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[案情]
2003年8月17日，界山村委会召开村民代表大会讨论通过了将村集体林总面积6982亩，承包给亿盛公司进行“旅游观光林果公园”项目开发，界山镇政府党委副书记施惠虹，副镇长王觉惠，党委宣传委员肖美辉，经委委员林锦建，林业站长钟二阳，包片干部陈丽霞、柳顺贵等参加会议。2003年10月1日亿盛公司向泉港区发展计划局申请关于建设界山村天马山“旅游观光林果公园”项目立项报告，界山镇政府在报告上签注“同意立项请予支持”，泉港区文体局、区农林水局在报告上签注同意立项。2003年10月10日亿盛公司向泉州市林业局申请办理转让承包山林权登记和项目立项，泉港区农林水局在报告上签注“请市林业局给予支持办理林权登记和项目立项”。2003年10月12日，亿盛公司与界山村委会签订《承包经营合同》一份，该合同约定：界山村委会将位于本区界山村内的集体林地及林木发包给亿盛公司建设森林公园，林地面积为6982亩，林地、林木所有权仍属界山村委会所有； 2003年12月24日，双方到泉港区公证处对合同进行了公证。2004年4月6日双方又签订了《关于泉港亿盛森林公园开发建设的补充协议书》，对开发森林公园有关基础设施建设；动用林地基建方面；护林防火方面；林木间伐；其他方面等进行补充约定。2006年4月25日，界山村委会向泉州市泉港区人民法院提起诉讼要求依法确认双方签订的合同无效。
[诉讼过程]
泉港区人民法院受理后， 于2006年8月25日作出了（2006）港民初字第519号民事判决书，该院认为，原、被告签订的《承包经营合同》，虽系双方的真实意思表示，但原告将位于界山村内的集体林地及林木发包给被告建设森林公园，违反《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条“将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位和个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或2/5以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准，原告在发包时未报界山镇人民政府批准，同时承包的生态公益林，依照《福建森林资源转让条例》第十一条第三款“转让集体森林资源的，应进行森林资源评估…”、第十三条“转让面积在100公顷以上500公顷以下的，由市（地）林业行政主管部门审批”和《中华人民共和国森林法》第十五条“属于生态公益林不得转让”的规定，原告的发包行为无论发包程序和发包面积上均违反上述规定，原、被告签订的《承包经营合同》违反法律、行政法规的强制性规定，该合同无效，故原告请求确认原、被告双方于2003年10月12日签订的经营合同无效的诉讼请求合法有据，本案予以支持。被告亿盛林果公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理和判决。判决原告泉州市泉港区界山镇界山村民委员会与泉州市泉港区亿盛林果公园开发有限公司于2003年10月12日签订的《承包经营合同》无效。 2010年10月12日申诉人向泉州市中级人民法院申请再审，同年12月15日作出了（2010）泉民监字第25号民事裁定书，该院认为，原审受理界山村委会的起诉后，依法向你公司邮寄送达开庭传票等诉讼文书被退回，故采取公告送达诉讼文书，由于本案双方当事人签订的承包经营合同，总面积达6982亩，在承包之前未进行森林资源评估，也未依法经泉州市林业行政主管部门审批，故原审判决确认该合同无效并无不当。至于本案合同被确认无效，你公司因该无效合同投入资金进行部分开发，造成经济损失，可另行起诉处理。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十一条第一款的规定，裁定如下：驳回泉州市泉港区亿盛林果园开发公司的再审申请。
[再审检察建议的理由]
原审适用法律错误，应当予以纠正。
（1）原审适用地方法规认定本案合同无效适用法律错误。
原审引用《福建省森林资源转让条例》第十一条第三款、第十三条“转让集体森林资源的，应进行森林资源评估和转让面积在100公顷以上500公顷以下须由市地级林业主管部门审批…”，认为原告的发包行为无论发包程序还是发包面积上违反上述规定，作为认定本案合同无效的法律依据之一，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题解释（一）第四条：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”。《福建省森林资源转让条例》是地方法规，不能做为认定合同无效的法律依据，同时，《福建省森林资源转让条例》己于2005年9月29日被福建省第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议修订，并更名为《福建省森林资源流转条例》，原审却依然引用《福建省森林资源转让条例》显属适用法律错误。
