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[摘 要]推动农村土地流转，发展现代农业，实现规模经营，解决土地细碎化问题是破解“三农”问题的重大课题。本文就当前土地流转模式创新的形式、存在的主要问题和建议进行探讨。
[关键词]农村土地 流转模式 创新 问题
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）47-0232-02
一、农村土地流转模式创新的形式
（一）土地互换
土地互换，是指农村集体经济组织承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于自己的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。
（二）土地出租
土地出租，是指农民将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给大户、业主或者企业法人等承租方从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责，分年度以实物或货币的形式支付土地经营权租金。
（三）土地入股
入股，是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业生产合作生产经营；其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。
（四）土地转包
转包，是指承包方将部分或者全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事生产经营。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定权利和义务。
（五）宅基地换住房，承包地换社保
宅基地换住房，承包地换社保是指农民放弃农村宅基地，宅基地被置换为城市发展用地，农民在城里获得一套住房。农民放弃农村土地承包经营权，享受城市社保，建立城乡统一的公共服务体制。
二、农村土地流转模式创新存在的主要问题
（一）耕地保护形势严峻，部分模式创新改变农村土地用途
严格保护耕地是我国的基本国策，土地用途管制是我国土地管理制度的核心。但土地流转中出现的情况令人担忧：首先，农村土地流转改变用途，非农化、非粮化现象明显。其次，农村土地用途管制主体缺位、流转机制缺陷。
（二）土地流转中农民利益诉求难以得到充分保证
土地流转过程中，农民利益诉求难以得到充分保证，侵权现象严重，主要表现为：一是土地流转违背农民意愿。二是土地流转定价不合理。三是农民土地流转收益不稳定。四是流转土地改变用途，影响农民生计。
（三）难以控制规模经营的不确定性风险
土地规模经营后带来的风险远远大于家庭承包经营。这种风险主要表现在：一是自然灾害。水灾、旱灾等给农业生产带来了巨大的损失，且呈逐年增加态势。二是市场供求变化的价格风险。在市场经济条件下，生产者之间、生产者和消费者之间均存在竞争，农产品的供求关系难以始终处于均衡状态，导致农产品市场价格的波动，由此引发一系列的风险。三是农业生产资料价格大幅上涨增加了农业生产成本，获利空间有限。四是规模经营的契约风险。
（四） 土地流转的金融支持力度不够
土地流转的金融支持力度不够，农业融资难的问题，已成为制约农业、农村发展的重要因素。一是农村金融发展滞后，服务不足。二是农业融资保障不足。三是农村保险发展滞后，保险公司推广涉农保险积极性不够。四是农村社保体系还不健全，广大农户仍然不愿意放弃土地承包经营权。
三、促进农村土地流转模式创新的措施与对策
（一）规范农村土地流转用途管制
首先，创新耕地保护机制，落实耕地保护责任。耕地保护机制包括规划机制、行政机制和市场机制等。其次，适度放宽农村土地的农业用途管制。鼓励农村土地流转经营主体参与农村废弃建设用地的复垦工作。再次，统筹城乡土地利用、开发整理规划，提高农村建设用地节约集约利用水平。最后，严格耕地保护的领导责任追究制度。
（二）完善农村土地产权管理制度
首先，尊重法律赋予农民的土地权利，尊重农民土地流转意愿，发挥广大农民的主体作用。其次，保障农民土地流转的经济收益，创造条件让农民拥有更多的财产性收入。再次，做好农村土地确权、登记、颁证工作，以法律形式明确农村土地产权主体，赋予农民更大的土地物权。最后，赋予农民享有农村土地的经济所有权，并不是单纯的土地国有化，农户享有土地的经济所有权通过实际的农业生产经营来实现。
（三）推动农村土地流转的机制创新
