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摘 要：当前基层政府依法治理的实效仍受到来自于思想、立法、执法、监督等层面的制约，必须从转变政府职能、加强民主决策、规范行政执法、推进信息公开等方面着手，进一步提高政府治理的法治化水平。
关键词：依法治市 政府治理 法治化
中图分类号：D920 文献标识码：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2015.03.27
文章编号：1009-6922（2015）03-98-04
2014年3月，中共乐山市委发布了《关于推进依法治市的意见》，致力于为乐山“追赶跨越、美丽发展”，先于全省全面建成小康社会创造良好法治环境和法治保障，做到“法治精神深入人心、公共权力依法规范公开运行、公民依法享有权利和履行义务、乐山经济社会各项事业全面纳入法治化轨道”。其中，作为依法治市的重要环节，要求各行政机关应严格依法行政，实现政府治理法治化。
一、推进政府治理法治化的必要性
（一）政府治理法治化是实现国家治理现代化的重要环节
党的十八届三中全会提出，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，推进国家治理体系和治理能力现代化”。依法行政是依法治国的关键环节和建设法治国家的重要工程，也是实现国家治理体系现代化的重要一环。
在中国特色社会主义法律体系如期形成以后，无法可依的问题基本得到解决，权利的依法行使将成为法治建设更加突显的任务。只有全面推进依法行政，切实加强法治政府建设，才能使体现党的执政理念和人民意志的法律得到全面有效地执行，使立法做出的“分配正义”得到实现，切实解决政府法治建设中存在的执法不严、违法不究、权利滥用等问题，使社会主义法治国家建立在更加坚实的法治政府、法治社会和法治文化的基础之上。
（二）政府治理法治化是推进政府职能转变的必经之路
十八届三中全会中提出的全面深化改革的一项重要任务是政府职能转变。政府改革的“于法有据”，就是要在法治状态下，政府的权力、职能、责任义务、组织架构以及预算支出等都是法定的，不能超出法定范畴。
在我国，行政权力实际支配和管理着国家的财政资源、社会资源、文化资源和人力资源，是公权力中最强势的权力之一。一方面，政府在实施社会管理的过程中具有足够强大和集中的权力资源，以便于“集中力量办大事”；但另一方面，随着行政权力的扩大和政府机构的增加，特别是在行政权缺乏监督制约的情况下，就很有可能产生不计成本、效率低下等弊端和权力扩张、寻租的问题。具体表现在：不履行或拖延履行法定职责、违反法定程序、行政处罚显失公平、超越职权、滥用职权等等。
因此，必须进一步深化行政体制改革，全面推进依法行政，加强法治政府建设，不断推进政府工作制度化、规范化、程序化，“把权力关进制度的笼子”。法律的规范性、普遍性、确定性，让行政权的行使有法可依、程序正当。
（三）政府治理法治化是保障人民合法权益的坚强基石
当前，我国经济社会发展进入新阶段，国内外环境更为复杂，挑战增多。转变经济发展方式和调整经济结构的任务更加紧迫和艰巨，城乡之间、地区之间发展不平衡，收入分配不公平和差距扩大，社会结构和利益格局深刻调整，部分地区和一些领域社会矛盾有所增加，群体性事件时有发生，一些领域腐败现象仍然易发多发，执法不公、行政不作为乱作为甚至等问题比较突出，已经严重影响到人民群众的基本利益。这些影响群众利益的问题都可能转化为对政府的期待和要求，如果政府处理不当，在特定条件下有些矛盾和问题可能转化为对政府的不满甚至敌视。推进政府治理的法治化进程是解决人民利益诉求的有效途径。
通过政府治理的法治化，可以强化对行政权力运行的监督和制约，防止行政权力的腐败和滥用，把行政权侵害公民权利的可能降到最低程度，使行政权力服务公民和社会的职能最大化最优化，从制度上保证社会公平正义的实现。
（四）政府治理法治化是经济社会有序健康发展的制度保障
政府不仅要维护公共利益和社会秩序，还担负着谋求经济发展、社会进步与和谐稳定的责任。党的十八届三中全会提出，使市场在资源配置中起决定性作用，其关键是解决政府与市场的关系。只有将政府权力边界合理界定，才能保障市场主体在公平的市场规则中自由竞争，防止因权力扩张给市场主体公平交易设置壁垒门槛，以政府的“减法”换取市场的“加法”。
