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关键词 CBD 市容乱象 治理对策 综合管理
导读：随着经济的迅猛发展，全国各地都在规划和筹建CBD，CBD成为大都市竞争的重要武器，建设热潮席卷南北。但城市CBD因市场要素高度集聚而产生的各种市容乱象，对其本身的可持续发展带来了不容忽视的负面影响。以上海市小陆家嘴为例，通过对市容乱象的表现及成因、整治情况及客观不足、综合管理及长效治理等方面进行分析研究，有助于为城市CBD市容乱象的治理提出积极对策。
小陆家嘴，即陆家嘴金融贸易中心区，面积1.7平方公里，西、北濒临黄浦江，东到浦东南路，南至东昌路。作为上海CBD的重要组成部分，小陆家嘴是全国金融、资金、人才、总部、要素市场最为集聚的区域，是集金融贸易、购物观光、休闲娱乐等功能于一体的综合商圈，内含80余幢商务楼宇、6个地铁出入口、5个重要景点、4个交通枢纽站、3个大型商场、2个轮渡站。东方明珠、金茂大厦、环球金融中心等地标性建筑和景点均坐落其中。工作人群约25万人，日常客流量约17万人，黄金周日均人流量超过50万人，高峰日达到100万人，平时重大活动多、接待任务频繁、媒体关注度高，是上海的窗口地区和城市名片。
一、小陆家嘴市容亂象的具体表现及成因
小陆家嘴市容乱象主要体现在交通秩序、旅游秩序和市容环境三个方面。据陆家嘴街道和一线执法人员反映，最主要的是非法运营和非法导游，其余乱象大多由此滋生。
（一）交通秩序方面乱象
非法运营主要聚集在东方明珠、金茂大厦、环球金融中心“三高”景点及周边区域，其非法活动，扰乱了区域客运市场秩序和社会治安秩序。成因主要有四个：
一是正规出租车运力不足。1.该区域拉客没效率。陆家嘴地区呈袋状，小陆家嘴处于袋底，无论从浦西还是浦东去小陆家嘴都不顺路，加之道路拥挤，进出拉客费时间、效率低，出租车司机积极性不高。2.该区域拉客没赚头。据出租车司机反映，在这里拉的乘客一般都是二三十元的“短差”，而类似机场、火车站的“长差”，大多是酒店放给“熟人”做的。即使有“长差”，也被“沪BX”的私人出租车给抢走了。
二是区域型公交线路不便。1.小陆家嘴虽有22条公交线，但大多是浦东区域型公交，不便于住在浦西的人乘坐。2.虽有免费的临时短驳线于19点半到22点半之间往返于正大广场出租车候车点和东方医院公交站，但因游客筋疲力尽、归心似箭，都不愿坐公交和短驳线辗转。3.宣传力度不够，公交线路和短驳线走向很多人不知晓。
三是非法运营成本低利润高且查处难。1.非法运营能逃避高额税收和管理费用，投入少、利润高，导致非法运营司机敢冒风险。2.非法运营与正规出租车相比，可以打价格差，不需排队，受到不少乘客认可，具有明显的“竞争”优势。3.对非法运营治理存在“查处难、取证难和处罚难”的瓶颈。查处难主要是交通部门没有拦截车辆的执法权；取证难主要是乘客因怕麻烦、图方便，不予配合；处罚难主要是非法运营司机或者暴力抗法或者弃车逃跑，得不到应有处罚。
四是车多位少且收费反差大等加重乱停车现象。1.众多标志性景点和写字楼集聚，旅游大巴和私家车不计其数。2.小陆家嘴寸土寸金，没有规划建设一个综合性停车场，各大写字楼地下停车位早已供不应求，许多司机图省事，在路边一停了之；非法运营司机为招揽生意，四处打游击，随意停车。3.地面收费远低于地下收费，1辆大巴交纳30元即可无时限停放在路边；有的楼宇为了安全不接受外来车辆，更加促使地面车满为患、无序停放。
（二）旅游秩序方面乱象
“上海一日游”非法拉客等现象长期困扰小陆家嘴地区，严重损害城市旅游形象。成因主要有三个：
一是“正规军”在招揽游客上不如“游击队”主动灵活。作为“正规军”的合法旅行社与非法拉客的“游击队”相比，存在诸多不足：“正规军”守株待兔，而“游击队”四处游说，更容易招揽到游客；在东方明珠入口处，“正规军”导游花了5分钟时间排队购票，又花5分钟去国际会议中心后面的码头购买船票，但“游击队”的效率更高，在游客登金茂大厦时，早就办好了后续门票。
二是“上海一日游”利益空间巨大。作为“上海一日游”的重要景点，东方明珠塔、金茂大厦、环球金融中心并没有统一的团队折扣价，景点团队票与散客票、正规公司与非法组团者之间差价大，形成牟利空间。一方面市场有巨大需求，另一方面正规的大型旅行社因与一日游相比，其主营业务利润低不愿进入，留下的真空地带给“牛头”、“假导”、“小工”等非法利益群体以可乘之机。
