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【摘要】 发展农村经济、改善农民生活条件,其最终的落脚点就在于增加农民收入。对于如何增加农民收入,这一方面需要农民自身增加投入,提高劳动生产率;另一方面也需要国家给予政策扶持。在社会主义市场经济条件下,探索如何给予农业发展以政策扶持,无异于“摸着石头过河”。他山之石,可以攻玉。分析和对比国外的财政支农政策,有助于从中借鉴有益成分,改进不完善部分。
【关键词】 财政支农;政策;措施
在城乡差距不断扩大、农村生存环境和经济条件相对于城市持续恶化的今天,依靠农村消费拉动内需、实现国民经济“又好又快”发展显然是难以行得通的。从另一个方面讲,始终将占中国人口近70%的农民排除在分享改革开放经济成果的行列之外,是极不人道,也有悖于“公平正义”的和谐社会理念。发展农村经济、改善农民生活条件,其最终的落脚点就在于增加农民收入。如何增加农民收入,这一方面需要农民自身增加投入,提高劳动生产率;另一方面也需要国家给予政策扶持。1980年12月在中央工作会议上,陈云讲话称:“我们要改革……随时总结经验,也就是要‘摸着石头过河’。”邓小平对陈云提出的“摸着石头过河说”完全赞同。“摸着石头过河”,是在勇敢实践中不断总结经验的一种形象性的说法,是改革开放3条经验——“猫论”、“摸论”、“不争论”中的其中一条。在社会主义市场经济条件下,探索如何给予农业发展以政策扶持,无异于“摸着石头过河”。他山之石,可以攻玉。分析和对比国外的财政支农政策,有助于从中借鉴有益成分,改进不完善部分。
一、我国财政支农政策的运行现状
我国的财政支农政策经历了从无到有,从单一到多样化,从适应计划体制到适应市场体制的过程。建国初期到改革开放前,财政支农政策以保障农民的基本生产为主,具体形式是提供一些公共服务,如兴建水利设施、“赤脚医生”计划等。这时候国家的政策重心放在城市和工业上,农村则是作为工业原材料来源地和工业产成品销售地配合国家的城市化和工业化战略而处在一个相对次要的位置。当时国家财政力量薄弱,有限的资源必须优先投入到城市和工业,财政支农水平一直在低水平徘徊。改革开放以后,随着国家财政实力的增强和政策的调整,财政支农的力度和规模不断加大(支农支出和农业支出分别从1978年的76.95亿元、150.66亿元增长到2006年的2161.35亿元、3172.97亿元),特别是近几年,中央每年的一号文件都是关于“三农问题”,财政支农政策进入一个新时期。根据国民经济发展战略变动和农村经济结构调整的特点,把改革开放以后的财政支农政策分为以下几个阶段:
(一)体制改革和快速发展阶段(1978～1990)
十一届三中全会以后,整个国家把工作重点转移到社会主义现代化建设上来,提出了“以经济建设为中心”的口号。一些重大的农村经济体制改革也在这个时候进行,全国全面实行以家庭联产承包为主的责任制,并逐步实现乡镇企业的合法化,调动了广大农民投入农业的积极性,农业生产和建设发展迅速,也增强了政府的财政实力,为随后加大财政支农力度奠定了基础。家庭联产承包责任制的确立和乡镇企业的发展强化了农民的农村经济微观经营主体地位,农民的经济实力大增。但导致了政府减少了财政支持,国家财政对农业的支出出现下降趋势。“六五”时期(1981～1985年)财政支农支出为658.48亿元,仅占财政支出比重的8.8%,比“五五”时期减少了35.07亿元,比重下滑了4.33个百分点。
“七五”时期,为改变支农支出下降的趋势,中央政府采取了一系列政策措施,增加和引导地方各级政府对农业的投入。(1)政策方面:出台了1986年中央“一号文件”(即《关于1986年农村工作的部署》),决定从“七五”计划开始增加对农业的投资。文件着重说明为农业创造一个有利的环境和稳固的支持系统正是农村改革解决了微观主体问题之后必须进一步解决好的课题。(2)措施方面:国家建立了“农业发展基金”等重点专项基金,逐步形成了从预算内外广泛筹集资金,增加支农投入的格局;对重要支农资金实行配套投入政策;通过财政贴息方式把财政资金与信贷资金结合起来使用;财政对农业投入中的基本建设支出由无偿使用变为有偿使用,提高了资金效益,增强了受援单位的责任感。
(二)强化阶段(1991～2003)
1993年,第八届全国人民代表大会常务委员会审议通过了《中华人民共和国农业法》(以下简称《农业法》)。《农业法》第四十二条规定:“国家逐步提高农业投入的总体水平。国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。”这就为财政支农投入的稳定增长提供了法律保障。1994年,我国财政体制进行了分税制改革。分税制产生了两个方面的重要影响:一是国家财政总收入以1000亿级的数量上涨;二是中央财政收入占财政总收入的比重逐年上升。《农业法》的颁布和分税制改革,使我国财政对农业的投入呈现稳步上升的趋势。
在政策方面:(1)实施积极财政政策。国家通过增发国债和吸引外资等方式增加财政支出,相应也提高了对农业的支出。1998～2000年,国家财政用于水利、农业、林业、气象、粮库的基建投入达到1236亿元,其资金有2/3以上来源于国债。(2)实施农村税费改革。从2000年开始,为减轻农民负担,在全国20个省(自治区、直辖市)开展农村税费改革的试点工作,国家财政每年为此投入400多亿元转移支付资金专门用于弥补乡村基层政权组织运转所需经费缺口。
具体措施方面:(1)加强对林业重点生态工程的建设,改善农业生态环境。(2)支持抗灾救灾,重点是防汛抗旱、动物疫病防治和农业税的灾歉减免。(3)支持农业结构战略性调整,提高农产品质量和农业生产效益。主要通过支持农业科技成果转化(重点支持农业新品种、新技术和新产品的区域试验与示范、中试或生产性试验),以提高农业科技含量;通过农业产业化经营,以提高农业经营效益;通过支持农村小型公益设施建设,以改善农民生产生活条件。(4)加大扶贫开发的力度,重点支持贫困地区水、电、路等基础设施建设;支持科技扶贫,提高财政扶贫资金中用于科技推广和培训经费的比重;实施造福工程,支持生存条件恶劣地区农民的搬迁等(侯石安,2004)。
(三)攻坚阶段(2004年至今)
财政支持“三农”指导思想和方式发生重大转变是以2004年作为重要分水岭。“让公共财政的阳光逐步照耀农村”成为新时期财政支农的重要指导思想,与农业“重中之重”的认识、“城乡统筹发展”的方略、“多予少取放活”的方针等构成了新时期解决“三农”问题的全新理念体系。
