论文部分内容阅读
近年来，北京市委市政府高度重视城市环境建设，举办2008年奥运会无疑又为城市环境建设注入了强大动力。目前，北京的城市环境建设已达到历史最高水平。同时更应保持清醒头脑，进一步认清加强城市环境建设的重要性以及面临的严峻挑战，进一步理清城市环境建设的总体思路，探索建立城市环境建设的长效机制，为后奥运会期间不断提高城市环境建设水平奠定基础。
加强城市环境建设是推动科学发展、促进社会和谐的重要举措
城市环境直接关系到市民的切身利益是城市发展的目标。城市环境水平的高低是影响城市居民生活质量的重要因素。广大市民随着生活水平的提高，对美好环境的需求程度越来越高。为他们创造更好的工作生活环境，铲除脏乱差的城市管理死角，还广大群众一个整洁，优美、和谐，有序的环境，既是广大群众的热切愿望，也是在城市管理中深入贯彻落实科学发展观的具体体现。
城市环境是一个城市软竞争力的重要方面，是城市发展的基础和源泉。一个城市的经济发展水平、社会风气、人的素质、文化氛围等要素都可以通过城市环境得以体现。因此，著名的城市学者伊利尔·沙里宁有城市是一本打开的书，从中可以看到它的抱负“让我看看你的城市，我就知道你这个城市的人在追求什么”的精彩论述。
城市环境是实现首都职能的重要保障，是地方党委加强执政能力建设的重要体现。北京是中央和国家机关的集中办公区，这对北京的城市环境建设提出了相当高的要求。作为全国政治，文化和国际交往中心外国驻华机构密集，是世界观察，了解中国的窗口。因此，北京要按照科学发展观的要求和城市总体规划的规定，在城市环境上体现出国家首都、国际城市，历史名城和宜居城市的建设水准。
首都城市环境建设面临的严峻挑战
城市环境建设包括城市公用事业、市政设施、公共环境和城市秩序的建设和管理。北京的城市环境建设虽然达到了较高水平，但仍面临严峻挑战。
一是北京正快速进行城市化，现代化，国际化，城市建设规模扩大、城市人口激增给城市环境建设带来了更为艰巨的任务。当前，北京承担着筹办奥运会，调整城市发展空间布局等重大任务，城市建设连续多年保持着年开复工面积上亿平方米的规模。2003年底，北京城市建设用地规模为1000平方公里，而到2008年，北京城市建设用地规模将达到1150平方公里。同时，人口迅速膨胀，北京的不少环境脏乱问题，如小广告、黑车、乱摆摊点、无照商贩等，都与大量外地人口的涌入有直接关系。2007年上半年流动人口已达到500万。二是随着首都经济社会的发展，人民生活水平的提高，市民对城市环境提出了越来越高的要求，人民群众对城市优质公共空间的需求与现实存在较大反差。据一项对全市1000多位市民的抽样调查显示，市民对北京城市环境满意度评价不高 以百分制计算仅为56.58分，有一半以上的被调查者对城市环境不满意。而且不同市民群体对城市环境满意度也有显著差异，收入越高、受教育程度越高的市民，对城市环境满意度评价越低。三是城市环境建设长期以来积累了大量问题，既有历史上设施投入不足的问题也有后续管理跟不上的问题，还有城市管理队伍建设滞后的问题。例如，北京现有明清时期修建和解放以前修建的暗沟大大小小600多条，共长100多公里甚至还有建于700年前的元代暗沟。这些严重老化的排水设施给北京城市排水系统的运行带来了很大隐患。当前城市管理人员的素质尚未达到现代化城市管理的要求，不能很好地应对一些复杂的城市环境问题。而提高城市管理人员的素质，难以一蹴而就，需要进行很长时间的培养和锻炼。
加强城市环境建设的对策建议
一般指导城市管理的思路有两种一种是把重点放在城市问题发生之后进行治理的思路，采取后果导向的城市管理模式：另一种是强调源头预防的思路采取原因导向的城市管理模式。城市环境长效管理要求建立”原因导向的城市管理模式只有这样才能避免运动式的管理，才能对城市环境问题标本兼治、重在治本。
以建立“整体型政府”为导向改革城市环境行政管理体制 早在上世纪80年代，西方公共部门管理的理论和实践领域掀起了一场新公共管理运动。新公共管理运动强调政府部门分工，运行了一段时间后取得了显著成效，但也暴露了一些问题。20世纪90年代后期，英国学者希克斯提出了整体型政府理论，其核心思想就是打破传统的组织界限，增设起协调作用的组织机构，增强各部门在信息、人力资源，规划等方面的联系，以增强组织运作的整体性。目前市场经济发达国家的政府部门设置普遍呈现出“机构数量较少，职能范围广泛”的特点，部级机构都不超过20个，一些大部门管理范围几乎涵盖所有相关或相近行业。