首先，推动农村土地流转市场化。引导农村土地进入市场，依法、自愿、有偿的流转，在市场机制和政府宏观调控的共同作用下，实现农地自愿合理配置。农村土地流转应由两个部分组成：一是农村土地所有权流转；二是农村土地使用权流转。农村土地使用权流转包括一级土地使用权流转和二级土地使用权流转。一级土地使用权流转是村民委员会依法将土地使用权出让或出租给农户和其他农业生产单位的交易关系。二级土地使用权流转即土地使用权转让或转租市场。其次，推动农村土地流转的多元化。在保证农村土地承包经营权和收益权的前提下，因地制宜，允许农民既可以采取转包、出租、互换、转让等多种方式进行农村土地流转，也可以根据流转双方的实际需要，采取现行法律没有明确禁止的方式进行农村土地流转试验。鼓励农户以土地承包经营权入股的方式参与农村土地流转和农业企业的经营。再次，农村土地承包户既可以自己直接进行农村土地流转，也可以委托所在村集体经济组织、中介组织和其他第三方进行流转。对于委托流转的，承包方必须出具书面委托书，并明确委托的事项、期限和权限等。最后，建立健全农村土地流转服务中心的工作和监管制度。
（四）完善农村土地流转保障体系
首先，完善农村社会保障体系，促进农民土地保障转向社会保障。加大政府对农村社会保障的投入力度，建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡差距，完善农村最低生活保障和农村合作医疗制度，逐步建立农村养老保险，适当提高参保人员缴费水平，拓宽农村社会保障筹资渠道，健全被征地农民养老保障问题，减少“种田无地，就业无岗、低保无份”的阶层产生，政府应从土地出让金中安排一定比例，通过“以土地换保障”的形式建立农村养老保险基金。其次，建立现代农村金融体系。放宽农村金融准入政策，加大对农村金融发展的政策支持力度，推動村镇银行的发展；拓宽融资渠道，引导更多信贷资金和社会资金投向农村；规范和引导民间信贷担保机制，扩大农村担保物范围；建立以政策性保险为主的农业保险体系，建立农业再保险和巨灾风险分散机制；加强农产品期货市场建设，降低农产品市场风险。最后，发展农村土地流转的服务体系。健全街镇或农业区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构；加强农村土地流转的登记制度建设，规范土地流转合同文本，建立农村土地承包和流转的仲裁机构，配合司法部门协调处理和仲裁农村土地流转过程中出现的各种矛盾和纠纷。
结束语
我国农村土地流转机制通过一段时期的实践与应用，基本满足了农村土地流转市场的法制化、制度化需求，但是我们仍然要积极寻求和探索农村土地流转机制创新模式的构建，以适应农村土地流转实战的发展要求与实际转变，切实保障农民的根本利益和农业的发展秩序。
[关键词]农村土地 流转模式 创新 问题
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）47-0232-02
一、农村土地流转模式创新的形式
（一）土地互换
土地互换，是指农村集体经济组织承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于自己的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。
（二）土地出租
土地出租，是指农民将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给大户、业主或者企业法人等承租方从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责，分年度以实物或货币的形式支付土地经营权租金。
（三）土地入股
入股，是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业生产合作生产经营；其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。
（四）土地转包
转包，是指承包方将部分或者全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事生产经营。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定权利和义务。
（五）宅基地换住房，承包地换社保
宅基地换住房，承包地换社保是指农民放弃农村宅基地，宅基地被置换为城市发展用地，农民在城里获得一套住房。农民放弃农村土地承包经营权，享受城市社保，建立城乡统一的公共服务体制。
二、农村土地流转模式创新存在的主要问题
（一）耕地保护形势严峻，部分模式创新改变农村土地用途
严格保护耕地是我国的基本国策，土地用途管制是我国土地管理制度的核心。但土地流转中出现的情况令人担忧：首先，农村土地流转改变用途，非农化、非粮化现象明显。其次，农村土地用途管制主体缺位、流转机制缺陷。
（二）土地流转中农民利益诉求难以得到充分保证