2004年1月,中央下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》,成为时隔18年之后的第六个中央“一号文件”,着力点在于促进粮食增产和农民增收。2004年中央财政用于“三农”的支出达2337.63亿元,比2003年增长33.24%。全国29个省(自治区、直辖市)对种粮农民实施直接补贴,补贴资金总额达116亿元,有6亿多农民受益,极大地调动了农民的生产积极性,促进了“双增”目标的实现。
2005年1月30日,第七个“一号文件”《中共中央国务院关于进一步加强农村工作,提高农业综合生产能力若干政策的意见》公布。文件要求:坚持“多予少取放活”的方针,稳定、完善和强化各项支农政策;当前和今后一段时期,要把加强农业基础设施建设,加快农业科技进步,提高农业综合生产能力作为一项重大而紧迫的战略任务,切实抓紧抓好;各项支农措施的力度只能加大,不能减弱;随着国家财力物力的增强,还要逐步加大支农力度。2005年,中央财政安排用于“三农”的支出达2975亿元,比2004年增长13.3%;牧业税取消,全国免征农业税的省份已有28个,进一步减轻农民负担220亿元;全国30个省(自治区、直辖市)用于粮食直补的资金达到132亿元,比上年增长13.8%;农民的年人均纯收入在粮食价格较低而农用生产资料价格较大幅度上涨的基础上比2004年增长近6%;粮食总产量增产1454万吨,农业综合生产能力得到加强。
2006年是“十一五”计划(2006～2010年)的开局之年,建设社会主义新农村是“十一五”时期“三农”工作的总目标、总要求,事关全面建设小康社会战略目标的实现。2006年2月,第八个“一号文件”《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出“三个高于”的要求,即国家财政支农资金增量高于上年;国债和预算内建设资金用于农村建设的比重要高于上年;其中直接用于改善农村生产生活条件的资金总量要高于上年。2006年农业税全部取消,与农村税费改革前的1999年相比,农民每年减负总额将超过1000亿元,人均减负120元左右。
2007年1月29日,第九个“一号文件”《中共中央国务院关于积极发展现代农业,扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》下发。文件指出:发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务,要用现代物质条件装备农业,用现代科学技术改造农业,用现代产业体系提升农业,用现代经营形式推进农业,用现代发展理念引领农业,用培养新型农民发展农业,提高农业水利化、机械化和信息化水平,提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率,提高农业素质、效益和竞争力。根据预算草案安排,2007年中央财政拟用于“三农”的各项支出共达3917亿元,比上年增长15.3%。预算中特别安排了农村最低生活保障补助支出30亿元,以支持在全国范围建立农村最低生活保障制度。30亿元虽然在绝对数额上不多,但传递了一个积极信号:中央已经把对农民的保障问题纳入议事议程;此外,预算中还安排了专门资金用于促进现代农业建设、创新财政扶贫开发机制、支持农村文化事业发展以及促进农村金融体制改革等。
二、国外的财政支农政策概况
在世界农业的发展进程中,无论是发达国家还是发展中国家,为了实现对农业的支持和保护,在进行大量的公共投入性支出的同时,还采用各种方式对农业进行补贴性支持。不同国家在本国农业发展的不同阶段,为了实现不同的农业政策目标,采用了不同的农业补贴方式。随着农产品贸易自由化的发展,各国为了适应WTO《农业协议》规则的约束,逐渐对农业补贴的方式进行改革。本研究仅对美国、欧盟和韩国农业补贴方式改革的动因和效果进行比较分析,以便为我国财政农业补贴方式的改革提供借鉴。
(一)美国的财政支农政策
美国是世界上农业最发达的国家,尽管其农业增加值占GDP的比重极低(l999年为1%),许多农产品的产量和出口都居世界主导地位。其农业的高度发达与政府的财政支持密不可分,政府的投资结构、投资规模往往会引导私人、企业的投资趋向,从而形成美国农业合理的产业结构。
1.美国财政支农的结构
美国的财政支农大项目庞杂,数目众多,按照不同的支出方向,可分为八个部分:农村发展,主要包括农村公用设施的建设和维修,如农村的电气、电信、电话设施、农村的远程教育与医疗、农村的垃圾处理、农村的社区发展等等;食品、营养与消费者,主要负责全美的国内营养计划,食品券计划、儿童营养计划、妇女婴幼儿专项营养补充计划、农产品援助计划、食品捐赠计划等项目。最初,食品、营养与消费者的项目支出主要是为了解决美国过剩的农产品,到后来才逐渐演变成具有福利的性质。目前美国政府财政支农支出中的最大的项目;食品安全,主要任务是保证国内外公众的健康。由美国的食品安全检验局负责,工作主要包括联邦食品检验、实验室服务、工厂自动化和信息管理等,是美国近年重点投资的一个领域;自然资源与环境,其目的是为了保护环境和自然资源,主要通过自然资源和环境计划来实现。其中包括对资源的保护和开发、自然资源的保护、水流域的调查与规划和防洪活动、农地保护计划、环境激励计划、野生动物栖息地激励计划、湿地保护计划等;市场营销与调控计划,该计划的目的是适应美国农产品在国内和国际市场的营销需求,确保动植物健康及提高市场竞争力,为美国农业生产者和消费者带来共同利益;科研、教育与经济,该项投资主要负责有关的农业科技研究、推广以及与高等教育、经济分析和统计相关的生物学、物理学、社会科学知识的研究和传播;农场与海外农业,即农场方面和海外市场的开拓。农场方面主要指政府对一些农场的资金贷款援助。海外市场的开拓主要是美国政府为了解决国内的剩余农产品而致力于开拓国外市场的投资;其它方面,主要包括美国农业部每年的各种活动支出。美国2000年财政支农支出结构如图一(单位:亿美元):
2.美国的财政支农措施
美国的财政支农政策主要是通过其农业支持体系来实现的,自1933年美国国会通过《农业调整法》以来,经过70多年的发展和完善,已发展成为一套较为完整和复杂的政策体系。具体而言,其财政支农措施主要包括以下两个方面:
(1)农业立法。美国农业支持政策每隔5年必须重新评估并以国会法案的形式重新审定。在重新评估制订之前,美国农业部必须向国会提交一个新的农业法案提案,最后经国会表决通过并交总统签署后实施。近年来,美国通过的农业法案有:1985年“农业安全法案”(Farm Security Act),主要针对美元升值、欧盟农产品补贴使得美国农产品出口减少、农民境况恶化和政府财政吃紧使财政支农支出难以为继的情况而制订的。其内容主要有降低贷款利率、冻结差价补贴两年并降低补贴、鼓励并不同农民参与自愿性休耕计划、强化出口补贴等。1990年“粮食、农业、保育与贸易法”(The Food, Agriculture, Conservation and Trade Act),政府预算成本和贸易谈判是该法案形成的主要因素,美国政府想借此来降低农业补贴的支出,同时发挥市场机制的作用以利于美国在GATT(General Agreement on Tariffs and Trade)谈判的立场;但该法案仍坚持支持农业的总体目标和总体方法,只是更注重国内和间接补贴。1996年“联邦农业改善与改造法”(The Federal Agriculture Improvement and Reform Act of 1996),是在达成GATT协议和NAFTA(North American Free Trade Area)成立的背景下通过的,目的是为了减少政府干预、强化自由贸易和强调竞争力等(陈雅琴,2006);2002年“农场安全与农村投资法案”(Farm Security and Rural Investment Act),由于20世纪90年代末期,全球农产品市场不景气,农民收入受损,美国农业部认为有必要提高直接补贴的额度,同时联邦政府出现盈余的情况和政府通过财政赤字刺激经济的意图使得该法案很受欢迎地通过。该法案增加了直接补贴的范围和额度,通过反周期支付和贷款差额支付,变相增加价格补贴并增加信贷、保险、灾害等政策的支持力度。
(2)农业支持政策。农业生产、价格和收入支持政策。在美国农业支持政策中,农业生产、价格和收入支持政策占有重要的位置,通过这些措施对农业的全面干预,美国农业的生产率和农民的收入都有了很大的提升。其做法主要有:直接收入补贴,这是一种与农产品的生产、价格不挂钩的固定补贴,其实施过程是政府按照基期的补贴产量和补贴面积确定补贴数量,农民自主决定当年的种植面积和种植种类,因此具有充分的生产决策灵活性;贷款差额补贴,目标价格和差价补贴,它实际上是贷款差额补贴与直接收入补贴的混合产物。这项政策大大提高了直接支付的额度,是一种极为有效的变相出口补贴。其实施过程是:事先由农业部确定一个目标价格,如果市场价格加上直接支付高于目标价格,则不启动补贴计划;反之则用补贴计划来弥补两者之间的差额;资源保育补贴,主要包括土地休耕补贴、农田水土保持补贴、湿地保护补贴、草地保育补贴等。2002年农业法中的一系列土地保护计划是其延续,不过加大了补贴资助力度;农业税收政策,它对农民的优惠政策表现在多个方面,如在个人所得税、财产税、投资税上,美国政府对农业和农民规定了特别的优惠政策;生产控制补贴,它通过采用多种如面积控制、限额和休耕补贴等办法,使其国内农产品供给保持一定水平,维持国内农产品的较高价格,从而达到保护农民利益的目标。
农产品贸易支持政策。美国的农业生产能力远远超过其国内的消费需求,为增强美国农产品的国际竞争力和扩大市场占有率,美国政府制定了一系列贸易支持政策:出口加强计划,如扩大出口需求、农产品出口价格补贴、提供出口信贷、扶植建立农产品行业协会以开发国家市场和增强抵御风险的能力、在贸易谈判中向其它国家施压等;贸易控制计划,为减少进口农产品对国内农产品的冲击,美国政府对农产品进口进行诸如关税、进口配额、运用技术标准和卫生检疫等手段控制国外农产品的输入;食品援助计划,这个计划普遍受到很好的评价。一方面大多数发展中国家都面临食品短缺问题,食品援助很受欢迎;另一方面该计划也使美国过剩的农产品找到了出路,客观上促进了农业的发展。而且美国的经济援助往往会带有一些附加条件,而受援国由于“吃人嘴短”满足美国的附加要求。
(二)欧盟的财政支农政策
农业补贴是欧盟财政支农政策的重要内容,也主要通过其来实现,欧盟农业增加值在其GDP中只占极小的份额,2002年为2%,但农业补贴却占欧盟财政预算支出的一半以上,农业补贴方式也随着共同农业政策的调整而不断进行相应的调整。从1962年欧共体执行共同农业政策开始到1992年期间,欧盟对农业的财政补贴一直是通过价格支持的方式来实现,干预价格(也称保护价格)是政府价格支持的具体方式,这种价格是农民出售农产品可以得到的最低价格,是以欧盟最大的产粮区——法国奥尔姆的粮食生产成本和市场状况为基础制定的,一般比目标价格低6%～9%。当某类农产品供过于求,市场价格低于干预价格时,生产者在市场上出售农产品后,可以从欧盟设在各成员国的干预中心领取市场价格与干预价格的差额补贴,或者以干预价格将农产品卖给干预中心,需要支付的农产品差价补贴,由欧盟共同农业基金提供。干预价格可以保证生产者收回生产成本并能够获得微利,稳定和支持了农民收入,保护了农民利益,但这种农业补贴方式导致了欧盟农产品过剩和补贴成本的增加,通过多年的价格支持,大多数欧盟国家的农产品己经自给有余,为了减少农产品的过剩,还要对出口产品进行补贴。
1992年,欧盟为协调在乌拉圭回合谈判中的立场,开始对共同农业政策进行改革,改革的主要内容是将其农业保护政策从价格支持为主的机制,过渡到以价格和直接补贴为主的机制。改革的目标是通过分阶段降低农产品的价格干预,使欧盟内部市场价格更接近世界市场价格。1993年削减谷物、油菜籽和豆类作物的支持价格,同时作为对生产者损失的补偿,欧盟引入了“补偿支付”这一部分与生产脱钩的直接收入补贴形式。支付主要基于这些作物1989～1991年间的平均种植面积,并要求大的生产者休耕部分农田。1995年,欧盟该项补贴占其国内总支持量的24%(孙大光,2002)。
经过1992年的改革,欧盟农业补贴有所减少,但总体上仍处于较高水平。在1999年欧盟委员会通过的《欧盟2000年议程》中强调了对农业政策进行更为彻底的改革。改革措施主要在两个方面,一是降低主要农产品的国内支持价格;二是对因降价给农民带来的收入损失进行直接补贴。改革落实后,欧盟将谷物的国内支持价格每吨下调了18欧元,设定在每吨101欧元的水平上。为了弥补价格下降造成的损失,欧盟对生产者的直接支付水平也由每吨54欧元提高到63欧元,并且将在3年的时间里,逐步将原来对油菜籽较高的直接支付下调到与谷物相同的水平;作为条件,接受直接收入补贴的生产者必须休耕10%的农田(孙大光,2002)。《欧盟2000年议程》继续保持对农民的直接收入补贴,但补贴形式逐渐由生产控制型转向服务型,即将“黄箱”政策补贴和“蓝箱”政策补贴逐步转为“绿箱”政策补贴,降低对价格支持和出口补贴的依赖程度,更多地运用直接收入支持手段。
(三)印度的财政支农政策
印度作为一个拥有10亿人口的世界第二大发展中国家,与我国的国情有相似之处,同样面临人多地少,城乡发展不均衡,其支持和保护国内农业的做法对我国有着重要的借鉴意义。印度的财政支农政策主要有:
1.粮食政策