党的十七大报告提出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门问协调配台机制”。大部门体制所谓的“大”至少应包含“组织规模大、职能范围广”的意思。首都应整合现有各城市管理部门的力量，成立城市环境管理主体机构。该机构主要对跨部门、跨职能的城市管理事务进行宏观决策和协调、确定市级相关部门在城市管理方面的权限和职责。同时，城市发展总是会不断出现新的问题，该机构对此应具有应变协调能力并做出即时的决策部署。总的说来，这个机构的主要职能有五个方面：第一综合协调职能。在相关的城市环境建设工作中处于牵头位置，分配各主管部门的相应职责。第=研究规划职能。对城市环境建设的长远发展进行研究和规划。第三，考核监管职能。促使各个部门把自己负责的工作干好。第四，发现问题职能。使所有问题都能发现在萌芽状态，而不是事后去弥补。第五，沟通反馈职能。引导各职能部门就城市环境建设中出现的某些问题进行协商和沟通。
当前，北京城市环境建设专业化分工涉及市政、环卫、环保、园林交通，水务、房屋、土地、邮政、电力、电信等众多部门，但综合性不够，各部门大多从自身角度出发制定规划和政策。由于缺少统筹管理的协调机构使得全局性的，总体的综合研究和规划不足难以实现长效治理。部门职能分工过细，一件事交给某个部门，没有一个部门能做到统筹、协调、安排、推动一体化。部门职能分工过细还容易导致职能交叉、政出多门、推诿扯皮等现象的发生。
促使公众更多地参与城市环境建设 党的十七大报告为公众参与社会建设指明了发展方向，报告指出，“人民依法直接行使民主权利 管理基层公共事务和公益事业是人民当家作主最有效，最广泛的途径”，“要健全党委领导政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。在城市环境建设中不断扩大公众参与，可以有效地激发 包括市民，企业在内的广大公众参与城市环境建设与管理的热情，实现城市管理主体的多元化、社会化。而且对于北京这样一座特大型城市，要保证城市每一条街道胡同、每一个居住小区的公共环境干净有序，光靠各级政府是绝对做不到的，必须发动公众，真正做到“人民城市人民建”、“人民城市人民管”。
公众参与是一个历史的发展过程。美国学者谢尔·阿斯汀将公众参与的发展阶段分为“不是参与的参与”、“象征性的参与”和“实权的参与”三类。象征性参与阶段为公众参与的初级阶段，主要表现为对公众参与存在模糊的认识，虽然在个别领域有了一些零星的公众参与，也有一些制度性规定但整体缺乏公众参与自觉性，公众参与作用甚微，仅具象征性意义。目前，北京公众参与总体上仍处在这一阶段，公众参与的发展程度低，价值和作用得不到有效发挥，与城市环境建设的客观要求存在较大差距。因此，要提高公众参与的发展程度，应全面理解公众参与的内涵。第一，公众参与应当是全体参与。“公众”一词，笼统地讲是指城市中作为政府管理和服务对象的自然人、法人，具体而言，则应当包括本市常住人口、机关，事业单位，企业和其他社会组织。第二，公众参与应当是主动参与。在城市管理中公众不能仅作为宣传，教育的受众被动参与，而应当确立为城市管理的主体之一。第三，公众参与应当是全方位的参与。参与不能仅仅是事后参与，而应该是事前，事中，事后全方位的参与。第四，参与方式应实现多样化和互动化。既有制度化的参与如听证会，诉讼、复议、信访，也有非制度化的双向参与，如公众参与新闻热线，网络论坛、公共调查，提供志愿者服务，参加区域性社会活动，组织公众评议等。
让公众参与城市环境建设，首先要树立，强化公众参与城市环境建设的社会责任。市场经济发达国家都通过各种制度安排促使公众积极参与城市环境建设。比如在东京，市民不能随时随地倾倒垃圾，需要预先对垃圾进行分类，然后在指定的垃圾收集日将各类垃圾分别送至指定的收集站。其次，针对不同的主体，建立多种机制促使公众参与环境建设。比如，城市管理部门可与税务，工商部门联合制定经济激励和惩罚措施，以落实企业的“门前三包”，北京可率先推行企业社会责任认定，并将“门前三包”作为企业社会责任的一项内容。第三政府要为公众参与环境建设提供完善的硬件设施和周到的服务。现在很多居民小区都实行了垃圾分类收集但垃圾运输环节并没有实行分类运输，这势必会极大地挫伤市民的积极性。第四，政府机关要带头参与环境建设，率先垂范。凡要求公众做到的，自己带头做到。新加坡执行公共场合禁烟的规定时 首先在政府部门开展。