土地流转过程中，农民利益诉求难以得到充分保证，侵权现象严重，主要表现为：一是土地流转违背农民意愿。二是土地流转定价不合理。三是农民土地流转收益不稳定。四是流转土地改变用途，影响农民生计。
（三）难以控制规模经营的不确定性风险
土地规模经营后带来的风险远远大于家庭承包经营。这种风险主要表现在：一是自然灾害。水灾、旱灾等给农业生产带来了巨大的损失，且呈逐年增加态势。二是市场供求变化的价格风险。在市场经济条件下，生产者之间、生产者和消费者之间均存在竞争，农产品的供求关系难以始终处于均衡状态，导致农产品市场价格的波动，由此引发一系列的风险。三是农业生产资料价格大幅上涨增加了农业生产成本，获利空间有限。四是规模经营的契约风险。
（四） 土地流转的金融支持力度不够
土地流转的金融支持力度不够，农业融资难的问题，已成为制约农业、农村发展的重要因素。一是农村金融发展滞后，服务不足。二是农业融资保障不足。三是农村保险发展滞后，保险公司推广涉农保险积极性不够。四是农村社保体系还不健全，广大农户仍然不愿意放弃土地承包经营权。
三、促进农村土地流转模式创新的措施与对策
（一）规范农村土地流转用途管制
首先，创新耕地保护机制，落实耕地保护责任。耕地保护机制包括规划机制、行政机制和市场机制等。其次，适度放宽农村土地的农业用途管制。鼓励农村土地流转经营主体参与农村废弃建设用地的复垦工作。再次，统筹城乡土地利用、开发整理规划，提高农村建设用地节约集约利用水平。最后，严格耕地保护的领导责任追究制度。
（二）完善农村土地产权管理制度
首先，尊重法律赋予农民的土地权利，尊重农民土地流转意愿，发挥广大农民的主体作用。其次，保障农民土地流转的经济收益，创造条件让农民拥有更多的财产性收入。再次，做好农村土地确权、登记、颁证工作，以法律形式明确农村土地产权主体，赋予农民更大的土地物权。最后，赋予农民享有农村土地的经济所有权，并不是单纯的土地国有化，农户享有土地的经济所有权通过实际的农业生产经营来实现。
（三）推动农村土地流转的机制创新
首先，推动农村土地流转市场化。引导农村土地进入市场，依法、自愿、有偿的流转，在市场机制和政府宏观调控的共同作用下，实现农地自愿合理配置。农村土地流转应由两个部分组成：一是农村土地所有权流转；二是农村土地使用权流转。农村土地使用权流转包括一级土地使用权流转和二级土地使用权流转。一级土地使用权流转是村民委员会依法将土地使用权出让或出租给农户和其他农业生产单位的交易关系。二级土地使用权流转即土地使用权转让或转租市场。其次，推动农村土地流转的多元化。在保证农村土地承包经营权和收益权的前提下，因地制宜，允许农民既可以采取转包、出租、互换、转让等多种方式进行农村土地流转，也可以根据流转双方的实际需要，采取现行法律没有明确禁止的方式进行农村土地流转试验。鼓励农户以土地承包经营权入股的方式参与农村土地流转和农业企业的经营。再次，农村土地承包户既可以自己直接进行农村土地流转，也可以委托所在村集体经济组织、中介组织和其他第三方进行流转。对于委托流转的，承包方必须出具书面委托书，并明确委托的事项、期限和权限等。最后，建立健全农村土地流转服务中心的工作和监管制度。
（四）完善农村土地流转保障体系
首先，完善农村社会保障体系，促进农民土地保障转向社会保障。加大政府对农村社会保障的投入力度，建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡差距，完善农村最低生活保障和农村合作医疗制度，逐步建立农村养老保险，适当提高参保人员缴费水平，拓宽农村社会保障筹资渠道，健全被征地农民养老保障问题，减少“种田无地，就业无岗、低保无份”的阶层产生，政府应从土地出让金中安排一定比例，通过“以土地换保障”的形式建立农村养老保险基金。其次，建立现代农村金融体系。放宽农村金融准入政策，加大对农村金融发展的政策支持力度，推動村镇银行的发展；拓宽融资渠道，引导更多信贷资金和社会资金投向农村；规范和引导民间信贷担保机制，扩大农村担保物范围；建立以政策性保险为主的农业保险体系，建立农业再保险和巨灾风险分散机制；加强农产品期货市场建设，降低农产品市场风险。最后，发展农村土地流转的服务体系。健全街镇或农业区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构；加强农村土地流转的登记制度建设，规范土地流转合同文本，建立农村土地承包和流转的仲裁机构，配合司法部门协调处理和仲裁农村土地流转过程中出现的各种矛盾和纠纷。
结束语
我国农村土地流转机制通过一段时期的实践与应用，基本满足了农村土地流转市场的法制化、制度化需求，但是我们仍然要积极寻求和探索农村土地流转机制创新模式的构建，以适应农村土地流转实战的发展要求与实际转变，切实保障农民的根本利益和农业的发展秩序。