三是专业执法队伍力量薄弱且查处周期长。一方面是执法力量少，旅游局只管理有资质的旅行社，城管对非法导游没有处罚权，唯一对非法导游有执法权的是文化执法大队，但受限于人力，不可能长期派人蹲守。另一方面是查处周期长，根据目前的处理流程，对旅游相关问题的处理最长需90天，这对流动性强的游客来说，耗不起这个时间而不愿意投诉解决，导致非法导游长期逍遥法外。
（三）市容环境方面乱象
乱设摊和乱兜售者随意性、流动性强，大多卖的都是“三无”产品。成因主要有三个：
一是旅游商业配套与多层次的消费需求不完全匹配。小陆家嘴从最初定位的金融贸易区逐渐发展成旅游旺地，但作为旅游区的配套服务设施却没有得到及时更新和补充。该区域景点周围商业服务网点较少或距离较远，并且商业服务样式较为单一，商品价格相对较高，不能满足游客多层次的消费需求，客观上为非法摄影、乱兜售等提供了生存空间。
二是暴利促使违法现象具有顽强的复活力。如乱兜售，一套劣质东方明珠纪念品的批发价不到十元，而其兜售价高至上百元，由于销量大，日收入十分可观。又如非法摄影，一天收入上百元，黄金周一天更有上千元收入，由于他们使用的相机大多是便宜的二手货，有的被暂扣了两三个，但丝毫不影响其“重出江湖”。
三是违法者大多为表面上的“弱势群体”，社会舆论的一边倒为执法带来困扰。在执法过程中，他们巧妙地利用弱势群体的身份，获取周围群众的同情，甚至撒泼耍赖，无所不用其极，执法人员总是备受委屈，却难以对其有效执法。 二、小陆家嘴市容乱象整治的效益与瓶颈
（一）前期专项整治过程
根据牵头部门和整治时间，大致可分为三个阶段。
第一个阶段：2012年5月6日至6月底。浦东新区成立了小陆家嘴区域旅游环境整治指挥部，由区市容环保局牵头，陆家嘴管委会、区公安分局陆家嘴指挥部、陆家嘴治安派出所、交警二大队、建交委、工商分局、商务委、文化执法大队、公安轨交分局等相关单位参加，全面推进执法整治、配套疏导等工作。
第二个阶段：2012年7月至2012年底。自2012年7月以来，多家媒体对小陆家嘴市容乱象进行了曝光。随即，新区成立了由浦东公安分局和市容环保局组成的街面综合执法队，对市容乱象进行联合打击，取得了积极成效。
第三个阶段：2013年1月至3月。新区决定由陆家嘴街道牵头，开展专项整治行动，取得了阶段性成果。《青年报》以“浦东探索城市管理机制创新——小小陆家嘴社区统管起小陆家嘴地区”为题，肯定了整治成效。
（二）综合管理体制创新
从2013年4月1日起，正式由陆家嘴街道对小陆家嘴实行属地管理、综合管理、现场管理、长效管理。浦东新区在区级层面设立了“陆家嘴金融贸易中心区地区综合管理领导小组”，统一领导小陆家嘴地区综合管理工作；下设“陆家嘴金融贸易中心区地区综合管理办公室”（以下简称“综管办”），与陆家嘴街道合署办公，实施综合管理日常工作和组织协调；综管办下设“陆家嘴金融贸易中心地区综合管理执法大队”（以下简称“执法大队”）、指挥中心和综合协调科。执法大队由城管明珠分队42名城管队员（含交通运政4名）、49名市容协管员、陆家嘴治安派出所28名民警（含交警12名）、9名交通协管员、100名特保队员，共228名队员组成，具体实施现场管理和执法；陆家嘴工商所、食药监陆家嘴分所、文化执法大队各确定2名专职联络员，并按综管办要求和管理需要，随时增派人员开展现场执法与处置。浦东新区公安、环保、建交委、商务委、工商、食药监、文广等部门，按照各自职责，会同综管办做好治安、交通、道路设施、绿化、环境保护、环境卫生、市容、灯光、文明施工以及商业经营、旅游环境秩序等管理工作。
小陆家嘴综合管理机构组建后，研究制定了“综合管理和现场管理工作方案”，确定了“核心严禁区”、“周边严控区”和“外围规范区”三类管理区域、4条巡线和27个固守岗位，制定了1套12类管理制度和绩效考核办法，并于2013年4月25日正式上岗执勤，开展常态化综合执法。
（三）存在的客观不足与瓶颈
小陆家嘴综合管理、现场管理和联合执法工作开展以来，各种违法行为受到打击压缩，城市环境得以明显改善，但也存在诸多客观上的不足与瓶颈：
一是条块结合，以块为主的综合管理职能整合不够。目前，小陆家嘴地区综合管理体制基本上理顺，但从综合执法、长效治理方面看，综管办的职能似有不足，如缺乏必要的经济管理职能，对区域内规划建设参与不足、掌控力弱；对条线上配属的执法人员管理手段单一，缺乏根本的人、财、物管理权，指挥控制力有限等等，这会对今后协调并推进系统性的城市综合管理造成一定困境。