加快培养城市环境建设的应用人才 城市环境建设领域缺乏大批复合型人才。现代城市环境的综合管理表现在管理所依据的原则上，既有管理的一般原则，又有城市管理的特殊原则。城市管理的综合性对城市管理者提出了更多的目标和要求需要其具有综合素质。尽管现在城市中有各类的专业人才，但由于教育结构和人才培养目标的定位问题，不同城市管理岗位上的工作人员，日常工作只围绕自己的领域开展，从专业来源到工作培养都只专注于如何做好部门工作。这种状况很容易导致城市管理者对城市环境建设的总体目标把握不够。因此，如何为城市环境建设培养复合型人才已是当务之急。美国城市在很多年前就非常重视对城市管理人员在管理经验方面的培训。菲尼克斯市每一个季度为其雇员开设25种不同的课程，并提供学费派雇员到正规大学选修专门课程。因此，城市管理部门可以与人事、教育部门携手制定这方面的人才培养规划和相关的促进性政策，为加强城市环境建设提供长期的智力支撑。
加强对建立城市环境建设长效机制的理论研究 当前城市环境建设尽管已有了大量的实践经验，但有关城市环境建设的理论研究和政策研究仍然十分薄弱。要推进北京城市环境建设向科学化发展，应发挥首都的人才智力优势，采取措施促进首都的科研部门、高等院校以及有关理论工作者开展这方面的研究。当前，需要围绕北京城市环境建设的实践，深入研究建立环境建设长效机制三个方面的问题一是阐明城市环境建设长效管理的理论内涵和操作机制，在弄清城市问题产生的经济社会原因，体制机制原因，市民行为原因的基础上真正使得城市环境建设能从突击整治转向长效管理。=是研究制定城市环境评价标准体系。城市环境评价标准体系是城市环境长效管理的基础，是长效管理的目标系统。应根据北京的实际情况，并以国际上主要发达城市作为参考系研究制定一套科学的、动态的、有特色的城市环境评价标准体系。三是研究建立科学的城市环境建设的资金投入机制。充足的资金保障稳定的资金来源是长效管理的保障系统，要研究形成财政投入不断加大，社会资金积极介入的长效机制。
加强城市环境建设是推动科学发展、促进社会和谐的重要举措
城市环境直接关系到市民的切身利益是城市发展的目标。城市环境水平的高低是影响城市居民生活质量的重要因素。广大市民随着生活水平的提高，对美好环境的需求程度越来越高。为他们创造更好的工作生活环境，铲除脏乱差的城市管理死角，还广大群众一个整洁，优美、和谐，有序的环境，既是广大群众的热切愿望，也是在城市管理中深入贯彻落实科学发展观的具体体现。
城市环境是一个城市软竞争力的重要方面，是城市发展的基础和源泉。一个城市的经济发展水平、社会风气、人的素质、文化氛围等要素都可以通过城市环境得以体现。因此，著名的城市学者伊利尔·沙里宁有城市是一本打开的书，从中可以看到它的抱负“让我看看你的城市，我就知道你这个城市的人在追求什么”的精彩论述。
城市环境是实现首都职能的重要保障，是地方党委加强执政能力建设的重要体现。北京是中央和国家机关的集中办公区，这对北京的城市环境建设提出了相当高的要求。作为全国政治，文化和国际交往中心外国驻华机构密集，是世界观察，了解中国的窗口。因此，北京要按照科学发展观的要求和城市总体规划的规定，在城市环境上体现出国家首都、国际城市，历史名城和宜居城市的建设水准。
首都城市环境建设面临的严峻挑战
城市环境建设包括城市公用事业、市政设施、公共环境和城市秩序的建设和管理。北京的城市环境建设虽然达到了较高水平，但仍面临严峻挑战。
