民国制度设计上没有任何救济措施,因此大多数贫民往往因无律师提供法律服务而败诉,导致律师保障人权的使命落空。鉴于此,1934年中华律师协会成立了全国性的“贫民法律扶助会”,并制定《律师公会附设贫民法律扶助会暂行规则》,南京政府司法部予以批准,作为实施贫民法律援助基本规范。律协这一举措得到了各地律师公会积极响应和舆论普遍赞誉:“各处律师公会附设贫民扶助会,为贫民排忧解难,皆可表现律师界维护人权,服务社会之精神,值得国人称赞。”1941年,司法部公布《律师公会平民法律扶助实施办法》,将扶助对象由“贫民”改为“平民”,规定了律师公会承担平民法律扶助事项。1941年颁布的《律师法》也增加了法律扶助内容。1946年10月,北平律师公会依据《律师法》制定《北平律师公会实施平民法律扶助办法》,呈报北平地方法院和社会局,后经几番修改,形成《北平律师公会平民法律扶助实施办法细则》(以下简称《细则》),并呈请北平地方法院转呈司法行政部,于民国三十六(1947)年十月三日京(36)指(参)字第二四四八七号指令准予备案。以下以北平律师公会为例来剖析民国平民法律扶助的具体内容。
(一)平民法律扶助范围及受援助人资格条件
《细则》共21条,其中三条规定了平民法律援助的范围:“(8)理监事会发现会员解答法律疑问互有歧异时,应召集理监事联席会议决定统一之答案。(9)理事或会员承办平民请求扶助之民事诉讼,应先行调查事件发生之原因,如有调处可能时应厉行调处。……(10)理事会分配平民法律扶助之诉讼及非讼事件,得斟酌案情指派会员一人至二人办理。”概言之,律师公会开展平民法律扶助的事项包括:(1)办理民事诉讼案件;(2)办理刑事诉讼案件;(3)办理非讼事件;(4)解答法律疑问。这就表明“声请扶助人”只要符合法律扶助的资格要求并“声请扶助之案件”具有“正当之理由”,则其大部法律事务都可以在北平律师公会得到帮助和救助。按照《细则》第3条要求,北平律师公会成立了平民法律扶助委员会,会员由公会全体会员担任,轮流办理平民法律扶助事项。第4条规定委员会设立审查组,审查组组员由公会理事轮流担任,每三人为一组,每组担任一星期。审查组具体负责审查“申请扶助人是否确系无力负担律师酬金,申请扶助的案件是否具有正当理由”。这表明法律援助需要同时具备两个条件:一是当事人确实需要法律援助,即当事人的合法权益急需帮助,而当事人自己又不谙法律,不知如何维权;二是当事人确实没有经济能力支付律师费用,只好向社会求助。第18条明确了法律扶助的申请程序和对欺诈申请的防范措施:“声请法律扶助之平民应提出该管保甲长证明书证明确系赤贫,本会始能受理。前项证明书本会认为有疑义时得复查之。声请扶助人如有诈称赤贫,经本会发觉时,得停止其扶助。”
(二)平民法律扶助的提供模式和资金管理
《细则》对律师公会开展平民法律扶助制定了详细保障制度。
管辖制度。《细则》明确要求公会会员对于审查组所分配的法律扶助事项“不得推辞或懈怠”,表明北平律师公会极其重视其会员切实履行保障人权、主持社会正义的神圣使命。具体承办平民法律扶助过程中,如果理事或会员遇有疑难,则提请理事会决断,“理事认有必要时,得召集理监事联席会议决定之。”这就充分体现了律师公会对平民法律扶助的重视程度。对于会员解答法律疑问的时限也做出了明确规定,“会员解答法律疑问除因有时间性应即时解答者外,须于三日内拟成答案送交理事会,经审核后发交请求人。前项即时解答之法律疑问应于月终将答案汇报理事会转送监事会备查。理监事会发现会员解答法律疑问互有歧异时,应召集理监事联席会议决定统一之答案。”