二是联勤联动，规范高效的工作机制尚待完善。目前开展的综合执法工作尚处于起步磨合阶段，联合作战能力的提升成为当务之急，这就亟待建立起一整套科学、精细、有效的规章制度体系，包括勤务模式、联动机制、队伍建设、日常管理、监督考核、奖惩激励等制度。要确保联勤联动规范、高效运作，在建立健全这些制度的基础上还必须在实践检验中不断进行修订和完善。
三是疏堵并举，以疏为本的治理措施尚未落地。小陆家嘴市容乱象的根本原因就在于前期重建设轻管理、公共设施不完善、服务配套不匹配等创造的市场空间。目前景点的票务规范管理，路面及地下停车点梳理，道路设施和交通标识，大巴停车管理，有证摄影点、售货点引入等疏导措施尚未落地，将给执法工作带来一定的压力。
四是现场管理，综合执法的法制保障亟待修订。目前小陆家嘴综合管理依据的市政府规章58号令制定于1998年，已经远远跟不上现在的管理需求，亟需做出必要的修订。
四、小陆家嘴市容乱象综合管理的建议与对策
（一）关于近期强化综合执法的三点建议
1.立法层面：健全法规制度，解决法律保障缺失的问题
执法的权威性来源于法律的权威性，执法的有效性依赖于执法的合法性。当前，小陆家嘴地区综合管理的法制进程已滞后于体制调整。为此，建议：
（1）尽快修订综合执法的保障法令
1998年市政府制定“58号令”对当时小陆家嘴地区的城市综合管理起到了很大的推动作用。但随着浦东机构体制的调整，以及小陆家嘴综管办和执法大队的成立，该政府规章在管理体制、管理主体（城管办、监察队）、管理职能等诸多条款的设置上与当前的现状不符。因此，须尽快修订“58号令”，解决综合执法的法律保障问题。
（2）依托浦东综改优势制定操作性办法
在“58號令”修订基础上，围绕综合执法操作层面的问题，可依托浦东综合配套改革试点区优势和上海市人大《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》，以浦东新区综改文件形式制定综合执法实施细则和管理办法。确有必要之处，亦可尝试探索对上位法的有限突破，比如制定相应处罚细则、提高处罚程度和罚款额度、增强处罚措施的可操作性。
（3）前瞻规划科学适用的法规体系
可组织专家对国家、市、区制定和实施的相关法规、政策和规章制度等进行梳理，研究借鉴国内外城市管理成功经验，并结合下一步陆家嘴金融城管理体制改革、浦东自由贸易试验区建设，提前规划、系统研究适应陆家嘴城市综合管理的法规体系。
2.执法层面：完善工作机制，解决联合作战能力不强的问题
现阶段整治小陆家嘴市容乱象，主要是依靠现场管理、综合执法，因此，联动、高效执法机制的完善尤为重要。对此，建议： （1）完善指挥协调联动机制
一是内部联动机制。着眼“统一指挥、统一派遣、统一联勤”，建立健全综管办组织指挥中心和框架体系，统一调度与协调各区域、各巡线、各岗位之间的支援配合；细化各项管理制度，规范各类管理行为；改进现场管理方案和勤务模式。二是外部联动机制。比如在打击黑车维护交通秩序方面，需完善综管办与市、区交通执法的三级联勤联动机制，并着力解决影响机制运行的着装和执法文书不统一、执法车辆及PDA等设备不足等问题。
（2）完善人员奖惩激励机制
科学合理的激励措施直接影响到执法人员的战斗力。要区分不同类别、不同级别人员，建立和完善有针对性的奖惩激励机制：一是竞争上岗。对执法大队中层干部全部实行竞争上岗，择优录用。二是末位淘汰。对一线执法人员实行考核末位淘汰制，年度考核基本称职以上的人员，可续签合同，对年终考核不称职或排名末尾5%的队员实施离岗培训、诫勉谈话，并转为试用制。三是监督考核。监督考核要采取明察与暗访相结合，平时抽查与集中检查相结合，查看记录与现场检查相结合，听取汇报与征求群众意见相结合等多种方式进行。四是奖惩与绩效挂钩。与个人奖金挂钩，根据考核得分等次发放奖金，并适当拉开距离；与创优评先挂钩，对连续两个季度考核排名最后的个人取消年终评先资格；与个人晋职挂钩，条线部门配属人员的晋职实行综管办一票否决制。
（3）完善日常教育培训机制
一是实行准军事化管理。以正规化、专业化、规范化管理为切入点，统一管理标准，建设一支善于完成各项执法工作，敢于承担急、难、险、重任务的铁军。二是强化思想教育和心理疏导。执法人员面对复杂执法环境，经常加班加点，甚至要遭受委屈、挨打受伤，必须具备极强的政治素养和心理素质。要科学制定和落实思想政治教育计划，强化心理疏导，增强执法人员的荣誉感、责任感和使命感。三是开展经常性业务培训。采取在岗培训和定期组训相结合、以执代训和以学代训相结合等多种途径，提高执法人员正确运用法律武器的能力、按规定程序执法的能力、驾驭执法现场复杂局面的能力。