二、政府治理法治化的现状及存在问题
（一）思想层面
我国几千年的传统法律文化、政治体制都是在封建社会的特定历史条件下形成的，这些理念和文化有其历史的局限性，与现代法治精神有着较大的冲突，在一定程度上成为当前推进法治政府建设的羁绊。在现实工作中，一些政府部门特别是领导干部对国家治理法治化还存在模糊、错误的认识和做法。有的认为法治不管用，按法定程序办事太麻烦；在一些地方和部门依法行政还多是说在嘴上、写在纸上，没有真正落实到行动上；有些干部片面强调对老百姓的管理，把自己摆在超越法律之上的位置，无视法律的存在，甚至“以言代法”、“以权压法”，置法律于不顾；有的把依法治理同经济建设对立起来，一味强调经济发展，以经济建设为借口，制定土政策土办法，不严格依法治理，轻制度管理重协调解决。
（二）立法层面
从总体上说，我国的行政法规和政府规章是比较完备的，但是由于国家治理法治化的指导思想不够明确，政府往往把行政立法作为谋求有效管理的手段，所立之法规，有的相互矛盾、相互冲突、相互重叠，造成我国行政立法中管理公民的法过多，监督政府权力的法过少，少数执法人员毫无顾忌地行使立法赋予的权力，造成权力的滥用。法规的条文有的过于粗放，让执法人员难以操作；规定自由裁量权过大，为掌握裁量权的执法人员产生寻租空间；对法律法规修订完善不及时，导致执法部门无所适从。 （三）执法层面
首先，行政执法体制不顺，政企不分、政事不分较为普遍。这种既当裁判员又当运动员的局面，容易导致监督不力。其次，执法部门之间职能不明确，交叉过多、职责不清，相互之间缺乏协调配合，结果造成执法工作相互掣肘，办事效率不高，客观造成行政执法者不作为、乱作为。有利的事几个部门争着管，无利的事个个部门相互推诿、“踢皮球”，或是按各自的要求行使管理权，经常出现你发证我处罚、我发证你处罚的混乱现象。第三，政府工作人员法治素质有待提高。不少执法人员上岗前缺乏系统的专业培训，不能胜任执法工作，在执法中不宣传、不讲解、不调查、不取证、不亮证、不告知、先处罚后立案的现象经常发生，临时执法、暴力执法屡禁不止。
（四）监督层面
“没有制约的权力必然导致腐败”，而对权力的监督核心是对行政权的监督。目前虽然我国对政府治理的监督制约已经形成了包括纪检监察部门监督、人大政协监督、政府自身监督和社会公众监督在内的监督体系，但是由于内外监督没有形成长效机制，监督的力度比较小，监督的效果不理想，使得一部分行政权力游离在监督之外，造就了行政权力监督制约的真空。实践中依然存在有法不依、执法不严、违法不究以及腐败现象滋生和蔓延等问题，“大老虎”屡打不止、“小苍蝇”屡拍不断。
三、推进政府治理法治化的对策研究
党的十八届四中全会提出，要加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
（一）转变政府职能
政府职能转变是深化行政体制改革的核心，是全面正确履行政府职能的基础。改革开放以来我国经历的多次行政体制改革中，政府职能转变都是改革的重点，但从总体上看，政府职能转变仍然比较滞后。必须遵循职权法定原则，进一步深化行政审批制度改革，创新有效的政府治理方式，推动公共服务的社会化、市场化，不断提高公共服务的效率和质量。
1.在法制框架下厘清政府和市场、政府与社会之间的关系。党的十八届三中全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用并更好发挥政府作用。市场在资源配置中起决定性作用，意味着该由市场自主决定的事务必须交还给市场，政府不得直接介入微观经济过程，更不能直接充当市场主体，既当裁判者又当运动员。必须遵循职权法定原则，合理界定政府的权力界限，坚持政府“法无明文规定即为禁止”、市场“法无明文规定即为允许”的原则。
2.进一步深化行政审批制度改革，推进政府职能的法治化。行政审批涉及政府权力边界，关系到如何处理好政府与市场及社会之间的关系问题。《行政许可法》对行政许可设置的范围和权限作了明确规定，但实际在法律实施后，并未从根本上扭转我国目前行政审批乱、滥、散的现状，反而出现了很多非行政许可的审批事项，这些事项不受行政许可法约束，又没有相关的程序规定，几近完全失控。能否切实治理这些非行政许可审批，决定着新一轮行政审批改革的成败。
