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导读：近年来，我国的住房保障体系逐步完善，大型居住社区是这一体系的重要载体。然而，由于大型居住社区在区位布局、配套建设、规模范围、人口结构、人口增速等方面与一般居住社区具有较大差异性，给基层社会治理带来了巨大的挑战。这需要着力于完善制度建设、转变政府职能和管理方式、夯实基层基础自治力量，形成政社分离又合作的关系，构建自治与共治的新型社区治理模式。
关键词：居住社区；沟通协调；“镇管社区”；“社会隔离”
居住问题是民生事业中的一个重要方面。实现“住有所居”是党和政府在新时期新阶段推进民生工程、加强社会建设的一项重要目标。为此，党中央和国务院出台了一系列政策，各地方政府也制定了相应的实施措施。保障房建设一般存在两种主要形式，一种是分散型，即由开发商在新建小区提供一定比例的房源作为保障房（政府提供补贴）；另一种是集中型，即政府规划一定面积的区域作为保障房基地，集中建设保障房。由于我国政府在过去一段时期忽视保障房供给，住房问题积累成疾，实现短期内解决问题的有效方式就只能是集中、快速增加保障房数量。作为改革开放的前沿阵地，上海市浦东新区通过集中规划建设大型居住社区，落实保障房政策，逐步实现中低收入群体“住有所居”的愿景。
一、浦东大型居住社区现状
（一）浦东大型居住社区的基本情况
自2003年开始，上海市有步骤地推进大型居住社区规划选址和分阶段建设，共在9个郊区县确定了47个大型居住社区建设基地，规划导入人口300万左右。到2012年已建和在建的34个大型居住社区基地，总规划用地106.58平方公里，规划人口235万。浦东新区作为上海市的郊区，也成为大型居住社区基地规划和建设的重要区域之一，先后分三批选定批准了8个基地、共12个大型居住社区，规划导入人口近90万。2012年已建和在建5个基地、10个大型居住社区，规划人口65万。这些方面大致占上海市总量的四分之一。
具体来看，2008年规划选址的曹路、三林、周康航3个大型居住社区基地，居民已经陆续入住。到2012年10月已经签约4.12万户（套）。其中，曹路镇大型居住社区基地北片已交付使用1.76万套，实际入住4325套、10 255人。三林镇大型居住社区基地7个地块一期工程的基础设施建设全部竣工，交付使用1.5万套住房，第一批在2012年8月份入住，目前大部分在装修，实际入住3000人左右。周康航基地（包括周浦镇、康桥镇和航头镇）办理入户近1万套，航头镇实际入住1341户、3007人；周浦镇和康桥镇入住率都较低。2010年规划选址的航头拓展基地、惠南民乐、川沙新镇3个基地，其中2个已开工；沪通铁路惠南站和浦东南汇城2个基地，正在规划之中。这样，8个基地形成了“3+2+3”的格局。8个基地总用地面积约35.20平方公里，可建住宅面积3281万平方米。已经建成建筑面积351万平方米，占总规划10.7%，其中安置房200万平方米，经适房151万平方米。在建建筑面积364万平方米，占总规划11%，其中安置房291万平方米，经适房173万平方米。2013年竣工200万平方米，新开工125万平方米。[1]这些数据说明，浦东大型居住社区到全部建成仍需较长的时间。
（二）基本特征
根据调查，浦东8个大型居住社区基地规划、建设和入住状况主要体现为五个方面的特征。
1.区位多集中于城郊接合部和郊区
浦东8个大型居住社区基地，除三林懿德社区位于上海市城郊接合部外，其余都在外环外，属近郊和远郊。这些基地在建设大型居住社区之前，大都属于农村未开发的处女地。基地周边的工业企业较少、商业服务相对欠缺、交通设施不够完善、市政道路容量有限、生活配套设施滞后。这也是上海市规划的47个大型居住社区基地的共同特征。如嘉定云翔基地（拓展区）规划7.7平方公里，距离市中心20公里；城北基地6.2平方公里，距离市中心30公里。[2]
2.地域规模大，房屋属性多，人口集聚快，住宅容积率高
大型居住社区占地面积都较大，少则几平方公里，多则十多平方公里。如浦东民乐基地规划面积6.04平方公里，规划人口16.3万，相当于静安区的面积和人口。为了保障不同群体的需要，大型居住社区中的房屋属性多，有经济适用房、动迁安置房和少量的商品房，另外部分大型居住社区中还存在一定量的限价商品房、公共租赁房和廉租房。与一般社区的人口自然增长不同，大型居住社区人口集聚速度快，可以在短短几年内分数批入住就会迅速达到数万人，有的甚至达到十几万和二十几万的人口规模。大型居住社区以保障中低收入的居民住房为目标，楼层以高层为主，房型和房屋面积相对较小，因而小区住宅容积率相对较高。
3.配套建设进度相对滞后
大型居住社区的公建配套设施在建设实施过程中往往滞后，成为保障房建设中的痼疾。居民入住以后，往往反映菜场、商业、餐饮、公交、银行、邮局等日常生活配套不能及时跟上。大型居住社区的规划根据一般社区人口结构来设计，对大型居住社区人群结构特殊性考虑有所不足，部分配套设施布局也不够合理。根据入住居民统计，50%左右为60岁以上人口。因此根据一般正常社区所配备的老年活动中心和设施根本就不够用，每个小区里的健身设施不多。由于人口比例中的青少年和儿童占比低，兴建的许多幼儿园、小学由于生源不足难以正常办学，造成资源浪费，也造成了老年人的服务资源相对不足。
4.入住人口结构相对单一，低收入群体占比较大
保障房建设是社会民生安居工程。政府从制度层面解决中低收入者居住问题。就实际入住的人口结构看，大型居住社区人口具有老年多、弱势多、残疾多特点。我们对曹路大型居住社区的三个居民区入住情况调查发现，60岁以上年龄的人员占47%；文化在大专以下的占86%；家庭人均收入在3000元以下的占79%。他们一般对政府的依赖度较高。由于这些居民很大一部分是从市中心区域迁移过来的，他们对小区管理、公共服务和社会公益福利需求也较大。 5.整体处在转型发展之中
与一般转型社区相比，大型居住社区的居民以市民为主，他们大部分过去生活在市中心区域，生活方式和文明程度都较高。与一般城市社区相比，大型居住社区往往布局在郊区，生活设施、交通交往又难以与市区相提并论。由于居民来自不同的区县、街镇，如嘉定区金鹤新城动迁入住居民主要来自虹口区、闸北区、普陀区等6个中心城区，[3]因此大型居住社区居民对社区的认同度较低，社区归属感不强。这些方面说明大型居住社区与一般城市社区、现代社区，与农村社区、转型社区不同，整体上大型居住社区是向现代社区转型发展之中的社区。