3.守法层面：注重宣传引导，解决舆论环境不利和守法意识淡薄的问题
（1）正确引导社会舆论
积极与新闻媒体接触沟通，引导其从有利于构建和谐社会、有利于综合执法有效开展出发进行报道，把综合执法的重点难点转化为新闻媒体及社会关注的热点焦点，为执法提供舆论正能量。
（2）积极开展公益宣传
充分运用陆家嘴“无线金融城”平台、正大广场、金贸大厦等单位的人行指示系统、电子旅游指示系统、地面及地铁内的LED显示屏和广播媒介、流动宣传车等宣传平台，开展公益宣传。
（3）有效纳入文明创建
着眼建设“小陆家嘴守法护法文明城区示范点”，可以将小陆家嘴综合管理纳入陆家嘴街道文明城区创建当中，借鉴运用文明城区创建好的做法，如开展“立功竞赛”活动，设立“党员先锋岗”，发挥社区志愿者协会作用等，从根本上改善小陆家嘴文明环境，从不同层面影响进入该区域的人员自觉注意文明言行。
（二）探索远期长效治理的三点对策
1.整合管理职能，统筹好城市的规划、建设和管理
统筹城市规划、建设和管理是实现市容环境长效治理的基本前提。
（1）理念要转变
对市容环境管理来讲，如果规划与建设是硬件，管理就是软件，两者缺一不可，必须规划、建设、管理并举，切实转变“以建代管、只建不管、重建轻管”的固有理念。
（2）职能要整合
主要是按照“责权对等”的原则，进一步研究如何更好地整合小陆家嘴城市规划、建设和管理的职能，整合条线与块上的职能；探索扩大综管办的管理权限，如对区域内业态的审核权、对规划建设的决策参与权、属地化管理涉及的财权等。
（3）资源要归口
对小陆家嘴区域内已建成和即将建成的各类公共管理设施，如停车收费资源、行车诱导系统、电子技防探头，综合指挥平台等各类管理资源，要逐步转由综管办归口管理；对当前配属的各个条线的执法力量，也要探索从组织编制上解决归口管理的问题。上述所涉管理职能和资源的整合，可由综管办研究提出具体方案，报请区委、区府审议决定。
2.完善服务配套，履行好公共服务的职责和义务
完善公共服务配套设施是实现市容环境长效治理的根本保障。比如：针对非法运营，充分利用上海市交港局在小陆家嘴设立出租车运营站，实行出租车保点工程的契机，加快推进运营站点建设；合理规划建设出租车扬招点，并同步启动相配套的司机、乘客及管理人员休息点建设，从根本上改善重点时段、重要区域交通运力不足的问题。针对乱停车，配合做好公交线路优化调整，引导区域内人群尽量选择公交出行；挖掘区域周边闲置地块，建设旅游大巴专用停车场；利用价格杠杆，提高街面停车成本，并借助建成后的停车诱导系统，减少地面乱停车。针对非法摄影，引入具有社会责任感、有管理能力的正规摄影公司统一设置和管理摄影点，加强规范管理，适当给予政府补贴，降低摄影价格。针对乱兜售，通过增设正规的旅游纪念品、生活用品等商业销售点，实行价格优惠。针对非法导游，配合市、区旅游和文化执法部门，重点研究如何规范“一日游”市场，通过规范票务管理、印制二维码“一日游任务单”等多种方式，从源头上斩断利益链。
3.创新管理模式，发挥好民众参与共治的积极作用
创新管理模式是实现市容环境长效治理的重要途径。
（1）管理方式市场化
由政府管理逐步转为政府与市场共同管理或直接由市场管理。比如，南滨江由陆家嘴集团开发公司委托富都世界集团管理，完全市场化运作，经济效益和社会效益均取得了双赢。因此，对于那些有盈利前景的项目，可以大胆放开，进行市场化经营和管理。
（2）管理主體多元化
城市管理需要多方面力量的参与：政界出政策，商界出资金，学界出点子，市民出热情。在管理主体上，应从重政府作用、轻多方参与向以政府为主导的社会共治模式转变。当前，小陆家嘴可构建“三个共治平台”：一是“综合执法联席会议平台”，包括综管办成员单位，并邀请市旅游局、交港局、轨交地铁公安等单位参加；二是“‘三高’企业联席会议平台”，包括“三高”企业、正大广场、观光隧道、水族馆等重点单位；三是“企业家联合会”，包括“楼宇协会”70家单位。通过构建三个共治平台，尽快形成“共商、共管、共治”的多元主体治理模式。
（3）管理手段信息化
完善信息网络综合管理格局，建立市容乱象基础信息库，注重网上巡查、网上预警、重点人员动态管控、动态轨迹追踪等综合管控措施，着力提高社会管理快速反应能力；建立全覆盖实时监控系统，对区域内重要地点、主要干道进行实时监控，及时发现问题、迅速指挥处置、快速进行整改，提高违法事件发现率和处置率。
