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人民监督员制度是最高人民检察院推出的一项创新性检察改革举措。五年多来的试点工作证明，人民监督员制度的实施，有效促进了检察机关查办自侦案件工作的深入、规范、依法开展。要使人民监督员制度更好地发挥生机与活力，笔者认为必须进一步强化人民监督员监督意见的法律效力。笔者就人民监督员监督意见法律效力的基本现状、主要原因及如何强化作简要论述。
一、人民监督员监督意见法律效力的基本现状
根据高检院《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》的精神，人民监督员如果同意检察院的处理意见的，不必引起其他程序；如果不同意则必然引起一些程序，不启动程序就属违法办案、违规办案。由此可见，现行的人民监督员制度下人民监督员的监督意见在程序上具有较强的约束力。但程序性监督效力不带有终局决定的实体性效力。也就是说，人民监督员的监督意见是一种外部监督的提醒机制，只是在对检察机关的拟决定有意见、有疑问的时候，提出意见供检察机关参考，而最终决定权还是在检察机关，从而使人民监督员意见的效力缺乏权威性。人民监督员监督意见的法律效力是设立该制度的根本内容。如果检察院的自侦案件无外部监督机制，就难以消除人们对检察院的司法公正的疑虑；如果赋予人民监督员监督意见太强的效力，又可能破坏立法原则，干扰了检察权的独立行使。将人民监督员意见仅供检察机关参考，是检察机关既要解决某些案件无人监督，又要保障检察机关独立行使检察权这种两难选择的结果。人民监督员的监督效力目前主要体现为审查、讨论、研究甚至复查等程序效力，具有相对性和间接性，只有通过检察机关才能发挥它的功效。因此，现行的人民监督员制度中的人民监督员监督意见不是决定意见，只是检察机关作出最终决定意见的参考和提醒。
二、人民监督员监督意见法律效力不强的主要原因
人民监督员监督意见法律效力不强的原因是多方面的，主要有以下三方面。
第一，在人民监督员制度设计上。人民监督员制度在创始阶段和试行工作中，高检院通过内部规范性文件确立这项制度是必要的。但随着人民监督员制度的确立和完善，这一制度还停留在高检院自身的规范性文件的层面上，束缚了人民监督员制度的健全和发展，束缚了人民监督员制度的贯彻实施的力度，削弱了人民监督员制度的威信。人民监督员制度未能法律化严重制约了人民监督员意见的法律效力。
第二，在人民监督员产生的程序上。人民监督员由机关、团体、企事业的推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。这种规定必然会形成检察机关对人民监督员的确定产生影响。也就是说在一定程度上，检察机关可以选择人民监督员。况且，人民监督员的费用也由检察机关支付，有内部监督之嫌，这样规定存在弊端。实践证明，让被监督者拥有选择监督者的权力难免会影响到监督者的监督力度。
第三，人民监督员的监督方式上。人民监督员对批准逮捕案件的监督属于事后监督。但对不起诉和撤销案件为事中参与、同步监督。这带来两个问题：一是是否与检察机关独立行使检察权发生冲突。人民监督员进入检察机关做出司法决定的过程，必然会影响检察机关检察权的独立行使。在现行法律体制下，也没有合法的法律依据。二是犯罪嫌疑人合法权利及时保护的问题。对检察机关拟撤销案件的，人民监督员实施监督，其审查的期限最长可以是十五天。如果确属应该撤销案件，犯罪嫌疑人的权利就受到了侵害。特别是被羁押的犯罪嫌疑人受到了不应该的羁押。对拟不起诉的犯罪嫌疑人，同样存在这一问题。对检察机关直接受理侦查案件的犯罪嫌疑人，在逮捕上较其他犯罪嫌疑人多了一个权利保护措施。而在不起诉上，又多了一个权利及时得到保护的限制措施，这有违法律面前人人平等的原则。
三、如何强化人民监督员监督意见法律效力
保障人民监督员监督的效力，使人民监督员的监督意见得到充分的尊重，这是检察机关设立人民监督制度的初衷。也是人民群众对这一监督制度的期望。这一监督制度能否达到它的预期目的和效果，主要取决于并体现在监督意见是否产生足够的效力。笔者认为，应从以下四个方面加以改进和完善。