印度国内粮食安全和贫困问题很突出,因此政府采取了多种政策支持粮食生产,其中最为重要的是价格政策和投入品补贴政策:最低保护价政策(Minimum Support Price,简称MSP)。1965年,成立了“农产品价格委员会”,对小麦、大米、玉米等粮食作物制定最低收购价。该政策的目标是保证生产者有利可图,减少生产者面临的风险,促进农产品多样化和保证穷人的食物供给;对投入品进行补贴。加入WTO后,印度充分利用《农业协议》中针对发展中国家的补贴条款,主要对化肥、农用柴油、灌溉用电、农业机械等进行补贴。
2.一般政府服务
印度政府非常重视属于“绿箱”支持的政府一般服务,其支持结构比较合理,值得我国学习。其做法有:农业科研与技术推广。印度政府非常注重引导科研所、大学向生物技术、基因重组和转基因研究、遗传研究、空间技术、遥感技术、环境和生物多样性研究等更高级的领域发展,并着力组建农业技术的科研、教育、推广体系;基础设施建设投入。在印度,农村的电力、道路等基础设施建设全部由联邦政府出资。政府对农村新能源开发、水利设施建设等方面也不遗余力;实施农村反贫困计划。从70年代后期起,印度实施了一系列农村扶贫计划,取得了很大的成绩。计划所需资金分别由财政和贷款两方面解决,为此印度政府制定了相应的农业信贷政策。到20世纪末期,印度农村的贫困率从20世纪70年代的55%左右降到了27.1%;土地制度创新与改善政府管理方式。印度农业的小农为主的经营模式以及土地制度难以适应自身发展的需要,因此在加入WTO以后,印度政府进行了土地制度改革以适应新规则下的农业发展;支持农业合作社的发展。印度政府通过合作社来实现其农业发展规划,农民通过合作社来保护自己的利益。合作社的类型很多,涵盖了农业信用、销售、耕种、牛奶、渔业、农产品加工、消费以及住宅等方面。
3.税收政策
印度通过立法,规定耕种面积不超过8英亩、年收入在10万卢比以下的农户免交包括所得税在内的各项税收。但在实际操作中不管是普通农户还是拥有上百英亩土地的大户,大多数农户所申报的实际耕种面积和年收入都低于此标准,因此政府在农业领域几乎没有任何税收。印度政府为了促进农业发展、提升农民积极性,一直未对此深究。
(四)韩国的财政支农政策
20世纪70年代,韩国实行以大米价格支持为主的农业补贴方式。当时韩国实行购销倒挂的粮价双轨制,即高价从农民手中收购稻米,廉价供应城市居民,差价由政府补贴,支持价格根据生产成本、政府财力、农民收入等因素制定,价格支持的目的是确保粮食生产,提高稻农收益。由于受到最低进口承诺和削减补贴等因素的影响,1995年改为按市场价格收购稻米,政府只支付市场价格与政府收购价格的价差及其他成本。从1998年起,直接支付取代了价格支持成为韩国财政支农的主要方式。现行的直接支付主要有以下三种:一是亲环境农业直接支付。这种直接支付是为了保护农业生态环境而对农民进行的一种直接支付,2002年的补贴对象是不使用农药,或者是获得绿色认证的农产品。二是对提前退休农民的直接支付。这种直接支付是为了稳定年迈农民的收入,扩大农地经营规模,对提前退休的农民实行的直接支付,直接支付的对象是达到60岁的老农,支付期限为5年。三是稻田直接支付计划。这种直接支付是为了减少政府对市场价格的干预,发挥市场导向功能,而对水稻种植者的直接收入补贴,从事水稻种植的用户可以在亲环境直接支付和稻田直接支付两种方式中选择一种接受补贴。
三、国际经验及其启示
在世界农业的发展进程中,无论是发达国家还是发展中国家,为了实现对农业的支持和保护,不仅投入大量的公共财政资源,还采用各种方式的金融信贷政策对农业进行补贴和支持。不同国家在本国农业发展的不同阶段,为了实现不同的农业政策目标,采用了不同的财政支农和金融信贷方式。它山之石,可以攻玉。通过将国外的财政支农和金融信贷政策与我国的情况进行对比和分析,可以得到以下启示:
(一)农村、农业支持政策的法律化
世界各国的农村、农业支持政策一般采取立法形式。在这一点上,欧美日发达国家无一例外地颁布细致而完善的法案以明细财政支农和金融信贷的目标、实施和保障措施,即使是印度,其农村、农业支持政策也是在法律的框架下实施。在这些国家之中,以美国农业支持政策的法制建设最为复杂和系统:美国农业支持政策每隔5年必须重新评估并以国会法案的形式重新审定,美国农业部也必须向国会提交一个新的农业法案提案以跟上形势的变化;美国农业信贷体系的建立和运行也时刻受到农业信贷法的保护。农村、农业支持政策的法律化一方面使政策的执行做到有法可依,政策的内容清晰明了,另一方面也使政府和相关机构的义务、农民的权利固定化,作为一个强制力量保障政策的有效执行。发达国家财政支农和金融信贷政策执行的有效和透明、农业的生产率提高和农产品竞争力的增强等,这些都与其农村、农业支持政策的法律化是分不开的,有了法律的强制性保障,财政支农和金融信贷政策的效用才会充分显现,事半功倍。与此相反,我国有关财政支农和金融信贷政策的专门性法律规范却是没有,在这一点上,我们与印度都有差距,更不用说与发达国家相比了。因此我国有必要重视和强化这方面的意识,使我国的农村、农业支持政策也法律化,正所谓不依规矩,不以成方圆。
(二)财政支农和金融信贷政策要符合本国国情
每个国家的农业发展都有着自身的历史背景和特点,财政支农和金融信贷政策的制定应符合本国的具体国情,比如发达国家的农业财政政策一般都经历了由掠夺农业到保护农业的过程,这与其工业化进程的阶段性相适应。从总体上说,目前我国工农业构成已具有工业化中前期的特征,逐渐进入工业反哺业的新阶段,我国在财力有限的情况下,不可能像欧盟等发达国家那样对业提供全面的数额庞大的财政补贴,必须突出重点。印度与我国农业生产基本情况类似,入世以来印度在财政支农方面的经验告诉我们,政府应注重采用加强基础设施建设、农业科研和新技术推广、生态环境保护等多种“绿箱”支持来改善农业生产条件,增加农业生产的科技含量,提高农业综合生产率,从而逐步提高国内农产品参与国际竞争的能力。
此外,由于农业资源的地域差距明显,不同地区的经济社会发展不平衡,支农政策需因地制宜,根据不同区域农业发展的实际确定财政支持的重点,比如我国西部地区农业相比东部有明显的劣势,可对中西部农民和农业生产给予更多的扶持和帮助。我国一些地区需要解决农产品增产和提高质量的问题,另一些地区则需解决农产品转化、加工增值、流通栓塞等问题,应根据地区经济发展的特点和阶段来确立政策目标。又如我国可重点支持不同区域的关键农产品,如东北的大豆和玉米、华北的小麦、江南的水稻、长江中下游和新疆的棉花以及华南的热带水果和花卉等,以增加有比较优势的农产品生产,提高农民的收入水平。
(三)农村和农业的发展离不开财政和金融的支持
可以看到,无论是发达国家还是发展中国家,政府都给予农业大量的支持和保护。加入WTO后受《农业协议》相关规定的约束,很多国家都调整了本国的农业支持政策。发展中国家的调整主要包括增加属于“绿箱”政策范围的支持,如加强农业基础设施建设和农业科研;大力发展农业信贷,使农业发展有足够的资金;建立农业合作社等。发达国家政策调整的总趋势是削减对农产品的价格补贴和进出口补贴,增加对农民收入的直接补贴,增加对农业生产要素、农业生态改善和农业结构调整的补贴。尽管补贴方式发生了变化,但其支持和保护本国农业的实质并没有改变。