■责任编辑：王 缙
导读：随着经济的迅猛发展，全国各地都在规划和筹建CBD，CBD成为大都市竞争的重要武器，建设热潮席卷南北。但城市CBD因市场要素高度集聚而产生的各种市容乱象，对其本身的可持续发展带来了不容忽视的负面影响。以上海市小陆家嘴为例，通过对市容乱象的表现及成因、整治情况及客观不足、综合管理及长效治理等方面进行分析研究，有助于为城市CBD市容乱象的治理提出积极对策。
小陆家嘴，即陆家嘴金融贸易中心区，面积1.7平方公里，西、北濒临黄浦江，东到浦东南路，南至东昌路。作为上海CBD的重要组成部分，小陆家嘴是全国金融、资金、人才、总部、要素市场最为集聚的区域，是集金融贸易、购物观光、休闲娱乐等功能于一体的综合商圈，内含80余幢商务楼宇、6个地铁出入口、5个重要景点、4个交通枢纽站、3个大型商场、2个轮渡站。东方明珠、金茂大厦、环球金融中心等地标性建筑和景点均坐落其中。工作人群约25万人，日常客流量约17万人，黄金周日均人流量超过50万人，高峰日达到100万人，平时重大活动多、接待任务频繁、媒体关注度高，是上海的窗口地区和城市名片。
一、小陆家嘴市容亂象的具体表现及成因
小陆家嘴市容乱象主要体现在交通秩序、旅游秩序和市容环境三个方面。据陆家嘴街道和一线执法人员反映，最主要的是非法运营和非法导游，其余乱象大多由此滋生。
（一）交通秩序方面乱象
非法运营主要聚集在东方明珠、金茂大厦、环球金融中心“三高”景点及周边区域，其非法活动，扰乱了区域客运市场秩序和社会治安秩序。成因主要有四个：
一是正规出租车运力不足。1.该区域拉客没效率。陆家嘴地区呈袋状，小陆家嘴处于袋底，无论从浦西还是浦东去小陆家嘴都不顺路，加之道路拥挤，进出拉客费时间、效率低，出租车司机积极性不高。2.该区域拉客没赚头。据出租车司机反映，在这里拉的乘客一般都是二三十元的“短差”，而类似机场、火车站的“长差”，大多是酒店放给“熟人”做的。即使有“长差”，也被“沪BX”的私人出租车给抢走了。
二是区域型公交线路不便。1.小陆家嘴虽有22条公交线，但大多是浦东区域型公交，不便于住在浦西的人乘坐。2.虽有免费的临时短驳线于19点半到22点半之间往返于正大广场出租车候车点和东方医院公交站，但因游客筋疲力尽、归心似箭，都不愿坐公交和短驳线辗转。3.宣传力度不够，公交线路和短驳线走向很多人不知晓。
三是非法运营成本低利润高且查处难。1.非法运营能逃避高额税收和管理费用，投入少、利润高，导致非法运营司机敢冒风险。2.非法运营与正规出租车相比，可以打价格差，不需排队，受到不少乘客认可，具有明显的“竞争”优势。3.对非法运营治理存在“查处难、取证难和处罚难”的瓶颈。查处难主要是交通部门没有拦截车辆的执法权；取证难主要是乘客因怕麻烦、图方便，不予配合；处罚难主要是非法运营司机或者暴力抗法或者弃车逃跑，得不到应有处罚。
四是车多位少且收费反差大等加重乱停车现象。1.众多标志性景点和写字楼集聚，旅游大巴和私家车不计其数。2.小陆家嘴寸土寸金，没有规划建设一个综合性停车场，各大写字楼地下停车位早已供不应求，许多司机图省事，在路边一停了之；非法运营司机为招揽生意，四处打游击，随意停车。3.地面收费远低于地下收费，1辆大巴交纳30元即可无时限停放在路边；有的楼宇为了安全不接受外来车辆，更加促使地面车满为患、无序停放。
（二）旅游秩序方面乱象
“上海一日游”非法拉客等现象长期困扰小陆家嘴地区，严重损害城市旅游形象。成因主要有三个：
一是“正规军”在招揽游客上不如“游击队”主动灵活。作为“正规军”的合法旅行社与非法拉客的“游击队”相比，存在诸多不足：“正规军”守株待兔，而“游击队”四处游说，更容易招揽到游客；在东方明珠入口处，“正规军”导游花了5分钟时间排队购票，又花5分钟去国际会议中心后面的码头购买船票，但“游击队”的效率更高，在游客登金茂大厦时，早就办好了后续门票。
二是“上海一日游”利益空间巨大。作为“上海一日游”的重要景点，东方明珠塔、金茂大厦、环球金融中心并没有统一的团队折扣价，景点团队票与散客票、正规公司与非法组团者之间差价大，形成牟利空间。一方面市场有巨大需求，另一方面正规的大型旅行社因与一日游相比，其主营业务利润低不愿进入，留下的真空地带给“牛头”、“假导”、“小工”等非法利益群体以可乘之机。