一是北京正快速进行城市化，现代化，国际化，城市建设规模扩大、城市人口激增给城市环境建设带来了更为艰巨的任务。当前，北京承担着筹办奥运会，调整城市发展空间布局等重大任务，城市建设连续多年保持着年开复工面积上亿平方米的规模。2003年底，北京城市建设用地规模为1000平方公里，而到2008年，北京城市建设用地规模将达到1150平方公里。同时，人口迅速膨胀，北京的不少环境脏乱问题，如小广告、黑车、乱摆摊点、无照商贩等，都与大量外地人口的涌入有直接关系。2007年上半年流动人口已达到500万。二是随着首都经济社会的发展，人民生活水平的提高，市民对城市环境提出了越来越高的要求，人民群众对城市优质公共空间的需求与现实存在较大反差。据一项对全市1000多位市民的抽样调查显示，市民对北京城市环境满意度评价不高 以百分制计算仅为56.58分，有一半以上的被调查者对城市环境不满意。而且不同市民群体对城市环境满意度也有显著差异，收入越高、受教育程度越高的市民，对城市环境满意度评价越低。三是城市环境建设长期以来积累了大量问题，既有历史上设施投入不足的问题也有后续管理跟不上的问题，还有城市管理队伍建设滞后的问题。例如，北京现有明清时期修建和解放以前修建的暗沟大大小小600多条，共长100多公里甚至还有建于700年前的元代暗沟。这些严重老化的排水设施给北京城市排水系统的运行带来了很大隐患。当前城市管理人员的素质尚未达到现代化城市管理的要求，不能很好地应对一些复杂的城市环境问题。而提高城市管理人员的素质，难以一蹴而就，需要进行很长时间的培养和锻炼。
加强城市环境建设的对策建议
一般指导城市管理的思路有两种一种是把重点放在城市问题发生之后进行治理的思路，采取后果导向的城市管理模式：另一种是强调源头预防的思路采取原因导向的城市管理模式。城市环境长效管理要求建立”原因导向的城市管理模式只有这样才能避免运动式的管理，才能对城市环境问题标本兼治、重在治本。
以建立“整体型政府”为导向改革城市环境行政管理体制 早在上世纪80年代，西方公共部门管理的理论和实践领域掀起了一场新公共管理运动。新公共管理运动强调政府部门分工，运行了一段时间后取得了显著成效，但也暴露了一些问题。20世纪90年代后期，英国学者希克斯提出了整体型政府理论，其核心思想就是打破传统的组织界限，增设起协调作用的组织机构，增强各部门在信息、人力资源，规划等方面的联系，以增强组织运作的整体性。目前市场经济发达国家的政府部门设置普遍呈现出“机构数量较少，职能范围广泛”的特点，部级机构都不超过20个，一些大部门管理范围几乎涵盖所有相关或相近行业。
党的十七大报告提出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门问协调配台机制”。大部门体制所谓的“大”至少应包含“组织规模大、职能范围广”的意思。首都应整合现有各城市管理部门的力量，成立城市环境管理主体机构。该机构主要对跨部门、跨职能的城市管理事务进行宏观决策和协调、确定市级相关部门在城市管理方面的权限和职责。同时，城市发展总是会不断出现新的问题，该机构对此应具有应变协调能力并做出即时的决策部署。总的说来，这个机构的主要职能有五个方面：第一综合协调职能。在相关的城市环境建设工作中处于牵头位置，分配各主管部门的相应职责。第=研究规划职能。对城市环境建设的长远发展进行研究和规划。第三，考核监管职能。促使各个部门把自己负责的工作干好。第四，发现问题职能。使所有问题都能发现在萌芽状态，而不是事后去弥补。第五，沟通反馈职能。引导各职能部门就城市环境建设中出现的某些问题进行协商和沟通。
当前，北京城市环境建设专业化分工涉及市政、环卫、环保、园林交通，水务、房屋、土地、邮政、电力、电信等众多部门，但综合性不够，各部门大多从自身角度出发制定规划和政策。由于缺少统筹管理的协调机构使得全局性的，总体的综合研究和规划不足难以实现长效治理。部门职能分工过细，一件事交给某个部门，没有一个部门能做到统筹、协调、安排、推动一体化。部门职能分工过细还容易导致职能交叉、政出多门、推诿扯皮等现象的发生。
促使公众更多地参与城市环境建设 党的十七大报告为公众参与社会建设指明了发展方向，报告指出，“人民依法直接行使民主权利 管理基层公共事务和公益事业是人民当家作主最有效，最广泛的途径”，“要健全党委领导政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。在城市环境建设中不断扩大公众参与，可以有效地激发 包括市民，企业在内的广大公众参与城市环境建设与管理的热情，实现城市管理主体的多元化、社会化。而且对于北京这样一座特大型城市，要保证城市每一条街道胡同、每一个居住小区的公共环境干净有序，光靠各级政府是绝对做不到的，必须发动公众，真正做到“人民城市人民建”、“人民城市人民管”。