（三）存在管理方面的问题
根据我们的实地观察、听取汇报、个别访谈以及对已有材料分析中所了解的情况，当前大型居住社区管理方面主要问题包括：
1.相关制度不完善或不合理
大型居住社区在建设过程中存在镇与相关建设单位沟通协调机制不顺畅，导致公共服务配套建设滞后和某些方面设施的布局不合理；财政保障制度不健全，市级和区级公共财政支持力度不够；镇域内行政执法管理与联动机制缺乏规范，责任主体不很明确，小区违章搭建和违法装修乱象以及物业管理不到位等。这些方面与相关制度不完善有关。
2.社区体制机制不顺畅
“镇管社区”在管理模式探索与实践过程中遇到了一些与社区管理体制相关的问题。上海市的“镇管社区”主要体制架构分为两类：第一类是将社区管理机构实体化，设置各种科室，这种体制与当前政府机构改革“精简”目标不一致，因为在镇与居委会之间又添加了一级管理机构，编制也必然随之增加；但是这一体制也有其优点，即职责定位较为明确。第二类是社区管理机构社会化，“两委一中心”虚化，处于镇与居委会之间的社区不设中间层级。浦东新区“镇管社区”模式以第二种为主。但实践中，“两委一中心”体制中的社区中心定位不够明确，职责不够清晰，运作机制和各方关系还不够顺畅明了，社区力量及条线专业管理力量的配置难以到位。
3.社区居民参与意识不强
社区自治与共治有一个发展过程，尤其是大型居住社区人群对政府依赖性较强，相对而言，参与自治意识较弱。另外，大型居住社区入住居民来自多个区县，彼此不熟悉，社区归属感大多不强。由于这两方面的原因，居民社区参与意识和参与度较低，造成自治与共治基础的缺乏。
二、完善大型居住社区治理模式的对策思路
根据以上问题，结合浦东新区大型居住社区特点，要进一步优化组合已有的各种要素和条件，充分发挥政府主导、社会组织协同和社区居民积极参与的作用，努力形成社区共治和自治的基础，形成现代性的社区治理结构和治理路径。
（一）建立“镇管社区”有效运行的制度
作为一种新型的社会治理模式，“镇管社区”模式有效运行离不开制度规范。要确保沟通协调顺利进行、财政保障能够到位、各种违法违纪现象杜绝，就必须进一步创新建立具体的制度规范。
1.完善区层面统筹协调工作制度
随着大型居住社区开始进入居民入住阶段和“镇管社区”试点工作的深入推进，完善区层面统筹协调推进工作制度十分重要：一是在适当时候调整由区层面的社区建设领导小组全面加强对“镇管社区”试点工作的领导。要切实加强对落实《浦东新区关于推进“镇管社区”工作指导意见》的督促检查，[4]进一步明确“镇管社区”试点工作的相关牵头部门，明确部门分工、责任到人。二是建立“镇管社区”试点工作小组。以经验丰富的社区领导、富有创新精神的年轻挂职干部、社会专家等组成试点工作小组，深入一线跟踪，探索实践与总结经验。三是建立有效的大型居住社区公建配套建设与管理统筹协调工作制度。镇政府要提前介入大型居住社区规划和建设，要赋予镇政府协调权，协助配合公建配套建设与管理。具体而言，大型居住社区公建配套建设与管理要实行新区部门分工负责制，各相关部门责任分工清晰，相互主动合作，制定大型居住社区公建配套建设进度及投入使用工作计划，对当前大型居住社区在公建配套方面反映的具体问题，应责成区相关部门切实加强统筹协调，提出具体的解决方案。此外，区行政监察部门要跟踪督查，实施责任追究制度，从制度层面解决公建配套建设滞后的突出矛盾。
2.完善公共财政保障制度
镇政府强化社会管理和公共服务职能应与政府公共财政投入相衔接，区、镇两级公共财政预算应适度向社会管理与公共服务倾斜，切实逐步加大对管理与服务的“软件”投入。在镇域人口快速集聚带来城市管理和服务的任务十分繁重，逐步建立与完善公共财政保障制度尤为重要。一是大型居住社区管理服务经费列入区、镇两级公共财政预算。区级财政根据大型居住社区人口规模设立相应转移支付制度，结合现实管理服务要求并参考相同规模街道管理经费有关支出，测算基本支付标准，按入住人口速度和规模对应支付；对大型居住社区居民入住后公共服务配套设施装修等需求，区级财政给予一次性的财政补贴，对满足入住居民日常生活需求的商业设施日常运行的阶段性补贴应列入专项补贴资金范围。二是加强公共财力使用的指导与监督。对市政府一次性转移支付资金使用，区有关部门要加强指导。对市政府明确的大型居住社区区域商业配套由所在镇执行回购的政策，要加强对所在镇的回购资金筹措、投融资方式等的协调和指导（如航头镇20万平方米的商业配套回购，按照当前低价回购大约需要12亿元资金，镇政府难以承担这样巨大的负担），因此可探索由上海市或浦东新区国有集团公司共同参与区域商业配套投资回购，共享投资经济效益，共担社区商业服务社会责任。三是加强对镇域经济发展政策的支持力度，促进镇域经济的持续发展。培育镇域公共财政税源，完善区镇财政体制，发挥镇域公共财政的基础作用，以便随着人口增长，镇财政收入和政府财政支配能力同比增长或更快增长。
3.建立镇域内的社会管理与公共服务责任制度
“镇管社区”管理模式创新要细化社会管理和公共服务责任制度。一是建立与完善区域社会管理与公共服务的责任体系。按照区域管理相关内容，分别以条或块为主，并以条块结合的方式明确相关具体责任。区、镇政府专业行政管理部门的执法监督管理职能分工要更清晰，行政执法管理要更强化，考核激励制度要更明确。二是建立行政执法管理联动联合机制。对大型居住社区入住初期出现的违章装修、违法设摊、破墙开店等现象，社区中心要协助相关专业管理部门提前介入，坚持宣传管理在先，城管、房办、公安等执法部门联动，严格执法管理，居委会、物业协助配合，将违章行为控制在萌芽状态。三是建立完善区域网格化和信息化管理体系。大型居住社区的区域管理纳入所在镇域的网格化、信息化管理体系，同时充分利用新区城市管理网格管理资源，明确新区与镇域城市管理和居民区管理的分工与责任，落实相关管理力量。在大型居住社区人口集中入住初期，公安、居委、物业要联合即时登记入住人口、租房人员信息，加强实有人口管理，根据真实信息，提供针对性的管理与服务。 （二）强化基层政府的社会管理和公共服务职能