【关键词】 财政支农;政策;措施
在城乡差距不断扩大、农村生存环境和经济条件相对于城市持续恶化的今天,依靠农村消费拉动内需、实现国民经济“又好又快”发展显然是难以行得通的。从另一个方面讲,始终将占中国人口近70%的农民排除在分享改革开放经济成果的行列之外,是极不人道,也有悖于“公平正义”的和谐社会理念。发展农村经济、改善农民生活条件,其最终的落脚点就在于增加农民收入。如何增加农民收入,这一方面需要农民自身增加投入,提高劳动生产率;另一方面也需要国家给予政策扶持。1980年12月在中央工作会议上,陈云讲话称:“我们要改革……随时总结经验,也就是要‘摸着石头过河’。”邓小平对陈云提出的“摸着石头过河说”完全赞同。“摸着石头过河”,是在勇敢实践中不断总结经验的一种形象性的说法,是改革开放3条经验——“猫论”、“摸论”、“不争论”中的其中一条。在社会主义市场经济条件下,探索如何给予农业发展以政策扶持,无异于“摸着石头过河”。他山之石,可以攻玉。分析和对比国外的财政支农政策,有助于从中借鉴有益成分,改进不完善部分。
一、我国财政支农政策的运行现状
我国的财政支农政策经历了从无到有,从单一到多样化,从适应计划体制到适应市场体制的过程。建国初期到改革开放前,财政支农政策以保障农民的基本生产为主,具体形式是提供一些公共服务,如兴建水利设施、“赤脚医生”计划等。这时候国家的政策重心放在城市和工业上,农村则是作为工业原材料来源地和工业产成品销售地配合国家的城市化和工业化战略而处在一个相对次要的位置。当时国家财政力量薄弱,有限的资源必须优先投入到城市和工业,财政支农水平一直在低水平徘徊。改革开放以后,随着国家财政实力的增强和政策的调整,财政支农的力度和规模不断加大(支农支出和农业支出分别从1978年的76.95亿元、150.66亿元增长到2006年的2161.35亿元、3172.97亿元),特别是近几年,中央每年的一号文件都是关于“三农问题”,财政支农政策进入一个新时期。根据国民经济发展战略变动和农村经济结构调整的特点,把改革开放以后的财政支农政策分为以下几个阶段:
(一)体制改革和快速发展阶段(1978～1990)
十一届三中全会以后,整个国家把工作重点转移到社会主义现代化建设上来,提出了“以经济建设为中心”的口号。一些重大的农村经济体制改革也在这个时候进行,全国全面实行以家庭联产承包为主的责任制,并逐步实现乡镇企业的合法化,调动了广大农民投入农业的积极性,农业生产和建设发展迅速,也增强了政府的财政实力,为随后加大财政支农力度奠定了基础。家庭联产承包责任制的确立和乡镇企业的发展强化了农民的农村经济微观经营主体地位,农民的经济实力大增。但导致了政府减少了财政支持,国家财政对农业的支出出现下降趋势。“六五”时期(1981～1985年)财政支农支出为658.48亿元,仅占财政支出比重的8.8%,比“五五”时期减少了35.07亿元,比重下滑了4.33个百分点。
“七五”时期,为改变支农支出下降的趋势,中央政府采取了一系列政策措施,增加和引导地方各级政府对农业的投入。(1)政策方面:出台了1986年中央“一号文件”(即《关于1986年农村工作的部署》),决定从“七五”计划开始增加对农业的投资。文件着重说明为农业创造一个有利的环境和稳固的支持系统正是农村改革解决了微观主体问题之后必须进一步解决好的课题。(2)措施方面:国家建立了“农业发展基金”等重点专项基金,逐步形成了从预算内外广泛筹集资金,增加支农投入的格局;对重要支农资金实行配套投入政策;通过财政贴息方式把财政资金与信贷资金结合起来使用;财政对农业投入中的基本建设支出由无偿使用变为有偿使用,提高了资金效益,增强了受援单位的责任感。
(二)强化阶段(1991～2003)
1993年,第八届全国人民代表大会常务委员会审议通过了《中华人民共和国农业法》(以下简称《农业法》)。《农业法》第四十二条规定:“国家逐步提高农业投入的总体水平。国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。”这就为财政支农投入的稳定增长提供了法律保障。1994年,我国财政体制进行了分税制改革。分税制产生了两个方面的重要影响:一是国家财政总收入以1000亿级的数量上涨;二是中央财政收入占财政总收入的比重逐年上升。《农业法》的颁布和分税制改革,使我国财政对农业的投入呈现稳步上升的趋势。
在政策方面:(1)实施积极财政政策。国家通过增发国债和吸引外资等方式增加财政支出,相应也提高了对农业的支出。1998～2000年,国家财政用于水利、农业、林业、气象、粮库的基建投入达到1236亿元,其资金有2/3以上来源于国债。(2)实施农村税费改革。从2000年开始,为减轻农民负担,在全国20个省(自治区、直辖市)开展农村税费改革的试点工作,国家财政每年为此投入400多亿元转移支付资金专门用于弥补乡村基层政权组织运转所需经费缺口。
具体措施方面:(1)加强对林业重点生态工程的建设,改善农业生态环境。(2)支持抗灾救灾,重点是防汛抗旱、动物疫病防治和农业税的灾歉减免。(3)支持农业结构战略性调整,提高农产品质量和农业生产效益。主要通过支持农业科技成果转化(重点支持农业新品种、新技术和新产品的区域试验与示范、中试或生产性试验),以提高农业科技含量;通过农业产业化经营,以提高农业经营效益;通过支持农村小型公益设施建设,以改善农民生产生活条件。(4)加大扶贫开发的力度,重点支持贫困地区水、电、路等基础设施建设;支持科技扶贫,提高财政扶贫资金中用于科技推广和培训经费的比重;实施造福工程,支持生存条件恶劣地区农民的搬迁等(侯石安,2004)。
(三)攻坚阶段(2004年至今)
财政支持“三农”指导思想和方式发生重大转变是以2004年作为重要分水岭。“让公共财政的阳光逐步照耀农村”成为新时期财政支农的重要指导思想,与农业“重中之重”的认识、“城乡统筹发展”的方略、“多予少取放活”的方针等构成了新时期解决“三农”问题的全新理念体系。
2004年1月,中央下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》,成为时隔18年之后的第六个中央“一号文件”,着力点在于促进粮食增产和农民增收。2004年中央财政用于“三农”的支出达2337.63亿元,比2003年增长33.24%。全国29个省(自治区、直辖市)对种粮农民实施直接补贴,补贴资金总额达116亿元,有6亿多农民受益,极大地调动了农民的生产积极性,促进了“双增”目标的实现。