一要加快推进人民监督员制度的法制化进程，确立人民监督员制度的法律地位。依法办事，有法可依，是任何一项制度得以长久健康发展的基石。党中央关于司法体制改革的意见、构建和谐社会和加强“两院”工作等重大决定，对人民监督员制度的规范化和法制化提出了明确要求，2008年中共中央在《转发<中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见>通知》中明确指出：认真总结人民监督员试点经验，研究并推进人民监督员制度化法制化。明确人民监督员的选任和管理、监督范围和程序，充分发挥人民监督员的监督作用。因此，推进人民监督员制度的法制化，就是贯彻党的主张和落实党中央指示的一项具体要求。同时，推进人民监督员制度的法制化，将人民监督员制度单独立法或写入刑事诉讼法、检察院组织法，使其上升为法律制度，从而从根本上确立人民监督员的法律地位，确保人民监督员监督意见的权威性。
二要拓宽人民监督员的来源渠道，提高人民监督员的素质和水平。人民监督员制度根植于人民，应体现民意，反映民情。只有得到人民群众的理解和支持，该制度才能根深叶茂。人民是该项制度的真正主体。因此，要想更广泛地体现民意，人民监督员的来源应尽可能地广泛，来自不同的阶层、行业、民族及知识层次等。因为人民监督员的监督，不应仅仅是局限于法律层面上的监督，还应是符合大众理念的、顺应时代前进方向的道德评判。同时，再好的制度也需要人来实施，落实该制度人员的素质决定了制度的实施效果。人民监督员制度亦是如此，要让一种与被监督检察机关意见不一致的监督意见，被检察机关所采纳，主要取决于这一不同意见是否正确。要使监督真正发挥作用，监督意见真正得到尊重，重要的前提是对人民监督员进行必要地综合地培训，如：道德的、法律的、政策的、社会价值取向的。监督方式实施的……，以便提高他们的综合评判素质和监督水平，增强监督意见的正确性、科学性。
三要检察机关敞开胸怀，自觉接受人民监督员的监督。实行人民监督员制度，旨在以追求社会公平、正义为目标，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益为重点。检察机关通过人民监督员了解社情民意、汇集公众智慧，为检察工作提供翔实的依据和宝贵的参考意见，防止偏听偏信造成工作失误。因此，人民监督员制度的外部监督与检察机关为减少工作失误，提高工作质量而设置的内部监督所追求的目标是一致的，符合检察工作的本质要求。内部监督和外部监督又是不一样的。内部监督是自我修正、自我完善，但往往因事物本身的惰性而缺乏动力或停滞不前；外部监督是外部的压力，不因被监督主体的自我感受、自我喜好而改变，往往与事物本身的惰性方向相反。因此，被监督者往往会产生不适感。具体工作中，检察机关的工作人员也许会觉得人民监督员碍手碍脚、不顺已意，这就要求检察机关要以坦荡无私的胸怀接纳人民监督员的监督，并为人民监督员开展工作提供方便，以真诚、自觉、自信的姿态接受人民监督员的监督，将批评和自我批评有机的统一起来，切实保障人民监督员监督意见效力。
四要拓展知情渠道，切实保障人民监督员的知情权。人民监督员监督案件，必须首先获得监督案件的有关信息，这是实现监督效力的基础性工作。对于“三类案件”，由于其硬性规定，不需要人民监督员自行发现。而对于“五种情形”来说，通过几年来的实践，笔者认为，人民监督员主要应当从两个渠道获取信息：
一是通过检察机关的主动配合获取信息，这是人民监督员获取信息的主要渠道。获取这些信息的渠道主要包括：①、检察机关自觉建立受理、初查、立案、搜查、扣押涉案款物等案件环节告知制度，将自侦案件查办情况主动、及时告知人民监督员。②、在办理“三类案件”时，案件承办人主动介绍案件事实、出示主要证据、说明与案件相关的法律适用，回答人民监督员的提问。③、主动邀请人民监督员参与自侦案件的执法检查、自侦案件讨论，以及案件回访等活动。④、检察机关应当主动配合人民监督员旁听审讯或就有关问题听取犯罪嫌疑人供述和辩解。
二是人民监督员从检察机关外部通过公民的控告、投诉或者主动向相关当事人或相关单位了解情况，获取信息。主要包括：①、通过受理当事人投诉控告获取“五种情形”信息。自侦案件的当事人、近亲属，以及控告人、举报人等，可以直接向人民监督员反映有关问题，人民监督员据此了解是否存在“五种情形”的情况。②、接受社会各界和群众举报投诉。检察机关通过广播、电视、报刊等媒体宣传“五种情形”和监督电话，在有关网络上设置人民监督员信箱，便于人民监督员从更多的渠道、更广的范围了解“五种情形”的线索。只有充分保障人民监督员获取信息途径的通畅，才能保障人民监督员有效发现“五种情形”，充分了解案件事实情况和相关证据等，从而作出正确的判断，使监督富有成效。