按照十八届三中全会对政府职能的要求，中央和地方政府职能应该有所不同。基层政府主要职能是公共服务、市场监管、社会管理和环境保护。从这个要求来看，构建基层现代社会治理和公共服务职能的新体制和机制是摆在我们面前改革创新的重要课题。解决这些问题，迫切需要从建立和完善社会管理和基本公共服务体系着力，分步有序推进实施。
1.转变政府社区管理理念和管理方式
大型居住社区所在镇域的镇政府要强化社会管理和公共服务职能：一是要树立服务理念和社区共商共治的管理理念。政府要改变过去那种社区管理就是管制和统治的思想，要下放手中的权力到社区，更多地提供服务，在服务中加强管理。同时，要树立社区管理必须共商共治和自治相结合的思想，要促进社会发育，达到社会自我管理、自我服务、自我监督。二是要研究镇域社会建设的发展目标，切实加强和创新社会管理和公共服务的体制和机制建设，切实加强各级干部社会管理和公共服务的学习培训，提升履职能力。三是要把大型居住社区实行“镇管社区”模式的探索试点列入浦东综合配套改革、政府职能转变的重要举措，同镇政府职能与管理方式转变的总体改革方案一并设计。以改革创新的理念统筹协调、整体有序地推进，切忌下改上不改的现象。
2.适度调整镇政府机构设置与力量配置
大型居住社区“镇管社区”模式的试点应与镇政府部门机构改革相配套相衔接，保障大型居住社区“镇管社区”有序有效实行。一是加强镇政府履行社会管理和公共服务职能的领导力量。根据镇域管理实际情况，可考虑增设一名（或调整分工）分管社区建设与管理的副镇长，加强“镇管社区”试点工作的领导。二是要调整或扩大镇政府社会管理和公共服务部门机构设置。根据各镇域的实际情况，做强镇社区管理办公室，保障其切实有效地履行镇域社会管理和公共服务的协调统筹、综合管理、指导监督等镇政府综合部门职能；将大型居住社区镇管社区“两委一中心”体制中的社区中心作为镇政府的部门设置，行政相当于镇部门科级层级。三是镇域社会管理与行政执法的专业力量配置合理、充足。按照上海市政府相关文件明确的公安、城管力量配置原则，根据区域管理幅度与人口规模，合理配置镇政府社会管理和公共服务力量，并落实相关执法管理责任，确保各条线专业执法管理力量与管理责任落实到社区。编制部门要加强对镇政府行政管理人员配置与调整指导。“两委一中心”应配置必要的行政编制人员，一般管理与服务类岗位可聘用专业社工，行政执法管理类人员可配置协管人员，但政府应提供相应公共财政保障。
3.进一步明确“镇管社区”定位与职责
根据“镇管社区”实践，赋予明确的定位和合适的职责有利于有效发挥“镇管社区”模式创新的功能作用。一是社区党委（总支）发挥社区领导核心作用。建立健全社区党建工作制度，选拔合适人选担任社区党委负责人，可研究设立社区专职党务干部，加强社区党建力量，依托社区党组织建立区域党员志愿者队伍，在社会管理与社会公益活动中发挥先锋模范作用。二是社区委员会在社区党委的直接领导下作为推进社区共治与政社合作的组织载体。引导社区单位履行社会责任。其委员构成以及工作方式应该体现社会资源共享、组织动员社会力量参与共治、民主协商社区事务的组织特征。三是社区中心作为镇政府部门机构，只能承担“有限责任”。具体职责主要是负责区域内社区综合管理与公共服务方面的行政协调与监督，动员组织社会协同和公众参与，联系与联络社区单位和各类社会组织，推进社区自治共治；负责协调协助区、镇专业行政管理部门在本社区内的行政执法管理，配合镇政府有关部门机构开展社区公共事务服务，协调镇政府有关部门帮助解决社区单位和基层社区居民有关事务；负责指导开展居委会群众自治工作，配合开展居民区自治力量的培养；负责联系居委会，收集和报告区域社情民意。
（三）加强大型居住社区自治与共治基础建设
“镇管社区”试点目标之一是实行社区自治与共治，以进一步组织动员社会协同、公众参与建设和谐社区。由于新建大型居住社区居民弱势群体多、认同感低、归属感差，因而迫切需要创造良好环境和条件，加强政策引导，加大推动社区自治与共治的工作力度。
1.加强社区自治与共治管理体系建设
社区自治与共治是“镇管社区”的基础。一是要加强社区党委和支部建设。党组织在社区建设和管理中发挥核心作用，加强社区党委以及居委会、社区单位、社会组织党支部的基层党组织建设尤为重要。要组织党员参与社会公益和志愿活动，发扬党内民主，引导社区自治，以社区党建带动社区建设。二是要高度重视发挥社区委员会共治体制作用。设定社区委员会年度工作目标，协同政府有关部门，动员社区单位力量，充分应用行政资源、社会资源，形成社区管理与服务的社会协同、公众参与的共治机制，营造良好的区域环境。三是要创新居民区基层党支部领导下的居委会、业委会、物业公司的自治管理工作机制。积极探索居民代表会议、民主议事规则、协商解决居民区事务的自治方法，建立居民区党员联系群众、服务群众的工作机制，建立收集社情民意、反映群众诉求的机制。
2.大力培育发展现代社会组织和社区志愿者
现代社会组织体制的特征是政社分开、权责明确、依法自治。[5]社会组织和志愿者是社区自治的基础力量。现阶段要切实加强社会组织培育发展和社区志愿者队伍建设。一是镇政府要结合政府职能转变，梳理相关职能，逐步将一些公共服务与管理职能的具体事项转移由合适的社会组织承接。建立政府职能转移目录和政府采购公共服务目录，向社会公开招标，以政府采购公共服务方式实现职能转变目标，提升公共服务效率与活力，腾出空间提供给社会组织发挥其应有的作用。二是区、镇两级政府应继续加大对社会组织发展的公共财力扶持和各类政策支持。政府公共财力扶持资金及政府采购公共服务的资金应列入各级政府公共财政年度预算，要加强对公共财政政策扶持及政府采购资金的效能评估，建立相应的监督管理制度。三是镇政府要整合镇域各类公共服务资源、公益服务项目。应有计划地提供和安排相应志愿活动岗位，搭建志愿服务平台，支持社区志愿者的志愿行动，给予必要的资金支持。 3.加强居委会自治组织基础作用