要走出行政审批“边减边增”的误区，就必须严格按照《行政许可法》的规定，严格设定行政许可或审批的标准。进一步清理违法设定的行政许可事项，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策。对设定行政许可的合法性、必要性、合理性应进行审查，不符合设定权限的行政许可或者审批事项，一律不得设定和实施。加强对行政许可和审批的事中事后监督，坚决杜绝地方政府在行政审批上打折扣、做选择、搞变通等现象出现，坚决遏制行政许可和审批环节中的权力寻租，防止腐败滋生。
3.创新有效的政府治理方式，提高政府公共服务能力。十八届三中全会决定清晰界定了政府职能，概括为五项职能，即宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境。法治政府不仅要求政府工作体现公平、正义、诚信，而且要求政府必须全面正确履行法定职能，不断提升政府公共服务能力，提高社会治理能力建设。必须从提升政府公共服务能力入手，破除制约公共服务供给水平的体制机制瓶颈，切实解决就业、住房、教育、医疗、社保等公众最关心的问题。适应当前社会矛盾纠纷的发展新趋势、新特点，适时转变政府治理方式、治理手段，提升政府在减能增效、环境保护、社会矛盾化解等领域的引领作用。
（二）科学民主决策
根据现代法治的精神和理念，行政决策作为一种典型的行政活动，理应受到现代法制的支配和制约，实现决策的法治化。
1.健全决策法律机制。就目前规范政府决策行为的法律法规来看，绝大多数都是以政府决定的形式对其进行规定，专业性和规范性较低，中央层面尚无规范重大决策行为的法律法规。即使个别有立法权的地方人大或者地方政府制定了部分重大决策程序规定，也往往由于制度缺乏操作性导致落实流于形式。依法决策的前提是有法可依，通过立法改革和完善我国的政府决策机制，合理界定各级政府及其职能部门重大决策的范围和程序。建立和完善政府重大决策法律风险防范体系，建立健全相应规章制度，使政府重大决策有法可依。
2.建立决策权、执行权、监督权相互分离的权力运行机制。我国长期以来实行的是行政的决策权、执行权和监督权“三权合一”的体制，造成政府机构权力的过分集中。决策权过分集中，容易形成“一言堂”，使决策者在决策过程中独断专行，往往倾向于个人拍板，使决策的制度化程序流于形式。必须改变传统的“三权合一”体制为“三权分开”的新的权力结构和运行机制，这是改革和完善我国政府决策机制的根本性环节和关键性的突破。要健全行政权运行的程序规则，把不同层级政府、不同部门对不同权力的行使通过法律确定下来，纳入法制化、程序化轨道，保证分工明确、各司其职、各负其责，按照法定权限和程序行使权力、履行职责。进一步加大执行权的相对集中，将监督权剥离出来，建立与决策权和执行权相对分离的独立的监督体系，引入第三方评价，加大对决策权行使效果的社会评估。建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，实现决策相对集中、执行专业高效、监督有力到位。 3.规范决策程序。政府决策的主体、机构和制度，只有与一定的决策程序相结合，才能形成一个相互联系、运行的有机整体。要实现政府决策法治化，必须有决策的程序化。按科学合理的程序作决策，既可以减少决策的成本，也可以减少决策的主观随意性，进而减少决策的失误。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，将程序法定化、制度化。加强决策的风险评估，重大事项在制定出台、组织实施或审核审批前，对有可能引发重大社会矛盾或群体性事件等影响社会稳定的隐患和风险，进行先期预测、先期评判、先期介入，促进决策、执行、实施方案的完善，落实风险防范和处置措施。尤其要针对可能受到决策影响的区域和利益群体，通过咨询会、推介会、听证会等形式，广泛征集民意诉求，评估该决策是否符合法律法规规定，是否符合大多数群众的根本利益，是否得到大多数群众的理解和支持，是否会引发较大的影响社会稳定的事件，群众有无强烈的反映和要求。加大决策的跟踪反馈和责任追究，凡参与决策者应根据其职权实行终身负责、终身追责，从制度上解决“集体决策集体不负责”的机制弊端。