一、人民监督员监督意见法律效力的基本现状
根据高检院《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》的精神，人民监督员如果同意检察院的处理意见的，不必引起其他程序；如果不同意则必然引起一些程序，不启动程序就属违法办案、违规办案。由此可见，现行的人民监督员制度下人民监督员的监督意见在程序上具有较强的约束力。但程序性监督效力不带有终局决定的实体性效力。也就是说，人民监督员的监督意见是一种外部监督的提醒机制，只是在对检察机关的拟决定有意见、有疑问的时候，提出意见供检察机关参考，而最终决定权还是在检察机关，从而使人民监督员意见的效力缺乏权威性。人民监督员监督意见的法律效力是设立该制度的根本内容。如果检察院的自侦案件无外部监督机制，就难以消除人们对检察院的司法公正的疑虑；如果赋予人民监督员监督意见太强的效力，又可能破坏立法原则，干扰了检察权的独立行使。将人民监督员意见仅供检察机关参考，是检察机关既要解决某些案件无人监督，又要保障检察机关独立行使检察权这种两难选择的结果。人民监督员的监督效力目前主要体现为审查、讨论、研究甚至复查等程序效力，具有相对性和间接性，只有通过检察机关才能发挥它的功效。因此，现行的人民监督员制度中的人民监督员监督意见不是决定意见，只是检察机关作出最终决定意见的参考和提醒。
二、人民监督员监督意见法律效力不强的主要原因
人民监督员监督意见法律效力不强的原因是多方面的，主要有以下三方面。
第一，在人民监督员制度设计上。人民监督员制度在创始阶段和试行工作中，高检院通过内部规范性文件确立这项制度是必要的。但随着人民监督员制度的确立和完善，这一制度还停留在高检院自身的规范性文件的层面上，束缚了人民监督员制度的健全和发展，束缚了人民监督员制度的贯彻实施的力度，削弱了人民监督员制度的威信。人民监督员制度未能法律化严重制约了人民监督员意见的法律效力。
第二，在人民监督员产生的程序上。人民监督员由机关、团体、企事业的推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。这种规定必然会形成检察机关对人民监督员的确定产生影响。也就是说在一定程度上，检察机关可以选择人民监督员。况且，人民监督员的费用也由检察机关支付，有内部监督之嫌，这样规定存在弊端。实践证明，让被监督者拥有选择监督者的权力难免会影响到监督者的监督力度。
第三，人民监督员的监督方式上。人民监督员对批准逮捕案件的监督属于事后监督。但对不起诉和撤销案件为事中参与、同步监督。这带来两个问题：一是是否与检察机关独立行使检察权发生冲突。人民监督员进入检察机关做出司法决定的过程，必然会影响检察机关检察权的独立行使。在现行法律体制下，也没有合法的法律依据。二是犯罪嫌疑人合法权利及时保护的问题。对检察机关拟撤销案件的，人民监督员实施监督，其审查的期限最长可以是十五天。如果确属应该撤销案件，犯罪嫌疑人的权利就受到了侵害。特别是被羁押的犯罪嫌疑人受到了不应该的羁押。对拟不起诉的犯罪嫌疑人，同样存在这一问题。对检察机关直接受理侦查案件的犯罪嫌疑人，在逮捕上较其他犯罪嫌疑人多了一个权利保护措施。而在不起诉上，又多了一个权利及时得到保护的限制措施，这有违法律面前人人平等的原则。
三、如何强化人民监督员监督意见法律效力
保障人民监督员监督的效力，使人民监督员的监督意见得到充分的尊重，这是检察机关设立人民监督制度的初衷。也是人民群众对这一监督制度的期望。这一监督制度能否达到它的预期目的和效果，主要取决于并体现在监督意见是否产生足够的效力。笔者认为，应从以下四个方面加以改进和完善。