（2）《中华人民共和国农村土地承包法》第48条非法律强制性规定也不能作为认定合同无效的法律依据。
《中华人民共和国农村土地承包法》第48条规定“将农村土地发包给集体组织以外的单位和个人，应事先经本集体经济组织2/3以上成员或2/5村民代表同意并报乡镇人民政府批准”，其中报乡人民政府批准不是法律强制性规定。根据《中华人民共和国村民组织法》第四条：“民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予支持和帮助，但是不得干预属于村民自治范围内的事项。”第五条：“村民委员会依照法律规定管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产”。本案被申诉人经过村民代表大会讨论，同意将自己的集体林地发包给申诉人承包，属于村集体自主处分的自己的土地和财物，镇人民政府不得干预，只能给予相应的指导支持和帮助。合同须报其批准应属于镇人民政府对村民委员会工作给予指导的范畴。村委会处分自己的土地和财物，镇人民政府无权干预。合同未经其批准不是合同无效的法律要件，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题解释（一）第九条：“依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、行政法律规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物所有权及其他物权不能转移”。故本案合同就是未经界山镇政府审批也并非无效，仅属于未生效的情形，原审法院据此认定合同无效是错误的。 （3）原审经营承包合同并未违反《中华人民共和国森林法》第十五条“属于生态公益林不得转让”的规定，本案合同约定的林地中的林地使用权和林木所有权依然属被申诉人所有，所以本案经营承包合同其合同性质是承包经营而并非转让，故本案不能适用《中华人民共和国森林法》第十五条的规定。同时，本案就算是生态公益林不得承包经营，也只是部分无效，合同其他部分未违反法律规定应属有效。本案承包合同中有将近五千多亩生态公益林发包给申诉人经营，但整个合同标的6982亩中有1982亩非生态公益林，属于村集体林，村民委员会有权发包，故也只属于合同部分无效，原审认定本合同全部无效属于适用法律错误。
2013年9月11日泉州市中级人民法院作出裁定，指令泉港区人民法院再审。
[评析意见]
本案要理清两个问题，一是报乡镇人民政府批准是属于法律的强制性规定还是非法律强制性规定。二是本案合同的效力。
1、关于第一个问题，笔者认为报乡镇人民政府批准属于非法律强制性规定。法律强制性规定包括管理性规范和效力性规范。管理性规范是指法律及行政法规未明确规定违反此类规范将导致合同无效的规范。此类规范旨在管理和处罚违反规定的行为，但并不否认该行为在民商法上的效力。效力性规范是指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，或者虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。此类规范不仅旨在处罚违反之行为，而且意在否定其民商法上的效力。因此，只有违反了效力强制性规范的，才应当认定合同无效。
鼓励交易和诚实信用是合同法的重要精神，因此，对认定合同无效需要谨慎。双方所签订的农业承包合同是双方当事人的真实意思表示，本案界山村委会经过村民代表大会讨论，同意将自己的集体林地发包给亿盛公司承包，属于村集体自主处分的自己的土地和财物，镇人民政府不得干预，只能给予相应的指导支持和帮助。合同须报其批准应属于镇人民政府对村民委员会工作给予指导的范畴。村委会处分自己的土地和财物，镇人民政府无权干预。目前的法律及行政法规未明确规定合同未经其批准必将导致合同无效，且继续履行合同不存在“损害国家利益和社会公共利益”的情形。因此报乡镇人民政府批准不属于效力强制性规范，不能认定合同无效。
2、关于第二个问题，未报乡镇人民政府批准，此时合同的效力，是有效，无效，还是未生效？首先，批准不是合同的成立要件。合同成立与否，不应受批准的影响。其次，批准不是合同的有效要件。合同是否有效，判断的依据只能是法律、行政法规对合同无效的明确规定。而法律、行政法规对批准要件的规定，并不都属于强行性规范，因此，不能绝对化地以批准与否来判定合同是否有效或无效。最后，批准仅仅是合同的生效要件。生效是与不生效是相对的概念，而不是与无效相对应，因此不生效不等于无效。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题解释（一）第九条：“依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、行政法律规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物所有权及其他物权不能转移”。故本案合同就是未经界山镇政府审批也并非无效，仅属于未生效的情形。