（三）规范行政行为
1.整合执法主体，相对集中执法权。目前一个部门执法，已经难以解决一件事情，常常需要多个部门综合执法、联合执法才能达到效果，“七八个部门管不住一头猪”、“十几个部门管不住一桌菜”的现象屡见不鲜。多头执法的管理体系中，各职能部门看似人人有责，但出于趋利避害的本能，各部门很容易在利益争夺中出现重叠交叉，而在责任追究时竞相避而远之。根据决策——执行——监督既相互制约又相互协调的要求，逐步推进市、县政府部门审批、管理、执法、监督职能相对分开，归并、调整同一部门下的执法职能，在部门内部整合建立统一的行政执法机构，集中行使本部门各类行政执法权。对城市管理、旅游、市场监管、水务等领域需要多部门配合的执法职能实行跨部门执法，形成执法合力。
2.健全行政执法程序。程序是行政执法的生命。只有将执法的每一个环节、实施步骤程序化，才能让执法人员有所遵循，才能避免执法的随意性。在现行行政法领域，只有《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》对三大行政行为的实施程序作出规范，对诸如行政征收征用、行政命令、行政强制、行政奖励、行政合同、行政计划等等有名行政行为以及未型化的其他行政行为，却缺乏法律层面对程序的明确规定。这些行政行为的程序规则完全来自单行管理法律法规，由于立法层级较低，大量的程序规则只能是零散的、片段式的，无法为连续的行政过程提供稳定的依据。正因为统一的行政程序法的缺失，导致在一些行政权的实施过程中存在无程序可言的随意性执法现状，对行政相对人的权利影响较大，甚至在诸如行政征收征用等领域造成公权与实权的暴力对抗和冲突。
（四）推进信息公开
1.推行政府部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。公开是制约权力运行的最有效途径。权力清单制度以政府及其部门“清权、确权、配权、晒权和制权”为核心内容，其本质是给行政职权打造一个透明的制度笼子，为政府机关依法行政设定基本依据，使职权法定、边界清晰、主体明确、运行公开，让公众知晓政府权力的构成、行使的界限和方式，将政府部门的每个单位、每个职位的权力与责任以清单方式列明，并向社会公示，给权力划定边界，防止权力的扩张和滥用，从而形成对政府权力运行的有效制约和监督。
2.加大重点领域政府信息公开。进一步推进财政预算决算、“三公”经费及公共资源配置、重大项目建设、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。按照《预算法》的规定，推进市县政府及其组成部门的财政预算决算，将政府的全部收入和支出纳入预算。细化“三公”经费支出，对增长的原因要明确说明。对涉及政府采购、保障性住房分配、自然资源产权交易等社会关注度高的资源配置事项，逐步纳入政府公共资源交易平台，实现网上交易、网上监管，避免权力寻租。对涉及公众利益的重大建设项目的招投标、环境影响评估、安全风险评估，要按照公众参与的原则，通过公开竞标、听证会等形式，广泛听取公众意见，做好风险评估，落实风险防范和处置措施，并作为决策判断的依据。对涉及教育、医疗、物价等与公众生活密切相关的社会公益事业和政府公共服务等事项，要面向服务对象和社会公众，通过广泛征求意见，合理布局和配置公共资源。加大公共监管信息公开，针对食品药品安全、环境污染、安全生产事故等领域的监管信息，要及时有效真实发布，提高政府公信力。
3.积极利用新兴媒介，引导社会舆论。要加强政府对微博、微信等自媒体的规范和引导，一方面政府部门要加大信息公开力度，通过官方网站、微博、微信、城市平台等新兴媒介，引入新闻发言人制度，及时公开政府信息，回应社会关切；另一方面要注重运用法律规范和引导自媒体的发展，加大互联网企业的社会责任，严厉打击利用互联网散布虚假消息、危害社会公共安全、损害公民个人合法权益的行为，提高违法成本，营造风清气正的网络氛围。
[收稿日期]2015-04-10
[作者简介]沈建军（1968—），男，四川乐山人，中共乐山市委党校教授，主要研究方向：应用法学；王京星（1981—），男，四川乐山人，中共乐山市委党校副教授，主要研究方向：应用法学；李雯瑶（1982—），女，四川乐山人，中共乐山市委党校讲师，主要研究方向：应用法学；殷婕（1988—），女，四川宜宾人，中共乐山市委党校助教，主要研究方向：社会学。