一要加快推进人民监督员制度的法制化进程，确立人民监督员制度的法律地位。依法办事，有法可依，是任何一项制度得以长久健康发展的基石。党中央关于司法体制改革的意见、构建和谐社会和加强“两院”工作等重大决定，对人民监督员制度的规范化和法制化提出了明确要求，2008年中共中央在《转发<中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见>通知》中明确指出：认真总结人民监督员试点经验，研究并推进人民监督员制度化法制化。明确人民监督员的选任和管理、监督范围和程序，充分发挥人民监督员的监督作用。因此，推进人民监督员制度的法制化，就是贯彻党的主张和落实党中央指示的一项具体要求。同时，推进人民监督员制度的法制化，将人民监督员制度单独立法或写入刑事诉讼法、检察院组织法，使其上升为法律制度，从而从根本上确立人民监督员的法律地位，确保人民监督员监督意见的权威性。
二要拓宽人民监督员的来源渠道，提高人民监督员的素质和水平。人民监督员制度根植于人民，应体现民意，反映民情。只有得到人民群众的理解和支持，该制度才能根深叶茂。人民是该项制度的真正主体。因此，要想更广泛地体现民意，人民监督员的来源应尽可能地广泛，来自不同的阶层、行业、民族及知识层次等。因为人民监督员的监督，不应仅仅是局限于法律层面上的监督，还应是符合大众理念的、顺应时代前进方向的道德评判。同时，再好的制度也需要人来实施，落实该制度人员的素质决定了制度的实施效果。人民监督员制度亦是如此，要让一种与被监督检察机关意见不一致的监督意见，被检察机关所采纳，主要取决于这一不同意见是否正确。要使监督真正发挥作用，监督意见真正得到尊重，重要的前提是对人民监督员进行必要地综合地培训，如：道德的、法律的、政策的、社会价值取向的。监督方式实施的……，以便提高他们的综合评判素质和监督水平，增强监督意见的正确性、科学性。
三要检察机关敞开胸怀，自觉接受人民监督员的监督。实行人民监督员制度，旨在以追求社会公平、正义为目标，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益为重点。检察机关通过人民监督员了解社情民意、汇集公众智慧，为检察工作提供翔实的依据和宝贵的参考意见，防止偏听偏信造成工作失误。因此，人民监督员制度的外部监督与检察机关为减少工作失误，提高工作质量而设置的内部监督所追求的目标是一致的，符合检察工作的本质要求。内部监督和外部监督又是不一样的。内部监督是自我修正、自我完善，但往往因事物本身的惰性而缺乏动力或停滞不前；外部监督是外部的压力，不因被监督主体的自我感受、自我喜好而改变，往往与事物本身的惰性方向相反。因此，被监督者往往会产生不适感。具体工作中，检察机关的工作人员也许会觉得人民监督员碍手碍脚、不顺已意，这就要求检察机关要以坦荡无私的胸怀接纳人民监督员的监督，并为人民监督员开展工作提供方便，以真诚、自觉、自信的姿态接受人民监督员的监督，将批评和自我批评有机的统一起来，切实保障人民监督员监督意见效力。
四要拓展知情渠道，切实保障人民监督员的知情权。人民监督员监督案件，必须首先获得监督案件的有关信息，这是实现监督效力的基础性工作。对于“三类案件”，由于其硬性规定，不需要人民监督员自行发现。而对于“五种情形”来说，通过几年来的实践，笔者认为，人民监督员主要应当从两个渠道获取信息：
一是通过检察机关的主动配合获取信息，这是人民监督员获取信息的主要渠道。获取这些信息的渠道主要包括：①、检察机关自觉建立受理、初查、立案、搜查、扣押涉案款物等案件环节告知制度，将自侦案件查办情况主动、及时告知人民监督员。②、在办理“三类案件”时，案件承办人主动介绍案件事实、出示主要证据、说明与案件相关的法律适用，回答人民监督员的提问。③、主动邀请人民监督员参与自侦案件的执法检查、自侦案件讨论，以及案件回访等活动。④、检察机关应当主动配合人民监督员旁听审讯或就有关问题听取犯罪嫌疑人供述和辩解。
二是人民监督员从检察机关外部通过公民的控告、投诉或者主动向相关当事人或相关单位了解情况，获取信息。主要包括：①、通过受理当事人投诉控告获取“五种情形”信息。自侦案件的当事人、近亲属，以及控告人、举报人等，可以直接向人民监督员反映有关问题，人民监督员据此了解是否存在“五种情形”的情况。②、接受社会各界和群众举报投诉。检察机关通过广播、电视、报刊等媒体宣传“五种情形”和监督电话，在有关网络上设置人民监督员信箱，便于人民监督员从更多的渠道、更广的范围了解“五种情形”的线索。只有充分保障人民监督员获取信息途径的通畅，才能保障人民监督员有效发现“五种情形”，充分了解案件事实情况和相关证据等，从而作出正确的判断，使监督富有成效。