居委会是居民区自治的组织载体和骨干力量。在“镇管社区”管理模式下，夯实居委会自治组织基础，提升居委会成员自治能力是十分重要的任务。一是加强对居委会群众自治工作指导。居委会党支部成员和居委会成员按规定通过选举产生，可考虑在有条件的居民区实行居委会支部和居委会负责人兼任，更有效地发挥居委会党支部在居民自治活动中的核心和引导作用。进一步完善公安派出所社区民警联系群众维护居民区公共安全秩序的作用机制；进一步健全镇政府机关工作人员联系居委会支部和居委会工作制度。二是逐步剥离居委会行政职能，保障居委会按照“四自”要求开展社区自治活动。对一些涉及居民区的行政管理与服务任务，除了必须由政府部门承担外，也可探索由社会组织或专业社工承担，居委会配合做好群众工作，要逐步提高居委会开展自治活动的经费，列入政府财政预算。三是加强居委会工作人员的学习培训，增强组织联系、服务群众的意识和责任，提升开展居民区自治的能力。区、镇应有计划地开展各类专题培训班，组织开展居民区自治工作学习交流，可进一步探索安排具有较高专业能力的社会组织社工进驻居委会，进行阶段性或专项工作的专业指导，有利于群众自治活动能力的提升。
三、进一步的思考
“镇管社区”模式在上海已经实践多年，各区县根据当地实情和条件进行探索形成了不同的特色模式。大型人口集聚区体制上以前是街居体制，如2000年新建的浦东新区东明路街道就是市内动迁人口集聚在郊区时建设的街道。随着城乡一体化发展，新时期同样人口集聚区却可以设立社区的方式。从这种意义上说，大型居住社区是近年来才出现的。上海市大型居住社区当前实施“镇管社区”模式，还有很多方面需要探索和完善，当前一些问题迫切需要解决。
（一）大型居住社区就业问题
大型居住社区由于周边配套不足、环境设施较差、企业分布较少，同时大型居住社区居民又多为就业能力较低的群体甚至是靠政府救济的群体，因此大型居住社区就业问题比一般社区要迫切和严重得多。这就要求：一是各级政府要更加关注大型居住社区就业问题。政府在制定调整浦东新区产业规划布局时要根据大型居住社区特点和具体位置设置产业相关区域。在产业转型、现代服务业推进和经济社会发展过程中，要根据大型居住社区居民的特点，创造一些适合大型居住社区人群就业的产业，合理规划大型居住社区周边的产业带，充分考虑包括动迁农民在内的大型居住社区居民的就业需求。二是要进一步加强制定动迁居民的就业政策扶持。动迁农民市民化问题的关键在于就业问题，要对这些就业能力较弱的农民给予政策扶持、财力补贴，通过培训等方式加快提升他们的就业能力，促进就业应列入各级政府公共服务的重要考核指标。
（二）部分大型居住社区的经济适用房少人问津的问题
当前，浦东大型居住社区刚进入入住阶段，就遭遇了入住率偏低，部分大型居住社区中的经济适用房少人问津。这种情况在全国其他城市也存在。[6]这种困境的出现与大型居住社区在规划等方面先天不足有关，[7]更由于公共配套建设滞后，教育、医疗卫生、文化等资源缺乏，在此居住的居民生活、学习、工作都不方便。要改变目前状况，尽快实现大型居住社区建设目标，最好的办法就是“优质配套、资源配足”，用优质的服务资源吸引居民尽快入住。一是在大型居住社区中引入优质教育资源和医疗卫生资源等公共服务资源。各相关部门要通力合作积极支持市区内名校、三级甲等医院以整体搬迁、合作、办分部等方式推进优质服务资源进入大型居住社区。二是在大型居住社区入住初期的几年之内，政府制定相关政策及公共财政的支持，保障区域公共交通正常运行、社区必备商业服务业的正常运营，方便入住居民正常生活工作。三是群众参与制定相关政策，是保障大型居住社区建设有效性实用性的根本途径。在大型居住社区规划和建设的整个过程中，都应该有群众参与，特别是利益相关者的代表参与，要相信人民群众的智慧和能力，在广泛征集民意基础上开展建设，使之更贴近居民所需。
（三）大型居住社区建设会不会带来“社会隔离”问题
大型居住社区是为中低收入阶层住房保障而规划建设的，从目的性来看具有良好意愿：是为了进一步促进社会和谐、巩固党的执政之基的民心工程。但是，大型居住社区客观上导致了具有相同阶层人群集聚，大量低收入群体集聚在城市的边缘地区，会不会人为制造阶层的区域隔离？会不会进一步导致原住民的边缘化倾向？改革开放以来，上海市逐步形成“内环住着说外国话的、中环住着说普通话的、外环住着说上海话的”格局。大型居住社区导入人口实际上是将占上海市户籍人口的五分之一的原住民集中迁出市区，会不会进一步推进了这种格局？同时，将弱势群体集聚在一起会不会导致社会对立？大型居住社区弱势群体比例较大，大量相同或相近阶层的人口集聚，可能会产生阶层意识，产生阶层认同，会将相同性问题集聚并无限放大，就有可能带来社会和政治不稳定。
因而，政府在未来设计保障性住房的时候可以考虑借鉴发达国家的做法，将需要国家提供保障住房的人群与商品房购买者混居，要求开发商在每一个小区提供20%左右的保障性住房，并制定相关的法律保障。[8]这样可以避免阶层隔离，同时也有利于弱势群体的社会融入，进一步推进社会和谐。或者政府也可以充分利用现有的权力，提供更有力的财政保障，提升大型居住社区的社会管理和公共服务能力和水平，体现社会主义制度的优越性。这样不仅不会产生社会隔离、边缘化或社会对立，反而能巩固党的执政之基，促进社会和谐，实现大型居住社区建设的初衷。
说明：本文系2013年度国家社科基金重大项目“有序推进农业转移人口市民化研究”（项目号：13&ZD043），教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“大都市的底层社会及其公共治理研究”（项目号：13JJD840009）。
参考文献：
[1]上海浦东新区人民政府.政府工作报告[EB/OL].浦东政务，2013-03-15[2014-12-28].http：//211.144.95.140/ pudong/showinfo/moreInfo.aspx？categoryNum=0134.
[2]王泠一.2012年上海民生发展报告[M].上海：上海社会科学院出版社，2012.86.
[3]王泠一.2012年上海民生发展报告[M].上海：上海社会科学院出版社，2012.86.
[4]浦东人民代表大会.浦东新区关于推进“镇管社区”工作指导意见[EB/OL].浦东人大，2013-03-15[2014-12-28].http：//211.144.95.140/pudong/showinfo/moreInfo.aspx？categoryNum=0134.
[5]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012.34.
[6]王丽艳，王振坡，陈琳娟.城市和谐居住空间构建下的保障性住房建设探讨[J].城市，2012（9）：8-13.