责任编辑：秦利民
关键词：依法治市 政府治理 法治化
中图分类号：D920 文献标识码：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2015.03.27
文章编号：1009-6922（2015）03-98-04
2014年3月，中共乐山市委发布了《关于推进依法治市的意见》，致力于为乐山“追赶跨越、美丽发展”，先于全省全面建成小康社会创造良好法治环境和法治保障，做到“法治精神深入人心、公共权力依法规范公开运行、公民依法享有权利和履行义务、乐山经济社会各项事业全面纳入法治化轨道”。其中，作为依法治市的重要环节，要求各行政机关应严格依法行政，实现政府治理法治化。
一、推进政府治理法治化的必要性
（一）政府治理法治化是实现国家治理现代化的重要环节
党的十八届三中全会提出，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，推进国家治理体系和治理能力现代化”。依法行政是依法治国的关键环节和建设法治国家的重要工程，也是实现国家治理体系现代化的重要一环。
在中国特色社会主义法律体系如期形成以后，无法可依的问题基本得到解决，权利的依法行使将成为法治建设更加突显的任务。只有全面推进依法行政，切实加强法治政府建设，才能使体现党的执政理念和人民意志的法律得到全面有效地执行，使立法做出的“分配正义”得到实现，切实解决政府法治建设中存在的执法不严、违法不究、权利滥用等问题，使社会主义法治国家建立在更加坚实的法治政府、法治社会和法治文化的基础之上。
（二）政府治理法治化是推进政府职能转变的必经之路
十八届三中全会中提出的全面深化改革的一项重要任务是政府职能转变。政府改革的“于法有据”，就是要在法治状态下，政府的权力、职能、责任义务、组织架构以及预算支出等都是法定的，不能超出法定范畴。
在我国，行政权力实际支配和管理着国家的财政资源、社会资源、文化资源和人力资源，是公权力中最强势的权力之一。一方面，政府在实施社会管理的过程中具有足够强大和集中的权力资源，以便于“集中力量办大事”；但另一方面，随着行政权力的扩大和政府机构的增加，特别是在行政权缺乏监督制约的情况下，就很有可能产生不计成本、效率低下等弊端和权力扩张、寻租的问题。具体表现在：不履行或拖延履行法定职责、违反法定程序、行政处罚显失公平、超越职权、滥用职权等等。
因此，必须进一步深化行政体制改革，全面推进依法行政，加强法治政府建设，不断推进政府工作制度化、规范化、程序化，“把权力关进制度的笼子”。法律的规范性、普遍性、确定性，让行政权的行使有法可依、程序正当。
（三）政府治理法治化是保障人民合法权益的坚强基石
当前，我国经济社会发展进入新阶段，国内外环境更为复杂，挑战增多。转变经济发展方式和调整经济结构的任务更加紧迫和艰巨，城乡之间、地区之间发展不平衡，收入分配不公平和差距扩大，社会结构和利益格局深刻调整，部分地区和一些领域社会矛盾有所增加，群体性事件时有发生，一些领域腐败现象仍然易发多发，执法不公、行政不作为乱作为甚至等问题比较突出，已经严重影响到人民群众的基本利益。这些影响群众利益的问题都可能转化为对政府的期待和要求，如果政府处理不当，在特定条件下有些矛盾和问题可能转化为对政府的不满甚至敌视。推进政府治理的法治化进程是解决人民利益诉求的有效途径。
通过政府治理的法治化，可以强化对行政权力运行的监督和制约，防止行政权力的腐败和滥用，把行政权侵害公民权利的可能降到最低程度，使行政权力服务公民和社会的职能最大化最优化，从制度上保证社会公平正义的实现。
（四）政府治理法治化是经济社会有序健康发展的制度保障
政府不仅要维护公共利益和社会秩序，还担负着谋求经济发展、社会进步与和谐稳定的责任。党的十八届三中全会提出，使市场在资源配置中起决定性作用，其关键是解决政府与市场的关系。只有将政府权力边界合理界定，才能保障市场主体在公平的市场规则中自由竞争，防止因权力扩张给市场主体公平交易设置壁垒门槛，以政府的“减法”换取市场的“加法”。
二、政府治理法治化的现状及存在问题
（一）思想层面