三是专业执法队伍力量薄弱且查处周期长。一方面是执法力量少，旅游局只管理有资质的旅行社，城管对非法导游没有处罚权，唯一对非法导游有执法权的是文化执法大队，但受限于人力，不可能长期派人蹲守。另一方面是查处周期长，根据目前的处理流程，对旅游相关问题的处理最长需90天，这对流动性强的游客来说，耗不起这个时间而不愿意投诉解决，导致非法导游长期逍遥法外。
（三）市容环境方面乱象
乱设摊和乱兜售者随意性、流动性强，大多卖的都是“三无”产品。成因主要有三个：
一是旅游商业配套与多层次的消费需求不完全匹配。小陆家嘴从最初定位的金融贸易区逐渐发展成旅游旺地，但作为旅游区的配套服务设施却没有得到及时更新和补充。该区域景点周围商业服务网点较少或距离较远，并且商业服务样式较为单一，商品价格相对较高，不能满足游客多层次的消费需求，客观上为非法摄影、乱兜售等提供了生存空间。
二是暴利促使违法现象具有顽强的复活力。如乱兜售，一套劣质东方明珠纪念品的批发价不到十元，而其兜售价高至上百元，由于销量大，日收入十分可观。又如非法摄影，一天收入上百元，黄金周一天更有上千元收入，由于他们使用的相机大多是便宜的二手货，有的被暂扣了两三个，但丝毫不影响其“重出江湖”。
三是违法者大多为表面上的“弱势群体”，社会舆论的一边倒为执法带来困扰。在执法过程中，他们巧妙地利用弱势群体的身份，获取周围群众的同情，甚至撒泼耍赖，无所不用其极，执法人员总是备受委屈，却难以对其有效执法。 二、小陆家嘴市容乱象整治的效益与瓶颈
（一）前期专项整治过程
根据牵头部门和整治时间，大致可分为三个阶段。
第一个阶段：2012年5月6日至6月底。浦东新区成立了小陆家嘴区域旅游环境整治指挥部，由区市容环保局牵头，陆家嘴管委会、区公安分局陆家嘴指挥部、陆家嘴治安派出所、交警二大队、建交委、工商分局、商务委、文化执法大队、公安轨交分局等相关单位参加，全面推进执法整治、配套疏导等工作。
第二个阶段：2012年7月至2012年底。自2012年7月以来，多家媒体对小陆家嘴市容乱象进行了曝光。随即，新区成立了由浦东公安分局和市容环保局组成的街面综合执法队，对市容乱象进行联合打击，取得了积极成效。
第三个阶段：2013年1月至3月。新区决定由陆家嘴街道牵头，开展专项整治行动，取得了阶段性成果。《青年报》以“浦东探索城市管理机制创新——小小陆家嘴社区统管起小陆家嘴地区”为题，肯定了整治成效。
（二）综合管理体制创新
从2013年4月1日起，正式由陆家嘴街道对小陆家嘴实行属地管理、综合管理、现场管理、长效管理。浦东新区在区级层面设立了“陆家嘴金融贸易中心区地区综合管理领导小组”，统一领导小陆家嘴地区综合管理工作；下设“陆家嘴金融贸易中心区地区综合管理办公室”（以下简称“综管办”），与陆家嘴街道合署办公，实施综合管理日常工作和组织协调；综管办下设“陆家嘴金融贸易中心地区综合管理执法大队”（以下简称“执法大队”）、指挥中心和综合协调科。执法大队由城管明珠分队42名城管队员（含交通运政4名）、49名市容协管员、陆家嘴治安派出所28名民警（含交警12名）、9名交通协管员、100名特保队员，共228名队员组成，具体实施现场管理和执法；陆家嘴工商所、食药监陆家嘴分所、文化执法大队各确定2名专职联络员，并按综管办要求和管理需要，随时增派人员开展现场执法与处置。浦东新区公安、环保、建交委、商务委、工商、食药监、文广等部门，按照各自职责，会同综管办做好治安、交通、道路设施、绿化、环境保护、环境卫生、市容、灯光、文明施工以及商业经营、旅游环境秩序等管理工作。
小陆家嘴综合管理机构组建后，研究制定了“综合管理和现场管理工作方案”，确定了“核心严禁区”、“周边严控区”和“外围规范区”三类管理区域、4条巡线和27个固守岗位，制定了1套12类管理制度和绩效考核办法，并于2013年4月25日正式上岗执勤，开展常态化综合执法。
（三）存在的客观不足与瓶颈
小陆家嘴综合管理、现场管理和联合执法工作开展以来，各种违法行为受到打击压缩，城市环境得以明显改善，但也存在诸多客观上的不足与瓶颈：
一是条块结合，以块为主的综合管理职能整合不够。目前，小陆家嘴地区综合管理体制基本上理顺，但从综合执法、长效治理方面看，综管办的职能似有不足，如缺乏必要的经济管理职能，对区域内规划建设参与不足、掌控力弱；对条线上配属的执法人员管理手段单一，缺乏根本的人、财、物管理权，指挥控制力有限等等，这会对今后协调并推进系统性的城市综合管理造成一定困境。