[7]施蔷生.大型居住区城市管理的对策建议[J].浦东开发，2012（11）：45-47.
[8]马曙晓，田小平，冯华.保障性住房规划及空间选址的社会学分析[J].河北学刊，2012，32（5）：119-122.
责任编辑：张 炜
关键词：居住社区；沟通协调；“镇管社区”；“社会隔离”
居住问题是民生事业中的一个重要方面。实现“住有所居”是党和政府在新时期新阶段推进民生工程、加强社会建设的一项重要目标。为此，党中央和国务院出台了一系列政策，各地方政府也制定了相应的实施措施。保障房建设一般存在两种主要形式，一种是分散型，即由开发商在新建小区提供一定比例的房源作为保障房（政府提供补贴）；另一种是集中型，即政府规划一定面积的区域作为保障房基地，集中建设保障房。由于我国政府在过去一段时期忽视保障房供给，住房问题积累成疾，实现短期内解决问题的有效方式就只能是集中、快速增加保障房数量。作为改革开放的前沿阵地，上海市浦东新区通过集中规划建设大型居住社区，落实保障房政策，逐步实现中低收入群体“住有所居”的愿景。
一、浦东大型居住社区现状
（一）浦东大型居住社区的基本情况
自2003年开始，上海市有步骤地推进大型居住社区规划选址和分阶段建设，共在9个郊区县确定了47个大型居住社区建设基地，规划导入人口300万左右。到2012年已建和在建的34个大型居住社区基地，总规划用地106.58平方公里，规划人口235万。浦东新区作为上海市的郊区，也成为大型居住社区基地规划和建设的重要区域之一，先后分三批选定批准了8个基地、共12个大型居住社区，规划导入人口近90万。2012年已建和在建5个基地、10个大型居住社区，规划人口65万。这些方面大致占上海市总量的四分之一。
具体来看，2008年规划选址的曹路、三林、周康航3个大型居住社区基地，居民已经陆续入住。到2012年10月已经签约4.12万户（套）。其中，曹路镇大型居住社区基地北片已交付使用1.76万套，实际入住4325套、10 255人。三林镇大型居住社区基地7个地块一期工程的基础设施建设全部竣工，交付使用1.5万套住房，第一批在2012年8月份入住，目前大部分在装修，实际入住3000人左右。周康航基地（包括周浦镇、康桥镇和航头镇）办理入户近1万套，航头镇实际入住1341户、3007人；周浦镇和康桥镇入住率都较低。2010年规划选址的航头拓展基地、惠南民乐、川沙新镇3个基地，其中2个已开工；沪通铁路惠南站和浦东南汇城2个基地，正在规划之中。这样，8个基地形成了“3+2+3”的格局。8个基地总用地面积约35.20平方公里，可建住宅面积3281万平方米。已经建成建筑面积351万平方米，占总规划10.7%，其中安置房200万平方米，经适房151万平方米。在建建筑面积364万平方米，占总规划11%，其中安置房291万平方米，经适房173万平方米。2013年竣工200万平方米，新开工125万平方米。[1]这些数据说明，浦东大型居住社区到全部建成仍需较长的时间。
（二）基本特征
根据调查，浦东8个大型居住社区基地规划、建设和入住状况主要体现为五个方面的特征。
1.区位多集中于城郊接合部和郊区
浦东8个大型居住社区基地，除三林懿德社区位于上海市城郊接合部外，其余都在外环外，属近郊和远郊。这些基地在建设大型居住社区之前，大都属于农村未开发的处女地。基地周边的工业企业较少、商业服务相对欠缺、交通设施不够完善、市政道路容量有限、生活配套设施滞后。这也是上海市规划的47个大型居住社区基地的共同特征。如嘉定云翔基地（拓展区）规划7.7平方公里，距离市中心20公里；城北基地6.2平方公里，距离市中心30公里。[2]
2.地域规模大，房屋属性多，人口集聚快，住宅容积率高
大型居住社区占地面积都较大，少则几平方公里，多则十多平方公里。如浦东民乐基地规划面积6.04平方公里，规划人口16.3万，相当于静安区的面积和人口。为了保障不同群体的需要，大型居住社区中的房屋属性多，有经济适用房、动迁安置房和少量的商品房，另外部分大型居住社区中还存在一定量的限价商品房、公共租赁房和廉租房。与一般社区的人口自然增长不同，大型居住社区人口集聚速度快，可以在短短几年内分数批入住就会迅速达到数万人，有的甚至达到十几万和二十几万的人口规模。大型居住社区以保障中低收入的居民住房为目标，楼层以高层为主，房型和房屋面积相对较小，因而小区住宅容积率相对较高。
3.配套建设进度相对滞后
大型居住社区的公建配套设施在建设实施过程中往往滞后，成为保障房建设中的痼疾。居民入住以后，往往反映菜场、商业、餐饮、公交、银行、邮局等日常生活配套不能及时跟上。大型居住社区的规划根据一般社区人口结构来设计，对大型居住社区人群结构特殊性考虑有所不足，部分配套设施布局也不够合理。根据入住居民统计，50%左右为60岁以上人口。因此根据一般正常社区所配备的老年活动中心和设施根本就不够用，每个小区里的健身设施不多。由于人口比例中的青少年和儿童占比低，兴建的许多幼儿园、小学由于生源不足难以正常办学，造成资源浪费，也造成了老年人的服务资源相对不足。
4.入住人口结构相对单一，低收入群体占比较大
保障房建设是社会民生安居工程。政府从制度层面解决中低收入者居住问题。就实际入住的人口结构看，大型居住社区人口具有老年多、弱势多、残疾多特点。我们对曹路大型居住社区的三个居民区入住情况调查发现，60岁以上年龄的人员占47%；文化在大专以下的占86%；家庭人均收入在3000元以下的占79%。他们一般对政府的依赖度较高。由于这些居民很大一部分是从市中心区域迁移过来的，他们对小区管理、公共服务和社会公益福利需求也较大。 5.整体处在转型发展之中
与一般转型社区相比，大型居住社区的居民以市民为主，他们大部分过去生活在市中心区域，生活方式和文明程度都较高。与一般城市社区相比，大型居住社区往往布局在郊区，生活设施、交通交往又难以与市区相提并论。由于居民来自不同的区县、街镇，如嘉定区金鹤新城动迁入住居民主要来自虹口区、闸北区、普陀区等6个中心城区，[3]因此大型居住社区居民对社区的认同度较低，社区归属感不强。这些方面说明大型居住社区与一般城市社区、现代社区，与农村社区、转型社区不同，整体上大型居住社区是向现代社区转型发展之中的社区。
（三）存在管理方面的问题