我国几千年的传统法律文化、政治体制都是在封建社会的特定历史条件下形成的，这些理念和文化有其历史的局限性，与现代法治精神有着较大的冲突，在一定程度上成为当前推进法治政府建设的羁绊。在现实工作中，一些政府部门特别是领导干部对国家治理法治化还存在模糊、错误的认识和做法。有的认为法治不管用，按法定程序办事太麻烦；在一些地方和部门依法行政还多是说在嘴上、写在纸上，没有真正落实到行动上；有些干部片面强调对老百姓的管理，把自己摆在超越法律之上的位置，无视法律的存在，甚至“以言代法”、“以权压法”，置法律于不顾；有的把依法治理同经济建设对立起来，一味强调经济发展，以经济建设为借口，制定土政策土办法，不严格依法治理，轻制度管理重协调解决。
（二）立法层面
从总体上说，我国的行政法规和政府规章是比较完备的，但是由于国家治理法治化的指导思想不够明确，政府往往把行政立法作为谋求有效管理的手段，所立之法规，有的相互矛盾、相互冲突、相互重叠，造成我国行政立法中管理公民的法过多，监督政府权力的法过少，少数执法人员毫无顾忌地行使立法赋予的权力，造成权力的滥用。法规的条文有的过于粗放，让执法人员难以操作；规定自由裁量权过大，为掌握裁量权的执法人员产生寻租空间；对法律法规修订完善不及时，导致执法部门无所适从。 （三）执法层面
首先，行政执法体制不顺，政企不分、政事不分较为普遍。这种既当裁判员又当运动员的局面，容易导致监督不力。其次，执法部门之间职能不明确，交叉过多、职责不清，相互之间缺乏协调配合，结果造成执法工作相互掣肘，办事效率不高，客观造成行政执法者不作为、乱作为。有利的事几个部门争着管，无利的事个个部门相互推诿、“踢皮球”，或是按各自的要求行使管理权，经常出现你发证我处罚、我发证你处罚的混乱现象。第三，政府工作人员法治素质有待提高。不少执法人员上岗前缺乏系统的专业培训，不能胜任执法工作，在执法中不宣传、不讲解、不调查、不取证、不亮证、不告知、先处罚后立案的现象经常发生，临时执法、暴力执法屡禁不止。
（四）监督层面
“没有制约的权力必然导致腐败”，而对权力的监督核心是对行政权的监督。目前虽然我国对政府治理的监督制约已经形成了包括纪检监察部门监督、人大政协监督、政府自身监督和社会公众监督在内的监督体系，但是由于内外监督没有形成长效机制，监督的力度比较小，监督的效果不理想，使得一部分行政权力游离在监督之外，造就了行政权力监督制约的真空。实践中依然存在有法不依、执法不严、违法不究以及腐败现象滋生和蔓延等问题，“大老虎”屡打不止、“小苍蝇”屡拍不断。
三、推进政府治理法治化的对策研究
党的十八届四中全会提出，要加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
（一）转变政府职能
政府职能转变是深化行政体制改革的核心，是全面正确履行政府职能的基础。改革开放以来我国经历的多次行政体制改革中，政府职能转变都是改革的重点，但从总体上看，政府职能转变仍然比较滞后。必须遵循职权法定原则，进一步深化行政审批制度改革，创新有效的政府治理方式，推动公共服务的社会化、市场化，不断提高公共服务的效率和质量。
1.在法制框架下厘清政府和市场、政府与社会之间的关系。党的十八届三中全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用并更好发挥政府作用。市场在资源配置中起决定性作用，意味着该由市场自主决定的事务必须交还给市场，政府不得直接介入微观经济过程，更不能直接充当市场主体，既当裁判者又当运动员。必须遵循职权法定原则，合理界定政府的权力界限，坚持政府“法无明文规定即为禁止”、市场“法无明文规定即为允许”的原则。
2.进一步深化行政审批制度改革，推进政府职能的法治化。行政审批涉及政府权力边界，关系到如何处理好政府与市场及社会之间的关系问题。《行政许可法》对行政许可设置的范围和权限作了明确规定，但实际在法律实施后，并未从根本上扭转我国目前行政审批乱、滥、散的现状，反而出现了很多非行政许可的审批事项，这些事项不受行政许可法约束，又没有相关的程序规定，几近完全失控。能否切实治理这些非行政许可审批，决定着新一轮行政审批改革的成败。