2005年1月30日,第七个“一号文件”《中共中央国务院关于进一步加强农村工作,提高农业综合生产能力若干政策的意见》公布。文件要求:坚持“多予少取放活”的方针,稳定、完善和强化各项支农政策;当前和今后一段时期,要把加强农业基础设施建设,加快农业科技进步,提高农业综合生产能力作为一项重大而紧迫的战略任务,切实抓紧抓好;各项支农措施的力度只能加大,不能减弱;随着国家财力物力的增强,还要逐步加大支农力度。2005年,中央财政安排用于“三农”的支出达2975亿元,比2004年增长13.3%;牧业税取消,全国免征农业税的省份已有28个,进一步减轻农民负担220亿元;全国30个省(自治区、直辖市)用于粮食直补的资金达到132亿元,比上年增长13.8%;农民的年人均纯收入在粮食价格较低而农用生产资料价格较大幅度上涨的基础上比2004年增长近6%;粮食总产量增产1454万吨,农业综合生产能力得到加强。
2006年是“十一五”计划(2006～2010年)的开局之年,建设社会主义新农村是“十一五”时期“三农”工作的总目标、总要求,事关全面建设小康社会战略目标的实现。2006年2月,第八个“一号文件”《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出“三个高于”的要求,即国家财政支农资金增量高于上年;国债和预算内建设资金用于农村建设的比重要高于上年;其中直接用于改善农村生产生活条件的资金总量要高于上年。2006年农业税全部取消,与农村税费改革前的1999年相比,农民每年减负总额将超过1000亿元,人均减负120元左右。
2007年1月29日,第九个“一号文件”《中共中央国务院关于积极发展现代农业,扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》下发。文件指出:发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务,要用现代物质条件装备农业,用现代科学技术改造农业,用现代产业体系提升农业,用现代经营形式推进农业,用现代发展理念引领农业,用培养新型农民发展农业,提高农业水利化、机械化和信息化水平,提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率,提高农业素质、效益和竞争力。根据预算草案安排,2007年中央财政拟用于“三农”的各项支出共达3917亿元,比上年增长15.3%。预算中特别安排了农村最低生活保障补助支出30亿元,以支持在全国范围建立农村最低生活保障制度。30亿元虽然在绝对数额上不多,但传递了一个积极信号:中央已经把对农民的保障问题纳入议事议程;此外,预算中还安排了专门资金用于促进现代农业建设、创新财政扶贫开发机制、支持农村文化事业发展以及促进农村金融体制改革等。
二、国外的财政支农政策概况
在世界农业的发展进程中,无论是发达国家还是发展中国家,为了实现对农业的支持和保护,在进行大量的公共投入性支出的同时,还采用各种方式对农业进行补贴性支持。不同国家在本国农业发展的不同阶段,为了实现不同的农业政策目标,采用了不同的农业补贴方式。随着农产品贸易自由化的发展,各国为了适应WTO《农业协议》规则的约束,逐渐对农业补贴的方式进行改革。本研究仅对美国、欧盟和韩国农业补贴方式改革的动因和效果进行比较分析,以便为我国财政农业补贴方式的改革提供借鉴。
(一)美国的财政支农政策
美国是世界上农业最发达的国家,尽管其农业增加值占GDP的比重极低(l999年为1%),许多农产品的产量和出口都居世界主导地位。其农业的高度发达与政府的财政支持密不可分,政府的投资结构、投资规模往往会引导私人、企业的投资趋向,从而形成美国农业合理的产业结构。
1.美国财政支农的结构
美国的财政支农大项目庞杂,数目众多,按照不同的支出方向,可分为八个部分:农村发展,主要包括农村公用设施的建设和维修,如农村的电气、电信、电话设施、农村的远程教育与医疗、农村的垃圾处理、农村的社区发展等等;食品、营养与消费者,主要负责全美的国内营养计划,食品券计划、儿童营养计划、妇女婴幼儿专项营养补充计划、农产品援助计划、食品捐赠计划等项目。最初,食品、营养与消费者的项目支出主要是为了解决美国过剩的农产品,到后来才逐渐演变成具有福利的性质。目前美国政府财政支农支出中的最大的项目;食品安全,主要任务是保证国内外公众的健康。由美国的食品安全检验局负责,工作主要包括联邦食品检验、实验室服务、工厂自动化和信息管理等,是美国近年重点投资的一个领域;自然资源与环境,其目的是为了保护环境和自然资源,主要通过自然资源和环境计划来实现。其中包括对资源的保护和开发、自然资源的保护、水流域的调查与规划和防洪活动、农地保护计划、环境激励计划、野生动物栖息地激励计划、湿地保护计划等;市场营销与调控计划,该计划的目的是适应美国农产品在国内和国际市场的营销需求,确保动植物健康及提高市场竞争力,为美国农业生产者和消费者带来共同利益;科研、教育与经济,该项投资主要负责有关的农业科技研究、推广以及与高等教育、经济分析和统计相关的生物学、物理学、社会科学知识的研究和传播;农场与海外农业,即农场方面和海外市场的开拓。农场方面主要指政府对一些农场的资金贷款援助。海外市场的开拓主要是美国政府为了解决国内的剩余农产品而致力于开拓国外市场的投资;其它方面,主要包括美国农业部每年的各种活动支出。美国2000年财政支农支出结构如图一(单位:亿美元):
2.美国的财政支农措施
美国的财政支农政策主要是通过其农业支持体系来实现的,自1933年美国国会通过《农业调整法》以来,经过70多年的发展和完善,已发展成为一套较为完整和复杂的政策体系。具体而言,其财政支农措施主要包括以下两个方面:
(1)农业立法。美国农业支持政策每隔5年必须重新评估并以国会法案的形式重新审定。在重新评估制订之前,美国农业部必须向国会提交一个新的农业法案提案,最后经国会表决通过并交总统签署后实施。近年来,美国通过的农业法案有:1985年“农业安全法案”(Farm Security Act),主要针对美元升值、欧盟农产品补贴使得美国农产品出口减少、农民境况恶化和政府财政吃紧使财政支农支出难以为继的情况而制订的。其内容主要有降低贷款利率、冻结差价补贴两年并降低补贴、鼓励并不同农民参与自愿性休耕计划、强化出口补贴等。1990年“粮食、农业、保育与贸易法”(The Food, Agriculture, Conservation and Trade Act),政府预算成本和贸易谈判是该法案形成的主要因素,美国政府想借此来降低农业补贴的支出,同时发挥市场机制的作用以利于美国在GATT(General Agreement on Tariffs and Trade)谈判的立场;但该法案仍坚持支持农业的总体目标和总体方法,只是更注重国内和间接补贴。1996年“联邦农业改善与改造法”(The Federal Agriculture Improvement and Reform Act of 1996),是在达成GATT协议和NAFTA(North American Free Trade Area)成立的背景下通过的,目的是为了减少政府干预、强化自由贸易和强调竞争力等(陈雅琴,2006);2002年“农场安全与农村投资法案”(Farm Security and Rural Investment Act),由于20世纪90年代末期,全球农产品市场不景气,农民收入受损,美国农业部认为有必要提高直接补贴的额度,同时联邦政府出现盈余的情况和政府通过财政赤字刺激经济的意图使得该法案很受欢迎地通过。该法案增加了直接补贴的范围和额度,通过反周期支付和贷款差额支付,变相增加价格补贴并增加信贷、保险、灾害等政策的支持力度。
(2)农业支持政策。农业生产、价格和收入支持政策。在美国农业支持政策中,农业生产、价格和收入支持政策占有重要的位置,通过这些措施对农业的全面干预,美国农业的生产率和农民的收入都有了很大的提升。其做法主要有:直接收入补贴,这是一种与农产品的生产、价格不挂钩的固定补贴,其实施过程是政府按照基期的补贴产量和补贴面积确定补贴数量,农民自主决定当年的种植面积和种植种类,因此具有充分的生产决策灵活性;贷款差额补贴,目标价格和差价补贴,它实际上是贷款差额补贴与直接收入补贴的混合产物。这项政策大大提高了直接支付的额度,是一种极为有效的变相出口补贴。其实施过程是:事先由农业部确定一个目标价格,如果市场价格加上直接支付高于目标价格,则不启动补贴计划;反之则用补贴计划来弥补两者之间的差额;资源保育补贴,主要包括土地休耕补贴、农田水土保持补贴、湿地保护补贴、草地保育补贴等。2002年农业法中的一系列土地保护计划是其延续,不过加大了补贴资助力度;农业税收政策,它对农民的优惠政策表现在多个方面,如在个人所得税、财产税、投资税上,美国政府对农业和农民规定了特别的优惠政策;生产控制补贴,它通过采用多种如面积控制、限额和休耕补贴等办法,使其国内农产品供给保持一定水平,维持国内农产品的较高价格,从而达到保护农民利益的目标。
农产品贸易支持政策。美国的农业生产能力远远超过其国内的消费需求,为增强美国农产品的国际竞争力和扩大市场占有率,美国政府制定了一系列贸易支持政策:出口加强计划,如扩大出口需求、农产品出口价格补贴、提供出口信贷、扶植建立农产品行业协会以开发国家市场和增强抵御风险的能力、在贸易谈判中向其它国家施压等;贸易控制计划,为减少进口农产品对国内农产品的冲击,美国政府对农产品进口进行诸如关税、进口配额、运用技术标准和卫生检疫等手段控制国外农产品的输入;食品援助计划,这个计划普遍受到很好的评价。一方面大多数发展中国家都面临食品短缺问题,食品援助很受欢迎;另一方面该计划也使美国过剩的农产品找到了出路,客观上促进了农业的发展。而且美国的经济援助往往会带有一些附加条件,而受援国由于“吃人嘴短”满足美国的附加要求。
(二)欧盟的财政支农政策
农业补贴是欧盟财政支农政策的重要内容,也主要通过其来实现,欧盟农业增加值在其GDP中只占极小的份额,2002年为2%,但农业补贴却占欧盟财政预算支出的一半以上,农业补贴方式也随着共同农业政策的调整而不断进行相应的调整。从1962年欧共体执行共同农业政策开始到1992年期间,欧盟对农业的财政补贴一直是通过价格支持的方式来实现,干预价格(也称保护价格)是政府价格支持的具体方式,这种价格是农民出售农产品可以得到的最低价格,是以欧盟最大的产粮区——法国奥尔姆的粮食生产成本和市场状况为基础制定的,一般比目标价格低6%～9%。当某类农产品供过于求,市场价格低于干预价格时,生产者在市场上出售农产品后,可以从欧盟设在各成员国的干预中心领取市场价格与干预价格的差额补贴,或者以干预价格将农产品卖给干预中心,需要支付的农产品差价补贴,由欧盟共同农业基金提供。干预价格可以保证生产者收回生产成本并能够获得微利,稳定和支持了农民收入,保护了农民利益,但这种农业补贴方式导致了欧盟农产品过剩和补贴成本的增加,通过多年的价格支持,大多数欧盟国家的农产品己经自给有余,为了减少农产品的过剩,还要对出口产品进行补贴。
1992年,欧盟为协调在乌拉圭回合谈判中的立场,开始对共同农业政策进行改革,改革的主要内容是将其农业保护政策从价格支持为主的机制,过渡到以价格和直接补贴为主的机制。改革的目标是通过分阶段降低农产品的价格干预,使欧盟内部市场价格更接近世界市场价格。1993年削减谷物、油菜籽和豆类作物的支持价格,同时作为对生产者损失的补偿,欧盟引入了“补偿支付”这一部分与生产脱钩的直接收入补贴形式。支付主要基于这些作物1989～1991年间的平均种植面积,并要求大的生产者休耕部分农田。1995年,欧盟该项补贴占其国内总支持量的24%(孙大光,2002)。
经过1992年的改革,欧盟农业补贴有所减少,但总体上仍处于较高水平。在1999年欧盟委员会通过的《欧盟2000年议程》中强调了对农业政策进行更为彻底的改革。改革措施主要在两个方面,一是降低主要农产品的国内支持价格;二是对因降价给农民带来的收入损失进行直接补贴。改革落实后,欧盟将谷物的国内支持价格每吨下调了18欧元,设定在每吨101欧元的水平上。为了弥补价格下降造成的损失,欧盟对生产者的直接支付水平也由每吨54欧元提高到63欧元,并且将在3年的时间里,逐步将原来对油菜籽较高的直接支付下调到与谷物相同的水平;作为条件,接受直接收入补贴的生产者必须休耕10%的农田(孙大光,2002)。《欧盟2000年议程》继续保持对农民的直接收入补贴,但补贴形式逐渐由生产控制型转向服务型,即将“黄箱”政策补贴和“蓝箱”政策补贴逐步转为“绿箱”政策补贴,降低对价格支持和出口补贴的依赖程度,更多地运用直接收入支持手段。
(三)印度的财政支农政策
印度作为一个拥有10亿人口的世界第二大发展中国家,与我国的国情有相似之处,同样面临人多地少,城乡发展不均衡,其支持和保护国内农业的做法对我国有着重要的借鉴意义。印度的财政支农政策主要有:
1.粮食政策
印度国内粮食安全和贫困问题很突出,因此政府采取了多种政策支持粮食生产,其中最为重要的是价格政策和投入品补贴政策:最低保护价政策(Minimum Support Price,简称MSP)。1965年,成立了“农产品价格委员会”,对小麦、大米、玉米等粮食作物制定最低收购价。该政策的目标是保证生产者有利可图,减少生产者面临的风险,促进农产品多样化和保证穷人的食物供给;对投入品进行补贴。加入WTO后,印度充分利用《农业协议》中针对发展中国家的补贴条款,主要对化肥、农用柴油、灌溉用电、农业机械等进行补贴。