根据我们的实地观察、听取汇报、个别访谈以及对已有材料分析中所了解的情况，当前大型居住社区管理方面主要问题包括：
1.相关制度不完善或不合理
大型居住社区在建设过程中存在镇与相关建设单位沟通协调机制不顺畅，导致公共服务配套建设滞后和某些方面设施的布局不合理；财政保障制度不健全，市级和区级公共财政支持力度不够；镇域内行政执法管理与联动机制缺乏规范，责任主体不很明确，小区违章搭建和违法装修乱象以及物业管理不到位等。这些方面与相关制度不完善有关。
2.社区体制机制不顺畅
“镇管社区”在管理模式探索与实践过程中遇到了一些与社区管理体制相关的问题。上海市的“镇管社区”主要体制架构分为两类：第一类是将社区管理机构实体化，设置各种科室，这种体制与当前政府机构改革“精简”目标不一致，因为在镇与居委会之间又添加了一级管理机构，编制也必然随之增加；但是这一体制也有其优点，即职责定位较为明确。第二类是社区管理机构社会化，“两委一中心”虚化，处于镇与居委会之间的社区不设中间层级。浦东新区“镇管社区”模式以第二种为主。但实践中，“两委一中心”体制中的社区中心定位不够明确，职责不够清晰，运作机制和各方关系还不够顺畅明了，社区力量及条线专业管理力量的配置难以到位。
3.社区居民参与意识不强
社区自治与共治有一个发展过程，尤其是大型居住社区人群对政府依赖性较强，相对而言，参与自治意识较弱。另外，大型居住社区入住居民来自多个区县，彼此不熟悉，社区归属感大多不强。由于这两方面的原因，居民社区参与意识和参与度较低，造成自治与共治基础的缺乏。
二、完善大型居住社区治理模式的对策思路
根据以上问题，结合浦东新区大型居住社区特点，要进一步优化组合已有的各种要素和条件，充分发挥政府主导、社会组织协同和社区居民积极参与的作用，努力形成社区共治和自治的基础，形成现代性的社区治理结构和治理路径。
（一）建立“镇管社区”有效运行的制度
作为一种新型的社会治理模式，“镇管社区”模式有效运行离不开制度规范。要确保沟通协调顺利进行、财政保障能够到位、各种违法违纪现象杜绝，就必须进一步创新建立具体的制度规范。
1.完善区层面统筹协调工作制度
随着大型居住社区开始进入居民入住阶段和“镇管社区”试点工作的深入推进，完善区层面统筹协调推进工作制度十分重要：一是在适当时候调整由区层面的社区建设领导小组全面加强对“镇管社区”试点工作的领导。要切实加强对落实《浦东新区关于推进“镇管社区”工作指导意见》的督促检查，[4]进一步明确“镇管社区”试点工作的相关牵头部门，明确部门分工、责任到人。二是建立“镇管社区”试点工作小组。以经验丰富的社区领导、富有创新精神的年轻挂职干部、社会专家等组成试点工作小组，深入一线跟踪，探索实践与总结经验。三是建立有效的大型居住社区公建配套建设与管理统筹协调工作制度。镇政府要提前介入大型居住社区规划和建设，要赋予镇政府协调权，协助配合公建配套建设与管理。具体而言，大型居住社区公建配套建设与管理要实行新区部门分工负责制，各相关部门责任分工清晰，相互主动合作，制定大型居住社区公建配套建设进度及投入使用工作计划，对当前大型居住社区在公建配套方面反映的具体问题，应责成区相关部门切实加强统筹协调，提出具体的解决方案。此外，区行政监察部门要跟踪督查，实施责任追究制度，从制度层面解决公建配套建设滞后的突出矛盾。
2.完善公共财政保障制度
镇政府强化社会管理和公共服务职能应与政府公共财政投入相衔接，区、镇两级公共财政预算应适度向社会管理与公共服务倾斜，切实逐步加大对管理与服务的“软件”投入。在镇域人口快速集聚带来城市管理和服务的任务十分繁重，逐步建立与完善公共财政保障制度尤为重要。一是大型居住社区管理服务经费列入区、镇两级公共财政预算。区级财政根据大型居住社区人口规模设立相应转移支付制度，结合现实管理服务要求并参考相同规模街道管理经费有关支出，测算基本支付标准，按入住人口速度和规模对应支付；对大型居住社区居民入住后公共服务配套设施装修等需求，区级财政给予一次性的财政补贴，对满足入住居民日常生活需求的商业设施日常运行的阶段性补贴应列入专项补贴资金范围。二是加强公共财力使用的指导与监督。对市政府一次性转移支付资金使用，区有关部门要加强指导。对市政府明确的大型居住社区区域商业配套由所在镇执行回购的政策，要加强对所在镇的回购资金筹措、投融资方式等的协调和指导（如航头镇20万平方米的商业配套回购，按照当前低价回购大约需要12亿元资金，镇政府难以承担这样巨大的负担），因此可探索由上海市或浦东新区国有集团公司共同参与区域商业配套投资回购，共享投资经济效益，共担社区商业服务社会责任。三是加强对镇域经济发展政策的支持力度，促进镇域经济的持续发展。培育镇域公共财政税源，完善区镇财政体制，发挥镇域公共财政的基础作用，以便随着人口增长，镇财政收入和政府财政支配能力同比增长或更快增长。
3.建立镇域内的社会管理与公共服务责任制度
“镇管社区”管理模式创新要细化社会管理和公共服务责任制度。一是建立与完善区域社会管理与公共服务的责任体系。按照区域管理相关内容，分别以条或块为主，并以条块结合的方式明确相关具体责任。区、镇政府专业行政管理部门的执法监督管理职能分工要更清晰，行政执法管理要更强化，考核激励制度要更明确。二是建立行政执法管理联动联合机制。对大型居住社区入住初期出现的违章装修、违法设摊、破墙开店等现象，社区中心要协助相关专业管理部门提前介入，坚持宣传管理在先，城管、房办、公安等执法部门联动，严格执法管理，居委会、物业协助配合，将违章行为控制在萌芽状态。三是建立完善区域网格化和信息化管理体系。大型居住社区的区域管理纳入所在镇域的网格化、信息化管理体系，同时充分利用新区城市管理网格管理资源，明确新区与镇域城市管理和居民区管理的分工与责任，落实相关管理力量。在大型居住社区人口集中入住初期，公安、居委、物业要联合即时登记入住人口、租房人员信息，加强实有人口管理，根据真实信息，提供针对性的管理与服务。 （二）强化基层政府的社会管理和公共服务职能
按照十八届三中全会对政府职能的要求，中央和地方政府职能应该有所不同。基层政府主要职能是公共服务、市场监管、社会管理和环境保护。从这个要求来看，构建基层现代社会治理和公共服务职能的新体制和机制是摆在我们面前改革创新的重要课题。解决这些问题，迫切需要从建立和完善社会管理和基本公共服务体系着力，分步有序推进实施。