要走出行政审批“边减边增”的误区，就必须严格按照《行政许可法》的规定，严格设定行政许可或审批的标准。进一步清理违法设定的行政许可事项，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策。对设定行政许可的合法性、必要性、合理性应进行审查，不符合设定权限的行政许可或者审批事项，一律不得设定和实施。加强对行政许可和审批的事中事后监督，坚决杜绝地方政府在行政审批上打折扣、做选择、搞变通等现象出现，坚决遏制行政许可和审批环节中的权力寻租，防止腐败滋生。
3.创新有效的政府治理方式，提高政府公共服务能力。十八届三中全会决定清晰界定了政府职能，概括为五项职能，即宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境。法治政府不仅要求政府工作体现公平、正义、诚信，而且要求政府必须全面正确履行法定职能，不断提升政府公共服务能力，提高社会治理能力建设。必须从提升政府公共服务能力入手，破除制约公共服务供给水平的体制机制瓶颈，切实解决就业、住房、教育、医疗、社保等公众最关心的问题。适应当前社会矛盾纠纷的发展新趋势、新特点，适时转变政府治理方式、治理手段，提升政府在减能增效、环境保护、社会矛盾化解等领域的引领作用。
（二）科学民主决策
根据现代法治的精神和理念，行政决策作为一种典型的行政活动，理应受到现代法制的支配和制约，实现决策的法治化。
1.健全决策法律机制。就目前规范政府决策行为的法律法规来看，绝大多数都是以政府决定的形式对其进行规定，专业性和规范性较低，中央层面尚无规范重大决策行为的法律法规。即使个别有立法权的地方人大或者地方政府制定了部分重大决策程序规定，也往往由于制度缺乏操作性导致落实流于形式。依法决策的前提是有法可依，通过立法改革和完善我国的政府决策机制，合理界定各级政府及其职能部门重大决策的范围和程序。建立和完善政府重大决策法律风险防范体系，建立健全相应规章制度，使政府重大决策有法可依。
2.建立决策权、执行权、监督权相互分离的权力运行机制。我国长期以来实行的是行政的决策权、执行权和监督权“三权合一”的体制，造成政府机构权力的过分集中。决策权过分集中，容易形成“一言堂”，使决策者在决策过程中独断专行，往往倾向于个人拍板，使决策的制度化程序流于形式。必须改变传统的“三权合一”体制为“三权分开”的新的权力结构和运行机制，这是改革和完善我国政府决策机制的根本性环节和关键性的突破。要健全行政权运行的程序规则，把不同层级政府、不同部门对不同权力的行使通过法律确定下来，纳入法制化、程序化轨道，保证分工明确、各司其职、各负其责，按照法定权限和程序行使权力、履行职责。进一步加大执行权的相对集中，将监督权剥离出来，建立与决策权和执行权相对分离的独立的监督体系，引入第三方评价，加大对决策权行使效果的社会评估。建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，实现决策相对集中、执行专业高效、监督有力到位。 3.规范决策程序。政府决策的主体、机构和制度，只有与一定的决策程序相结合，才能形成一个相互联系、运行的有机整体。要实现政府决策法治化，必须有决策的程序化。按科学合理的程序作决策，既可以减少决策的成本，也可以减少决策的主观随意性，进而减少决策的失误。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，将程序法定化、制度化。加强决策的风险评估，重大事项在制定出台、组织实施或审核审批前，对有可能引发重大社会矛盾或群体性事件等影响社会稳定的隐患和风险，进行先期预测、先期评判、先期介入，促进决策、执行、实施方案的完善，落实风险防范和处置措施。尤其要针对可能受到决策影响的区域和利益群体，通过咨询会、推介会、听证会等形式，广泛征集民意诉求，评估该决策是否符合法律法规规定，是否符合大多数群众的根本利益，是否得到大多数群众的理解和支持，是否会引发较大的影响社会稳定的事件，群众有无强烈的反映和要求。加大决策的跟踪反馈和责任追究，凡参与决策者应根据其职权实行终身负责、终身追责，从制度上解决“集体决策集体不负责”的机制弊端。
（三）规范行政行为