2.一般政府服务
印度政府非常重视属于“绿箱”支持的政府一般服务,其支持结构比较合理,值得我国学习。其做法有:农业科研与技术推广。印度政府非常注重引导科研所、大学向生物技术、基因重组和转基因研究、遗传研究、空间技术、遥感技术、环境和生物多样性研究等更高级的领域发展,并着力组建农业技术的科研、教育、推广体系;基础设施建设投入。在印度,农村的电力、道路等基础设施建设全部由联邦政府出资。政府对农村新能源开发、水利设施建设等方面也不遗余力;实施农村反贫困计划。从70年代后期起,印度实施了一系列农村扶贫计划,取得了很大的成绩。计划所需资金分别由财政和贷款两方面解决,为此印度政府制定了相应的农业信贷政策。到20世纪末期,印度农村的贫困率从20世纪70年代的55%左右降到了27.1%;土地制度创新与改善政府管理方式。印度农业的小农为主的经营模式以及土地制度难以适应自身发展的需要,因此在加入WTO以后,印度政府进行了土地制度改革以适应新规则下的农业发展;支持农业合作社的发展。印度政府通过合作社来实现其农业发展规划,农民通过合作社来保护自己的利益。合作社的类型很多,涵盖了农业信用、销售、耕种、牛奶、渔业、农产品加工、消费以及住宅等方面。
3.税收政策
印度通过立法,规定耕种面积不超过8英亩、年收入在10万卢比以下的农户免交包括所得税在内的各项税收。但在实际操作中不管是普通农户还是拥有上百英亩土地的大户,大多数农户所申报的实际耕种面积和年收入都低于此标准,因此政府在农业领域几乎没有任何税收。印度政府为了促进农业发展、提升农民积极性,一直未对此深究。
(四)韩国的财政支农政策
20世纪70年代,韩国实行以大米价格支持为主的农业补贴方式。当时韩国实行购销倒挂的粮价双轨制,即高价从农民手中收购稻米,廉价供应城市居民,差价由政府补贴,支持价格根据生产成本、政府财力、农民收入等因素制定,价格支持的目的是确保粮食生产,提高稻农收益。由于受到最低进口承诺和削减补贴等因素的影响,1995年改为按市场价格收购稻米,政府只支付市场价格与政府收购价格的价差及其他成本。从1998年起,直接支付取代了价格支持成为韩国财政支农的主要方式。现行的直接支付主要有以下三种:一是亲环境农业直接支付。这种直接支付是为了保护农业生态环境而对农民进行的一种直接支付,2002年的补贴对象是不使用农药,或者是获得绿色认证的农产品。二是对提前退休农民的直接支付。这种直接支付是为了稳定年迈农民的收入,扩大农地经营规模,对提前退休的农民实行的直接支付,直接支付的对象是达到60岁的老农,支付期限为5年。三是稻田直接支付计划。这种直接支付是为了减少政府对市场价格的干预,发挥市场导向功能,而对水稻种植者的直接收入补贴,从事水稻种植的用户可以在亲环境直接支付和稻田直接支付两种方式中选择一种接受补贴。
三、国际经验及其启示
在世界农业的发展进程中,无论是发达国家还是发展中国家,为了实现对农业的支持和保护,不仅投入大量的公共财政资源,还采用各种方式的金融信贷政策对农业进行补贴和支持。不同国家在本国农业发展的不同阶段,为了实现不同的农业政策目标,采用了不同的财政支农和金融信贷方式。它山之石,可以攻玉。通过将国外的财政支农和金融信贷政策与我国的情况进行对比和分析,可以得到以下启示:
(一)农村、农业支持政策的法律化
世界各国的农村、农业支持政策一般采取立法形式。在这一点上,欧美日发达国家无一例外地颁布细致而完善的法案以明细财政支农和金融信贷的目标、实施和保障措施,即使是印度,其农村、农业支持政策也是在法律的框架下实施。在这些国家之中,以美国农业支持政策的法制建设最为复杂和系统:美国农业支持政策每隔5年必须重新评估并以国会法案的形式重新审定,美国农业部也必须向国会提交一个新的农业法案提案以跟上形势的变化;美国农业信贷体系的建立和运行也时刻受到农业信贷法的保护。农村、农业支持政策的法律化一方面使政策的执行做到有法可依,政策的内容清晰明了,另一方面也使政府和相关机构的义务、农民的权利固定化,作为一个强制力量保障政策的有效执行。发达国家财政支农和金融信贷政策执行的有效和透明、农业的生产率提高和农产品竞争力的增强等,这些都与其农村、农业支持政策的法律化是分不开的,有了法律的强制性保障,财政支农和金融信贷政策的效用才会充分显现,事半功倍。与此相反,我国有关财政支农和金融信贷政策的专门性法律规范却是没有,在这一点上,我们与印度都有差距,更不用说与发达国家相比了。因此我国有必要重视和强化这方面的意识,使我国的农村、农业支持政策也法律化,正所谓不依规矩,不以成方圆。
(二)财政支农和金融信贷政策要符合本国国情
每个国家的农业发展都有着自身的历史背景和特点,财政支农和金融信贷政策的制定应符合本国的具体国情,比如发达国家的农业财政政策一般都经历了由掠夺农业到保护农业的过程,这与其工业化进程的阶段性相适应。从总体上说,目前我国工农业构成已具有工业化中前期的特征,逐渐进入工业反哺业的新阶段,我国在财力有限的情况下,不可能像欧盟等发达国家那样对业提供全面的数额庞大的财政补贴,必须突出重点。印度与我国农业生产基本情况类似,入世以来印度在财政支农方面的经验告诉我们,政府应注重采用加强基础设施建设、农业科研和新技术推广、生态环境保护等多种“绿箱”支持来改善农业生产条件,增加农业生产的科技含量,提高农业综合生产率,从而逐步提高国内农产品参与国际竞争的能力。
此外,由于农业资源的地域差距明显,不同地区的经济社会发展不平衡,支农政策需因地制宜,根据不同区域农业发展的实际确定财政支持的重点,比如我国西部地区农业相比东部有明显的劣势,可对中西部农民和农业生产给予更多的扶持和帮助。我国一些地区需要解决农产品增产和提高质量的问题,另一些地区则需解决农产品转化、加工增值、流通栓塞等问题,应根据地区经济发展的特点和阶段来确立政策目标。又如我国可重点支持不同区域的关键农产品,如东北的大豆和玉米、华北的小麦、江南的水稻、长江中下游和新疆的棉花以及华南的热带水果和花卉等,以增加有比较优势的农产品生产,提高农民的收入水平。
(三)农村和农业的发展离不开财政和金融的支持
可以看到,无论是发达国家还是发展中国家,政府都给予农业大量的支持和保护。加入WTO后受《农业协议》相关规定的约束,很多国家都调整了本国的农业支持政策。发展中国家的调整主要包括增加属于“绿箱”政策范围的支持,如加强农业基础设施建设和农业科研;大力发展农业信贷,使农业发展有足够的资金;建立农业合作社等。发达国家政策调整的总趋势是削减对农产品的价格补贴和进出口补贴,增加对农民收入的直接补贴,增加对农业生产要素、农业生态改善和农业结构调整的补贴。尽管补贴方式发生了变化,但其支持和保护本国农业的实质并没有改变。