1.转变政府社区管理理念和管理方式
大型居住社区所在镇域的镇政府要强化社会管理和公共服务职能：一是要树立服务理念和社区共商共治的管理理念。政府要改变过去那种社区管理就是管制和统治的思想，要下放手中的权力到社区，更多地提供服务，在服务中加强管理。同时，要树立社区管理必须共商共治和自治相结合的思想，要促进社会发育，达到社会自我管理、自我服务、自我监督。二是要研究镇域社会建设的发展目标，切实加强和创新社会管理和公共服务的体制和机制建设，切实加强各级干部社会管理和公共服务的学习培训，提升履职能力。三是要把大型居住社区实行“镇管社区”模式的探索试点列入浦东综合配套改革、政府职能转变的重要举措，同镇政府职能与管理方式转变的总体改革方案一并设计。以改革创新的理念统筹协调、整体有序地推进，切忌下改上不改的现象。
2.适度调整镇政府机构设置与力量配置
大型居住社区“镇管社区”模式的试点应与镇政府部门机构改革相配套相衔接，保障大型居住社区“镇管社区”有序有效实行。一是加强镇政府履行社会管理和公共服务职能的领导力量。根据镇域管理实际情况，可考虑增设一名（或调整分工）分管社区建设与管理的副镇长，加强“镇管社区”试点工作的领导。二是要调整或扩大镇政府社会管理和公共服务部门机构设置。根据各镇域的实际情况，做强镇社区管理办公室，保障其切实有效地履行镇域社会管理和公共服务的协调统筹、综合管理、指导监督等镇政府综合部门职能；将大型居住社区镇管社区“两委一中心”体制中的社区中心作为镇政府的部门设置，行政相当于镇部门科级层级。三是镇域社会管理与行政执法的专业力量配置合理、充足。按照上海市政府相关文件明确的公安、城管力量配置原则，根据区域管理幅度与人口规模，合理配置镇政府社会管理和公共服务力量，并落实相关执法管理责任，确保各条线专业执法管理力量与管理责任落实到社区。编制部门要加强对镇政府行政管理人员配置与调整指导。“两委一中心”应配置必要的行政编制人员，一般管理与服务类岗位可聘用专业社工，行政执法管理类人员可配置协管人员，但政府应提供相应公共财政保障。
3.进一步明确“镇管社区”定位与职责
根据“镇管社区”实践，赋予明确的定位和合适的职责有利于有效发挥“镇管社区”模式创新的功能作用。一是社区党委（总支）发挥社区领导核心作用。建立健全社区党建工作制度，选拔合适人选担任社区党委负责人，可研究设立社区专职党务干部，加强社区党建力量，依托社区党组织建立区域党员志愿者队伍，在社会管理与社会公益活动中发挥先锋模范作用。二是社区委员会在社区党委的直接领导下作为推进社区共治与政社合作的组织载体。引导社区单位履行社会责任。其委员构成以及工作方式应该体现社会资源共享、组织动员社会力量参与共治、民主协商社区事务的组织特征。三是社区中心作为镇政府部门机构，只能承担“有限责任”。具体职责主要是负责区域内社区综合管理与公共服务方面的行政协调与监督，动员组织社会协同和公众参与，联系与联络社区单位和各类社会组织，推进社区自治共治；负责协调协助区、镇专业行政管理部门在本社区内的行政执法管理，配合镇政府有关部门机构开展社区公共事务服务，协调镇政府有关部门帮助解决社区单位和基层社区居民有关事务；负责指导开展居委会群众自治工作，配合开展居民区自治力量的培养；负责联系居委会，收集和报告区域社情民意。
（三）加强大型居住社区自治与共治基础建设
“镇管社区”试点目标之一是实行社区自治与共治，以进一步组织动员社会协同、公众参与建设和谐社区。由于新建大型居住社区居民弱势群体多、认同感低、归属感差，因而迫切需要创造良好环境和条件，加强政策引导，加大推动社区自治与共治的工作力度。
1.加强社区自治与共治管理体系建设
社区自治与共治是“镇管社区”的基础。一是要加强社区党委和支部建设。党组织在社区建设和管理中发挥核心作用，加强社区党委以及居委会、社区单位、社会组织党支部的基层党组织建设尤为重要。要组织党员参与社会公益和志愿活动，发扬党内民主，引导社区自治，以社区党建带动社区建设。二是要高度重视发挥社区委员会共治体制作用。设定社区委员会年度工作目标，协同政府有关部门，动员社区单位力量，充分应用行政资源、社会资源，形成社区管理与服务的社会协同、公众参与的共治机制，营造良好的区域环境。三是要创新居民区基层党支部领导下的居委会、业委会、物业公司的自治管理工作机制。积极探索居民代表会议、民主议事规则、协商解决居民区事务的自治方法，建立居民区党员联系群众、服务群众的工作机制，建立收集社情民意、反映群众诉求的机制。
2.大力培育发展现代社会组织和社区志愿者
现代社会组织体制的特征是政社分开、权责明确、依法自治。[5]社会组织和志愿者是社区自治的基础力量。现阶段要切实加强社会组织培育发展和社区志愿者队伍建设。一是镇政府要结合政府职能转变，梳理相关职能，逐步将一些公共服务与管理职能的具体事项转移由合适的社会组织承接。建立政府职能转移目录和政府采购公共服务目录，向社会公开招标，以政府采购公共服务方式实现职能转变目标，提升公共服务效率与活力，腾出空间提供给社会组织发挥其应有的作用。二是区、镇两级政府应继续加大对社会组织发展的公共财力扶持和各类政策支持。政府公共财力扶持资金及政府采购公共服务的资金应列入各级政府公共财政年度预算，要加强对公共财政政策扶持及政府采购资金的效能评估，建立相应的监督管理制度。三是镇政府要整合镇域各类公共服务资源、公益服务项目。应有计划地提供和安排相应志愿活动岗位，搭建志愿服务平台，支持社区志愿者的志愿行动，给予必要的资金支持。 3.加强居委会自治组织基础作用
居委会是居民区自治的组织载体和骨干力量。在“镇管社区”管理模式下，夯实居委会自治组织基础，提升居委会成员自治能力是十分重要的任务。一是加强对居委会群众自治工作指导。居委会党支部成员和居委会成员按规定通过选举产生，可考虑在有条件的居民区实行居委会支部和居委会负责人兼任，更有效地发挥居委会党支部在居民自治活动中的核心和引导作用。进一步完善公安派出所社区民警联系群众维护居民区公共安全秩序的作用机制；进一步健全镇政府机关工作人员联系居委会支部和居委会工作制度。二是逐步剥离居委会行政职能，保障居委会按照“四自”要求开展社区自治活动。对一些涉及居民区的行政管理与服务任务，除了必须由政府部门承担外，也可探索由社会组织或专业社工承担，居委会配合做好群众工作，要逐步提高居委会开展自治活动的经费，列入政府财政预算。三是加强居委会工作人员的学习培训，增强组织联系、服务群众的意识和责任，提升开展居民区自治的能力。区、镇应有计划地开展各类专题培训班，组织开展居民区自治工作学习交流，可进一步探索安排具有较高专业能力的社会组织社工进驻居委会，进行阶段性或专项工作的专业指导，有利于群众自治活动能力的提升。