二是联勤联动，规范高效的工作机制尚待完善。目前开展的综合执法工作尚处于起步磨合阶段，联合作战能力的提升成为当务之急，这就亟待建立起一整套科学、精细、有效的规章制度体系，包括勤务模式、联动机制、队伍建设、日常管理、监督考核、奖惩激励等制度。要确保联勤联动规范、高效运作，在建立健全这些制度的基础上还必须在实践检验中不断进行修订和完善。
三是疏堵并举，以疏为本的治理措施尚未落地。小陆家嘴市容乱象的根本原因就在于前期重建设轻管理、公共设施不完善、服务配套不匹配等创造的市场空间。目前景点的票务规范管理，路面及地下停车点梳理，道路设施和交通标识，大巴停车管理，有证摄影点、售货点引入等疏导措施尚未落地，将给执法工作带来一定的压力。
四是现场管理，综合执法的法制保障亟待修订。目前小陆家嘴综合管理依据的市政府规章58号令制定于1998年，已经远远跟不上现在的管理需求，亟需做出必要的修订。
四、小陆家嘴市容乱象综合管理的建议与对策
（一）关于近期强化综合执法的三点建议
1.立法层面：健全法规制度，解决法律保障缺失的问题
执法的权威性来源于法律的权威性，执法的有效性依赖于执法的合法性。当前，小陆家嘴地区综合管理的法制进程已滞后于体制调整。为此，建议：
（1）尽快修订综合执法的保障法令
1998年市政府制定“58号令”对当时小陆家嘴地区的城市综合管理起到了很大的推动作用。但随着浦东机构体制的调整，以及小陆家嘴综管办和执法大队的成立，该政府规章在管理体制、管理主体（城管办、监察队）、管理职能等诸多条款的设置上与当前的现状不符。因此，须尽快修订“58号令”，解决综合执法的法律保障问题。
（2）依托浦东综改优势制定操作性办法
在“58號令”修订基础上，围绕综合执法操作层面的问题，可依托浦东综合配套改革试点区优势和上海市人大《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》，以浦东新区综改文件形式制定综合执法实施细则和管理办法。确有必要之处，亦可尝试探索对上位法的有限突破，比如制定相应处罚细则、提高处罚程度和罚款额度、增强处罚措施的可操作性。
（3）前瞻规划科学适用的法规体系
可组织专家对国家、市、区制定和实施的相关法规、政策和规章制度等进行梳理，研究借鉴国内外城市管理成功经验，并结合下一步陆家嘴金融城管理体制改革、浦东自由贸易试验区建设，提前规划、系统研究适应陆家嘴城市综合管理的法规体系。
2.执法层面：完善工作机制，解决联合作战能力不强的问题
现阶段整治小陆家嘴市容乱象，主要是依靠现场管理、综合执法，因此，联动、高效执法机制的完善尤为重要。对此，建议： （1）完善指挥协调联动机制
一是内部联动机制。着眼“统一指挥、统一派遣、统一联勤”，建立健全综管办组织指挥中心和框架体系，统一调度与协调各区域、各巡线、各岗位之间的支援配合；细化各项管理制度，规范各类管理行为；改进现场管理方案和勤务模式。二是外部联动机制。比如在打击黑车维护交通秩序方面，需完善综管办与市、区交通执法的三级联勤联动机制，并着力解决影响机制运行的着装和执法文书不统一、执法车辆及PDA等设备不足等问题。
（2）完善人员奖惩激励机制
科学合理的激励措施直接影响到执法人员的战斗力。要区分不同类别、不同级别人员，建立和完善有针对性的奖惩激励机制：一是竞争上岗。对执法大队中层干部全部实行竞争上岗，择优录用。二是末位淘汰。对一线执法人员实行考核末位淘汰制，年度考核基本称职以上的人员，可续签合同，对年终考核不称职或排名末尾5%的队员实施离岗培训、诫勉谈话，并转为试用制。三是监督考核。监督考核要采取明察与暗访相结合，平时抽查与集中检查相结合，查看记录与现场检查相结合，听取汇报与征求群众意见相结合等多种方式进行。四是奖惩与绩效挂钩。与个人奖金挂钩，根据考核得分等次发放奖金，并适当拉开距离；与创优评先挂钩，对连续两个季度考核排名最后的个人取消年终评先资格；与个人晋职挂钩，条线部门配属人员的晋职实行综管办一票否决制。
（3）完善日常教育培训机制
一是实行准军事化管理。以正规化、专业化、规范化管理为切入点，统一管理标准，建设一支善于完成各项执法工作，敢于承担急、难、险、重任务的铁军。二是强化思想教育和心理疏导。执法人员面对复杂执法环境，经常加班加点，甚至要遭受委屈、挨打受伤，必须具备极强的政治素养和心理素质。要科学制定和落实思想政治教育计划，强化心理疏导，增强执法人员的荣誉感、责任感和使命感。三是开展经常性业务培训。采取在岗培训和定期组训相结合、以执代训和以学代训相结合等多种途径，提高执法人员正确运用法律武器的能力、按规定程序执法的能力、驾驭执法现场复杂局面的能力。