（作者通讯地址：福建省泉州市泉港区人民检察院，福建 泉州 362800）
2003年8月17日，界山村委会召开村民代表大会讨论通过了将村集体林总面积6982亩，承包给亿盛公司进行“旅游观光林果公园”项目开发，界山镇政府党委副书记施惠虹，副镇长王觉惠，党委宣传委员肖美辉，经委委员林锦建，林业站长钟二阳，包片干部陈丽霞、柳顺贵等参加会议。2003年10月1日亿盛公司向泉港区发展计划局申请关于建设界山村天马山“旅游观光林果公园”项目立项报告，界山镇政府在报告上签注“同意立项请予支持”，泉港区文体局、区农林水局在报告上签注同意立项。2003年10月10日亿盛公司向泉州市林业局申请办理转让承包山林权登记和项目立项，泉港区农林水局在报告上签注“请市林业局给予支持办理林权登记和项目立项”。2003年10月12日，亿盛公司与界山村委会签订《承包经营合同》一份，该合同约定：界山村委会将位于本区界山村内的集体林地及林木发包给亿盛公司建设森林公园，林地面积为6982亩，林地、林木所有权仍属界山村委会所有； 2003年12月24日，双方到泉港区公证处对合同进行了公证。2004年4月6日双方又签订了《关于泉港亿盛森林公园开发建设的补充协议书》，对开发森林公园有关基础设施建设；动用林地基建方面；护林防火方面；林木间伐；其他方面等进行补充约定。2006年4月25日，界山村委会向泉州市泉港区人民法院提起诉讼要求依法确认双方签订的合同无效。
[诉讼过程]
泉港区人民法院受理后， 于2006年8月25日作出了（2006）港民初字第519号民事判决书，该院认为，原、被告签订的《承包经营合同》，虽系双方的真实意思表示，但原告将位于界山村内的集体林地及林木发包给被告建设森林公园，违反《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条“将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位和个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或2/5以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准，原告在发包时未报界山镇人民政府批准，同时承包的生态公益林，依照《福建森林资源转让条例》第十一条第三款“转让集体森林资源的，应进行森林资源评估…”、第十三条“转让面积在100公顷以上500公顷以下的，由市（地）林业行政主管部门审批”和《中华人民共和国森林法》第十五条“属于生态公益林不得转让”的规定，原告的发包行为无论发包程序和发包面积上均违反上述规定，原、被告签订的《承包经营合同》违反法律、行政法规的强制性规定，该合同无效，故原告请求确认原、被告双方于2003年10月12日签订的经营合同无效的诉讼请求合法有据，本案予以支持。被告亿盛林果公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理和判决。判决原告泉州市泉港区界山镇界山村民委员会与泉州市泉港区亿盛林果公园开发有限公司于2003年10月12日签订的《承包经营合同》无效。 2010年10月12日申诉人向泉州市中级人民法院申请再审，同年12月15日作出了（2010）泉民监字第25号民事裁定书，该院认为，原审受理界山村委会的起诉后，依法向你公司邮寄送达开庭传票等诉讼文书被退回，故采取公告送达诉讼文书，由于本案双方当事人签订的承包经营合同，总面积达6982亩，在承包之前未进行森林资源评估，也未依法经泉州市林业行政主管部门审批，故原审判决确认该合同无效并无不当。至于本案合同被确认无效，你公司因该无效合同投入资金进行部分开发，造成经济损失，可另行起诉处理。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十一条第一款的规定，裁定如下：驳回泉州市泉港区亿盛林果园开发公司的再审申请。
[再审检察建议的理由]
原审适用法律错误，应当予以纠正。
（1）原审适用地方法规认定本案合同无效适用法律错误。
原审引用《福建省森林资源转让条例》第十一条第三款、第十三条“转让集体森林资源的，应进行森林资源评估和转让面积在100公顷以上500公顷以下须由市地级林业主管部门审批…”，认为原告的发包行为无论发包程序还是发包面积上违反上述规定，作为认定本案合同无效的法律依据之一，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题解释（一）第四条：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”。《福建省森林资源转让条例》是地方法规，不能做为认定合同无效的法律依据，同时，《福建省森林资源转让条例》己于2005年9月29日被福建省第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议修订，并更名为《福建省森林资源流转条例》，原审却依然引用《福建省森林资源转让条例》显属适用法律错误。