回避制度。为保证法律援助的公正性,北平律师公会还注意到了回避制度,《细则》第11条规定,“会员办理案件如认为应行回避,应叙述理由,向理事会书面声请。当事人认承办会员有回避之必要时亦同。理事会接收前项声请后得变更轮次,将该案件分配于其他会员。”同时第19条对申请人也给予了权利保护,“律师对于所为不必要之主张得不予采用”,而声请人对此有异议时,“由审查组决定之”。
实施制度。对于平民法律扶助案件的管理,《细则》第12至16条有详细规定。(一)应在状纸上加盖公会制定的平民法律扶助印戳。(二)案件办理后将文卷送交理事会。(三)理事会设置民事诉讼案、刑事诉讼案、非诉讼案件、疑问解答事件四个登记簿,登记法律援助事项,作为考核奖惩依据。(四)理事收受的文卷,由事务员编号保管。(五)每月报告书于翌月十日以前提交理事会,理事会于五日内送交监事会审核,监事会于十五日内审核完毕,制定表格,连同解答法律疑问各项答案呈报北平地方法院首席检察官转呈司法行政部。
调处制度。本着效率优先的原则,如前第9条所述,《细则》要求理事或会员承办平民请求扶助的民事诉讼案件时,应先行调查事件发生的原因,“如有调处可能时应厉行调处。”调处时,应按时通知双方当事人或有权代理人到场,“以和蔼之态度为劝告”,如调处成功,则按照双方当事人的意见立字据以证明。
经费制度。律师公会和律师开展法律援助的费用全赖自身资力。《律师公会平民法律扶助实施办法》规定:“平民法律扶助之必要费用由律师公会负担之”,说明国家对律师公会开展平民法律扶助不给予任何资助。所谓“必要费用”,诸如办公场地、办公用品、各种簿记等费用。《细则》据此规定律师公会只负担平民法律扶助办法规定的必要费用,“须取具关系单据送交监事会审核。”至于律师开展法律援助的费用,律师公会并不承担,而由律师本人自负。整个民国时期各地的法律援助费用大抵如此。
监督制度。律师承办平民法律扶助事项,除另有法令特殊规定外,应遵守律师法及北平律师公会规则,并由律师公会理事会监督。律师承办平民法律辅助事项,成绩优异者,由司法行政部给予奖励,其不力者,由北平地方法院首席检察官送请惩戒。
民国时期律师开展的法律援助虽属于国家法定行为,但平民请求法律援助需要直接向律师公会申请,因而各地律师公会有权决定是否给予其法律援助,这是和我国现行法律援助制度的一个显著差别。同时,公设辩护人制度实施范围和律师数量不多,分布仅集中于上海、北京、武汉等大城市,维护平民权益的作用有限。但民国法律援助毕竟已经发展成为民国法律制度的重要组成部分,律师公会的积极运作也使法律援助取得了切实可喜的效果,代表了中国法制在民国时期向文明和民主发展的进步趋势。
注释:
修订法律大臣沈家本等奏进呈诉讼法拟请先行试办折.大清法规大全(卷11).第1908页.
郭卫,周定枚.民国9年司法部训令第542号.中华民国六法理由判解汇编(第5册).上海法学编译、会文堂新记书局.
中国法规刊行社编:《刑事诉讼法》第31条,《袖珍本:最新六法全书》,会文堂新记书局民国36年版。
法律评论.第13卷第20期.1935年2月17日.
郭卫、周定枚.公设辩护人条例.中华民国六法理由判解汇编(第6册).上海法学编译、会文堂新记书局.
立法院编译处编.律师公会附设贫民法律扶助会暂行规则.中华民国法规汇编(第8册).中华书局.1934年版.
大公报.1935年4月2日.
司法行政部编.律师公会平民法律扶助实施办法.司法法令汇编(第4册).上海法学编译社.
北平律师公会制订处务规程、平民法律扶助实施办法细则的呈文和社会局的指令.北京市档案馆藏档案.档号:J002-002-00162.