3.守法层面：注重宣传引导，解决舆论环境不利和守法意识淡薄的问题
（1）正确引导社会舆论
积极与新闻媒体接触沟通，引导其从有利于构建和谐社会、有利于综合执法有效开展出发进行报道，把综合执法的重点难点转化为新闻媒体及社会关注的热点焦点，为执法提供舆论正能量。
（2）积极开展公益宣传
充分运用陆家嘴“无线金融城”平台、正大广场、金贸大厦等单位的人行指示系统、电子旅游指示系统、地面及地铁内的LED显示屏和广播媒介、流动宣传车等宣传平台，开展公益宣传。
（3）有效纳入文明创建
着眼建设“小陆家嘴守法护法文明城区示范点”，可以将小陆家嘴综合管理纳入陆家嘴街道文明城区创建当中，借鉴运用文明城区创建好的做法，如开展“立功竞赛”活动，设立“党员先锋岗”，发挥社区志愿者协会作用等，从根本上改善小陆家嘴文明环境，从不同层面影响进入该区域的人员自觉注意文明言行。
（二）探索远期长效治理的三点对策
1.整合管理职能，统筹好城市的规划、建设和管理
统筹城市规划、建设和管理是实现市容环境长效治理的基本前提。
（1）理念要转变
对市容环境管理来讲，如果规划与建设是硬件，管理就是软件，两者缺一不可，必须规划、建设、管理并举，切实转变“以建代管、只建不管、重建轻管”的固有理念。
（2）职能要整合
主要是按照“责权对等”的原则，进一步研究如何更好地整合小陆家嘴城市规划、建设和管理的职能，整合条线与块上的职能；探索扩大综管办的管理权限，如对区域内业态的审核权、对规划建设的决策参与权、属地化管理涉及的财权等。
（3）资源要归口
对小陆家嘴区域内已建成和即将建成的各类公共管理设施，如停车收费资源、行车诱导系统、电子技防探头，综合指挥平台等各类管理资源，要逐步转由综管办归口管理；对当前配属的各个条线的执法力量，也要探索从组织编制上解决归口管理的问题。上述所涉管理职能和资源的整合，可由综管办研究提出具体方案，报请区委、区府审议决定。
2.完善服务配套，履行好公共服务的职责和义务
完善公共服务配套设施是实现市容环境长效治理的根本保障。比如：针对非法运营，充分利用上海市交港局在小陆家嘴设立出租车运营站，实行出租车保点工程的契机，加快推进运营站点建设；合理规划建设出租车扬招点，并同步启动相配套的司机、乘客及管理人员休息点建设，从根本上改善重点时段、重要区域交通运力不足的问题。针对乱停车，配合做好公交线路优化调整，引导区域内人群尽量选择公交出行；挖掘区域周边闲置地块，建设旅游大巴专用停车场；利用价格杠杆，提高街面停车成本，并借助建成后的停车诱导系统，减少地面乱停车。针对非法摄影，引入具有社会责任感、有管理能力的正规摄影公司统一设置和管理摄影点，加强规范管理，适当给予政府补贴，降低摄影价格。针对乱兜售，通过增设正规的旅游纪念品、生活用品等商业销售点，实行价格优惠。针对非法导游，配合市、区旅游和文化执法部门，重点研究如何规范“一日游”市场，通过规范票务管理、印制二维码“一日游任务单”等多种方式，从源头上斩断利益链。
3.创新管理模式，发挥好民众参与共治的积极作用
创新管理模式是实现市容环境长效治理的重要途径。
（1）管理方式市场化
由政府管理逐步转为政府与市场共同管理或直接由市场管理。比如，南滨江由陆家嘴集团开发公司委托富都世界集团管理，完全市场化运作，经济效益和社会效益均取得了双赢。因此，对于那些有盈利前景的项目，可以大胆放开，进行市场化经营和管理。
（2）管理主體多元化
城市管理需要多方面力量的参与：政界出政策，商界出资金，学界出点子，市民出热情。在管理主体上，应从重政府作用、轻多方参与向以政府为主导的社会共治模式转变。当前，小陆家嘴可构建“三个共治平台”：一是“综合执法联席会议平台”，包括综管办成员单位，并邀请市旅游局、交港局、轨交地铁公安等单位参加；二是“‘三高’企业联席会议平台”，包括“三高”企业、正大广场、观光隧道、水族馆等重点单位；三是“企业家联合会”，包括“楼宇协会”70家单位。通过构建三个共治平台，尽快形成“共商、共管、共治”的多元主体治理模式。
（3）管理手段信息化
完善信息网络综合管理格局，建立市容乱象基础信息库，注重网上巡查、网上预警、重点人员动态管控、动态轨迹追踪等综合管控措施，着力提高社会管理快速反应能力；建立全覆盖实时监控系统，对区域内重要地点、主要干道进行实时监控，及时发现问题、迅速指挥处置、快速进行整改，提高违法事件发现率和处置率。
■责任编辑：王 缙