三、进一步的思考
“镇管社区”模式在上海已经实践多年，各区县根据当地实情和条件进行探索形成了不同的特色模式。大型人口集聚区体制上以前是街居体制，如2000年新建的浦东新区东明路街道就是市内动迁人口集聚在郊区时建设的街道。随着城乡一体化发展，新时期同样人口集聚区却可以设立社区的方式。从这种意义上说，大型居住社区是近年来才出现的。上海市大型居住社区当前实施“镇管社区”模式，还有很多方面需要探索和完善，当前一些问题迫切需要解决。
（一）大型居住社区就业问题
大型居住社区由于周边配套不足、环境设施较差、企业分布较少，同时大型居住社区居民又多为就业能力较低的群体甚至是靠政府救济的群体，因此大型居住社区就业问题比一般社区要迫切和严重得多。这就要求：一是各级政府要更加关注大型居住社区就业问题。政府在制定调整浦东新区产业规划布局时要根据大型居住社区特点和具体位置设置产业相关区域。在产业转型、现代服务业推进和经济社会发展过程中，要根据大型居住社区居民的特点，创造一些适合大型居住社区人群就业的产业，合理规划大型居住社区周边的产业带，充分考虑包括动迁农民在内的大型居住社区居民的就业需求。二是要进一步加强制定动迁居民的就业政策扶持。动迁农民市民化问题的关键在于就业问题，要对这些就业能力较弱的农民给予政策扶持、财力补贴，通过培训等方式加快提升他们的就业能力，促进就业应列入各级政府公共服务的重要考核指标。
（二）部分大型居住社区的经济适用房少人问津的问题
当前，浦东大型居住社区刚进入入住阶段，就遭遇了入住率偏低，部分大型居住社区中的经济适用房少人问津。这种情况在全国其他城市也存在。[6]这种困境的出现与大型居住社区在规划等方面先天不足有关，[7]更由于公共配套建设滞后，教育、医疗卫生、文化等资源缺乏，在此居住的居民生活、学习、工作都不方便。要改变目前状况，尽快实现大型居住社区建设目标，最好的办法就是“优质配套、资源配足”，用优质的服务资源吸引居民尽快入住。一是在大型居住社区中引入优质教育资源和医疗卫生资源等公共服务资源。各相关部门要通力合作积极支持市区内名校、三级甲等医院以整体搬迁、合作、办分部等方式推进优质服务资源进入大型居住社区。二是在大型居住社区入住初期的几年之内，政府制定相关政策及公共财政的支持，保障区域公共交通正常运行、社区必备商业服务业的正常运营，方便入住居民正常生活工作。三是群众参与制定相关政策，是保障大型居住社区建设有效性实用性的根本途径。在大型居住社区规划和建设的整个过程中，都应该有群众参与，特别是利益相关者的代表参与，要相信人民群众的智慧和能力，在广泛征集民意基础上开展建设，使之更贴近居民所需。
（三）大型居住社区建设会不会带来“社会隔离”问题
大型居住社区是为中低收入阶层住房保障而规划建设的，从目的性来看具有良好意愿：是为了进一步促进社会和谐、巩固党的执政之基的民心工程。但是，大型居住社区客观上导致了具有相同阶层人群集聚，大量低收入群体集聚在城市的边缘地区，会不会人为制造阶层的区域隔离？会不会进一步导致原住民的边缘化倾向？改革开放以来，上海市逐步形成“内环住着说外国话的、中环住着说普通话的、外环住着说上海话的”格局。大型居住社区导入人口实际上是将占上海市户籍人口的五分之一的原住民集中迁出市区，会不会进一步推进了这种格局？同时，将弱势群体集聚在一起会不会导致社会对立？大型居住社区弱势群体比例较大，大量相同或相近阶层的人口集聚，可能会产生阶层意识，产生阶层认同，会将相同性问题集聚并无限放大，就有可能带来社会和政治不稳定。
因而，政府在未来设计保障性住房的时候可以考虑借鉴发达国家的做法，将需要国家提供保障住房的人群与商品房购买者混居，要求开发商在每一个小区提供20%左右的保障性住房，并制定相关的法律保障。[8]这样可以避免阶层隔离，同时也有利于弱势群体的社会融入，进一步推进社会和谐。或者政府也可以充分利用现有的权力，提供更有力的财政保障，提升大型居住社区的社会管理和公共服务能力和水平，体现社会主义制度的优越性。这样不仅不会产生社会隔离、边缘化或社会对立，反而能巩固党的执政之基，促进社会和谐，实现大型居住社区建设的初衷。
说明：本文系2013年度国家社科基金重大项目“有序推进农业转移人口市民化研究”（项目号：13&ZD043），教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“大都市的底层社会及其公共治理研究”（项目号：13JJD840009）。
参考文献：
[1]上海浦东新区人民政府.政府工作报告[EB/OL].浦东政务，2013-03-15[2014-12-28].http：//211.144.95.140/ pudong/showinfo/moreInfo.aspx？categoryNum=0134.
[2]王泠一.2012年上海民生发展报告[M].上海：上海社会科学院出版社，2012.86.
[3]王泠一.2012年上海民生发展报告[M].上海：上海社会科学院出版社，2012.86.
[4]浦东人民代表大会.浦东新区关于推进“镇管社区”工作指导意见[EB/OL].浦东人大，2013-03-15[2014-12-28].http：//211.144.95.140/pudong/showinfo/moreInfo.aspx？categoryNum=0134.
[5]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012.34.
[6]王丽艳，王振坡，陈琳娟.城市和谐居住空间构建下的保障性住房建设探讨[J].城市，2012（9）：8-13.
[7]施蔷生.大型居住区城市管理的对策建议[J].浦东开发，2012（11）：45-47.
[8]马曙晓，田小平，冯华.保障性住房规划及空间选址的社会学分析[J].河北学刊，2012，32（5）：119-122.
责任编辑：张 炜