（2）《中华人民共和国农村土地承包法》第48条非法律强制性规定也不能作为认定合同无效的法律依据。
《中华人民共和国农村土地承包法》第48条规定“将农村土地发包给集体组织以外的单位和个人，应事先经本集体经济组织2/3以上成员或2/5村民代表同意并报乡镇人民政府批准”，其中报乡人民政府批准不是法律强制性规定。根据《中华人民共和国村民组织法》第四条：“民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予支持和帮助，但是不得干预属于村民自治范围内的事项。”第五条：“村民委员会依照法律规定管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产”。本案被申诉人经过村民代表大会讨论，同意将自己的集体林地发包给申诉人承包，属于村集体自主处分的自己的土地和财物，镇人民政府不得干预，只能给予相应的指导支持和帮助。合同须报其批准应属于镇人民政府对村民委员会工作给予指导的范畴。村委会处分自己的土地和财物，镇人民政府无权干预。合同未经其批准不是合同无效的法律要件，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题解释（一）第九条：“依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、行政法律规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物所有权及其他物权不能转移”。故本案合同就是未经界山镇政府审批也并非无效，仅属于未生效的情形，原审法院据此认定合同无效是错误的。 （3）原审经营承包合同并未违反《中华人民共和国森林法》第十五条“属于生态公益林不得转让”的规定，本案合同约定的林地中的林地使用权和林木所有权依然属被申诉人所有，所以本案经营承包合同其合同性质是承包经营而并非转让，故本案不能适用《中华人民共和国森林法》第十五条的规定。同时，本案就算是生态公益林不得承包经营，也只是部分无效，合同其他部分未违反法律规定应属有效。本案承包合同中有将近五千多亩生态公益林发包给申诉人经营，但整个合同标的6982亩中有1982亩非生态公益林，属于村集体林，村民委员会有权发包，故也只属于合同部分无效，原审认定本合同全部无效属于适用法律错误。
2013年9月11日泉州市中级人民法院作出裁定，指令泉港区人民法院再审。
[评析意见]
本案要理清两个问题，一是报乡镇人民政府批准是属于法律的强制性规定还是非法律强制性规定。二是本案合同的效力。
1、关于第一个问题，笔者认为报乡镇人民政府批准属于非法律强制性规定。法律强制性规定包括管理性规范和效力性规范。管理性规范是指法律及行政法规未明确规定违反此类规范将导致合同无效的规范。此类规范旨在管理和处罚违反规定的行为，但并不否认该行为在民商法上的效力。效力性规范是指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，或者虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。此类规范不仅旨在处罚违反之行为，而且意在否定其民商法上的效力。因此，只有违反了效力强制性规范的，才应当认定合同无效。
鼓励交易和诚实信用是合同法的重要精神，因此，对认定合同无效需要谨慎。双方所签订的农业承包合同是双方当事人的真实意思表示，本案界山村委会经过村民代表大会讨论，同意将自己的集体林地发包给亿盛公司承包，属于村集体自主处分的自己的土地和财物，镇人民政府不得干预，只能给予相应的指导支持和帮助。合同须报其批准应属于镇人民政府对村民委员会工作给予指导的范畴。村委会处分自己的土地和财物，镇人民政府无权干预。目前的法律及行政法规未明确规定合同未经其批准必将导致合同无效，且继续履行合同不存在“损害国家利益和社会公共利益”的情形。因此报乡镇人民政府批准不属于效力强制性规范，不能认定合同无效。
2、关于第二个问题，未报乡镇人民政府批准，此时合同的效力，是有效，无效，还是未生效？首先，批准不是合同的成立要件。合同成立与否，不应受批准的影响。其次，批准不是合同的有效要件。合同是否有效，判断的依据只能是法律、行政法规对合同无效的明确规定。而法律、行政法规对批准要件的规定，并不都属于强行性规范，因此，不能绝对化地以批准与否来判定合同是否有效或无效。最后，批准仅仅是合同的生效要件。生效是与不生效是相对的概念，而不是与无效相对应，因此不生效不等于无效。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题解释（一）第九条：“依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、行政法律规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物所有权及其他物权不能转移”。故本案合同就是未经界山镇政府审批也并非无效，仅属于未生效的情形。
（作者通讯地址：福建省泉州市泉港区人民检察院，福建 泉州 362800）