公众参与是一个历史的发展过程。美国学者谢尔·阿斯汀将公众参与的发展阶段分为“不是参与的参与”、“象征性的参与”和“实权的参与”三类。象征性参与阶段为公众参与的初级阶段，主要表现为对公众参与存在模糊的认识，虽然在个别领域有了一些零星的公众参与，也有一些制度性规定但整体缺乏公众参与自觉性，公众参与作用甚微，仅具象征性意义。目前，北京公众参与总体上仍处在这一阶段，公众参与的发展程度低，价值和作用得不到有效发挥，与城市环境建设的客观要求存在较大差距。因此，要提高公众参与的发展程度，应全面理解公众参与的内涵。第一，公众参与应当是全体参与。“公众”一词，笼统地讲是指城市中作为政府管理和服务对象的自然人、法人，具体而言，则应当包括本市常住人口、机关，事业单位，企业和其他社会组织。第二，公众参与应当是主动参与。在城市管理中公众不能仅作为宣传，教育的受众被动参与，而应当确立为城市管理的主体之一。第三，公众参与应当是全方位的参与。参与不能仅仅是事后参与，而应该是事前，事中，事后全方位的参与。第四，参与方式应实现多样化和互动化。既有制度化的参与如听证会，诉讼、复议、信访，也有非制度化的双向参与，如公众参与新闻热线，网络论坛、公共调查，提供志愿者服务，参加区域性社会活动，组织公众评议等。
让公众参与城市环境建设，首先要树立，强化公众参与城市环境建设的社会责任。市场经济发达国家都通过各种制度安排促使公众积极参与城市环境建设。比如在东京，市民不能随时随地倾倒垃圾，需要预先对垃圾进行分类，然后在指定的垃圾收集日将各类垃圾分别送至指定的收集站。其次，针对不同的主体，建立多种机制促使公众参与环境建设。比如，城市管理部门可与税务，工商部门联合制定经济激励和惩罚措施，以落实企业的“门前三包”，北京可率先推行企业社会责任认定，并将“门前三包”作为企业社会责任的一项内容。第三政府要为公众参与环境建设提供完善的硬件设施和周到的服务。现在很多居民小区都实行了垃圾分类收集但垃圾运输环节并没有实行分类运输，这势必会极大地挫伤市民的积极性。第四，政府机关要带头参与环境建设，率先垂范。凡要求公众做到的，自己带头做到。新加坡执行公共场合禁烟的规定时 首先在政府部门开展。
加快培养城市环境建设的应用人才 城市环境建设领域缺乏大批复合型人才。现代城市环境的综合管理表现在管理所依据的原则上，既有管理的一般原则，又有城市管理的特殊原则。城市管理的综合性对城市管理者提出了更多的目标和要求需要其具有综合素质。尽管现在城市中有各类的专业人才，但由于教育结构和人才培养目标的定位问题，不同城市管理岗位上的工作人员，日常工作只围绕自己的领域开展，从专业来源到工作培养都只专注于如何做好部门工作。这种状况很容易导致城市管理者对城市环境建设的总体目标把握不够。因此，如何为城市环境建设培养复合型人才已是当务之急。美国城市在很多年前就非常重视对城市管理人员在管理经验方面的培训。菲尼克斯市每一个季度为其雇员开设25种不同的课程，并提供学费派雇员到正规大学选修专门课程。因此，城市管理部门可以与人事、教育部门携手制定这方面的人才培养规划和相关的促进性政策，为加强城市环境建设提供长期的智力支撑。
加强对建立城市环境建设长效机制的理论研究 当前城市环境建设尽管已有了大量的实践经验，但有关城市环境建设的理论研究和政策研究仍然十分薄弱。要推进北京城市环境建设向科学化发展，应发挥首都的人才智力优势，采取措施促进首都的科研部门、高等院校以及有关理论工作者开展这方面的研究。当前，需要围绕北京城市环境建设的实践，深入研究建立环境建设长效机制三个方面的问题一是阐明城市环境建设长效管理的理论内涵和操作机制，在弄清城市问题产生的经济社会原因，体制机制原因，市民行为原因的基础上真正使得城市环境建设能从突击整治转向长效管理。=是研究制定城市环境评价标准体系。城市环境评价标准体系是城市环境长效管理的基础，是长效管理的目标系统。应根据北京的实际情况，并以国际上主要发达城市作为参考系研究制定一套科学的、动态的、有特色的城市环境评价标准体系。三是研究建立科学的城市环境建设的资金投入机制。充足的资金保障稳定的资金来源是长效管理的保障系统，要研究形成财政投入不断加大，社会资金积极介入的长效机制。