1.整合执法主体，相对集中执法权。目前一个部门执法，已经难以解决一件事情，常常需要多个部门综合执法、联合执法才能达到效果，“七八个部门管不住一头猪”、“十几个部门管不住一桌菜”的现象屡见不鲜。多头执法的管理体系中，各职能部门看似人人有责，但出于趋利避害的本能，各部门很容易在利益争夺中出现重叠交叉，而在责任追究时竞相避而远之。根据决策——执行——监督既相互制约又相互协调的要求，逐步推进市、县政府部门审批、管理、执法、监督职能相对分开，归并、调整同一部门下的执法职能，在部门内部整合建立统一的行政执法机构，集中行使本部门各类行政执法权。对城市管理、旅游、市场监管、水务等领域需要多部门配合的执法职能实行跨部门执法，形成执法合力。
2.健全行政执法程序。程序是行政执法的生命。只有将执法的每一个环节、实施步骤程序化，才能让执法人员有所遵循，才能避免执法的随意性。在现行行政法领域，只有《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》对三大行政行为的实施程序作出规范，对诸如行政征收征用、行政命令、行政强制、行政奖励、行政合同、行政计划等等有名行政行为以及未型化的其他行政行为，却缺乏法律层面对程序的明确规定。这些行政行为的程序规则完全来自单行管理法律法规，由于立法层级较低，大量的程序规则只能是零散的、片段式的，无法为连续的行政过程提供稳定的依据。正因为统一的行政程序法的缺失，导致在一些行政权的实施过程中存在无程序可言的随意性执法现状，对行政相对人的权利影响较大，甚至在诸如行政征收征用等领域造成公权与实权的暴力对抗和冲突。
（四）推进信息公开
1.推行政府部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。公开是制约权力运行的最有效途径。权力清单制度以政府及其部门“清权、确权、配权、晒权和制权”为核心内容，其本质是给行政职权打造一个透明的制度笼子，为政府机关依法行政设定基本依据，使职权法定、边界清晰、主体明确、运行公开，让公众知晓政府权力的构成、行使的界限和方式，将政府部门的每个单位、每个职位的权力与责任以清单方式列明，并向社会公示，给权力划定边界，防止权力的扩张和滥用，从而形成对政府权力运行的有效制约和监督。
2.加大重点领域政府信息公开。进一步推进财政预算决算、“三公”经费及公共资源配置、重大项目建设、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。按照《预算法》的规定，推进市县政府及其组成部门的财政预算决算，将政府的全部收入和支出纳入预算。细化“三公”经费支出，对增长的原因要明确说明。对涉及政府采购、保障性住房分配、自然资源产权交易等社会关注度高的资源配置事项，逐步纳入政府公共资源交易平台，实现网上交易、网上监管，避免权力寻租。对涉及公众利益的重大建设项目的招投标、环境影响评估、安全风险评估，要按照公众参与的原则，通过公开竞标、听证会等形式，广泛听取公众意见，做好风险评估，落实风险防范和处置措施，并作为决策判断的依据。对涉及教育、医疗、物价等与公众生活密切相关的社会公益事业和政府公共服务等事项，要面向服务对象和社会公众，通过广泛征求意见，合理布局和配置公共资源。加大公共监管信息公开，针对食品药品安全、环境污染、安全生产事故等领域的监管信息，要及时有效真实发布，提高政府公信力。
3.积极利用新兴媒介，引导社会舆论。要加强政府对微博、微信等自媒体的规范和引导，一方面政府部门要加大信息公开力度，通过官方网站、微博、微信、城市平台等新兴媒介，引入新闻发言人制度，及时公开政府信息，回应社会关切；另一方面要注重运用法律规范和引导自媒体的发展，加大互联网企业的社会责任，严厉打击利用互联网散布虚假消息、危害社会公共安全、损害公民个人合法权益的行为，提高违法成本，营造风清气正的网络氛围。
[收稿日期]2015-04-10
[作者简介]沈建军（1968—），男，四川乐山人，中共乐山市委党校教授，主要研究方向：应用法学；王京星（1981—），男，四川乐山人，中共乐山市委党校副教授，主要研究方向：应用法学；李雯瑶（1982—），女，四川乐山人，中共乐山市委党校讲师，主要研究方向：应用法学；殷婕（1988—），女，四川宜宾人，中共乐山市委党校助教，主要研究方向：社会学。
责任编辑：秦利民