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国家“十二五”规划将长江中游城市集群纳入“两横三纵”城市化战略格局，作为全国重点开发区域和促进中部地区崛起的增长极。山水相连、人文相近、经济相融的鄂湘赣三省签署了“共建长江中游城市集群合作框架协议”。现在我们三省环保厅厅长共同撰文，探讨加强环境保护一体化，为城市集群一体化提供坚实的环境支撑，以期形成长江中游城市集群建设的环保新格局。
一、充分认识环境保护一体化在城市集群建设中的战略意义
实现环保一体化是探索科学发展的创新路径。以武汉、长沙、南昌为核心的长江中游地区，在全国生态格局中具有战略地位。《全国总体功能规划》布局的25个重点生态功能区中，有5个与这一地区密切相关。区域环保工作不仅直接影响本身的经济发展，也事关全国的生态安全。“十一五”期间，国家批准武汉城市圈、长株潭城市群建设国家级“两型”社会试验区、江西建设鄱阳湖生态经济区。“十二五”以来，党和国家领导人在实地调研时，分别作出了“为保障全国生态安全作贡献”、“促进绿色可持续发展”、“探索出一条经济与生态协调发展的新路子”等指示，标志着国家赋予长江中游城市集群探索“两型”社会、创建生态文明、保障生态安全的重大使命。加快环保一体化，提升工作合力，共同构建长江中游生态城市集群，是顺应国家定位的重要举措。
实现环保一体化是破解环境资源瓶颈的必然选择。近年来，长江中游城市集群工业化、城镇化进程加快，经济增长的环境资源瓶颈日益凸显。研究显示，鄂、湘、赣三省均为典型的缺煤、乏油、少气省份，一次能源对外依存度高于60％；武汉城市圈绝大部分河流和湖泊的水环境容量已基本告罄，湘江流域重金属污染突出，江西部分区域成为我国酸雨污染较严重的地区之一。环境容量就是发展空间，资源禀赋决定发展路径，在三地确保快速发展所需的自然资源和环境容量严重不足的情况下，只有将区域经济规划与环保目标有机结合起来，营造人与自然和谐相处的生态环境，才能有效降低能耗，减少污染物排放，节约资源，腾出更大的环境容量上更多新的项目，从而推动区域经济发展。
实现环保一体化是解决突出环境问题的现实要求。随着近年来经济社会的快速发展，区域环境污染特征正在发生重要转变，区域性、复合型、压缩型环境问题日益凸显。长江沿线城市跨界水污染时有发生；大气污染物排放量巨大，导致区域细颗粒物浓度高、臭氧浓度高、酸雨频率高；城市化和工业化发展挤压生态用地面积，绿色空间破碎化严重。多年来治污实践表明，靠一城、一省之力难以解决区域性的环境问题。因此，只有突破现有的行政分割体制，深入开展合作，加速实现环保一体化，才能实现根治污染的目标。
实现环保一体化是在承接产业转移过程中实现绿色繁荣的重要保障。当前各省都在竞相出台优惠政策、进一步改善投资环境、努力创新招商方式，形成一股抢客商、争项目的热潮。在目前资源型产品价格形成机制尚不完善，财税、土地政策优惠逐步趋同的情况下，如果不能保证统一的环境准入标准、环境执法力度和污染治理水平，则极易诱发地方政府“猛招商、先污染、后治理”，片面追求经济增长的冲动，造成竞相降低环境准入标准，使“环评审批走过场，违法排污零罚款”的现象死灰复燃。
二、进一步明确城市集群环保一体化的原则和工作重点
实现环保一体化，要坚持如下原则：
1.科学发展，环保优先。将发展作为第一要务，走绿色发展道路，将环保与经济社会发展统筹考虑、统一部署，以环保支撑发展、引领发展、优化发展、服务发展，推进区域发展方式和经济总量“双跨越”。
2.环保惠民，促进和谐。将环境保护与治理作为改善民生的重要方面，作为政府公共服务的基本领域，注重地区环境公共服务的公平协调，改善人居环境，提高人民生活质量，防范与应对环境风险，实现环保服务民生，促进社会和谐。
3.全防全控，系统管理。将环保贯穿到国民经济的各领域和全社会的各方面，建立全面覆盖的环保体系。加强环保科技创新，以最小的资源环境代价谋求最大限度的经济社会发展。实行最严格的环境保护制度，加强生产、流通、分配和消费的全过程环境管理，防治结合，从生产源头和全过程减轻环境污染。
4.分类指导，共同推进。按照推进长江中游城市集群建设的总体布局，综合考虑各地区资源环境禀赋差异，实施差别化的环境政策，集中力量解决重点流域、区域和行业的突出环境问题；坚持和依靠党的领导，形成政府主导、各部门分工协作、全社会共同参与的工作机制，深入、扎实、有序地推进环境保护，提高生态文明水平。
实现环保一体化的工作重点：
1.优化区域发展布局。综合考虑区域开发现状、资源禀赋、环境容量和发展潜力等因素，制定和实施引导产业发展的政策措施。根据主体功能区划要求，实施差别化的环境准入和环境管理政策。重点开发区坚持环境与经济协调发展，优化产业结构，在加快发展中严格控制污染物排放总量，做到增产不增污。限制开发区坚持保护为主，因地制宜发展特色优势产业。禁止开发区坚持强制性保护，划定生态红线，严禁不符合区域政策的开发活动。科学合理提高行业准入门槛，强化节能、环保、土地、安全等指标约束，严控高耗能、高排放和产能过剩行业新上项目，加快淘汰落后产能，积极调整能源消费结构，大力发展战略性新兴产业和服务业。
2.加强区域污染防治。大力推进“一江两湖”等重点流域区域水污染防治，加快实施长江中下游流域水污染防治规划。坚持“一湖一策”、“以奖促防”和绩效管理，推进洪湖、梁子湖、洞庭湖、鄱阳湖等沿江湖泊群生态环境保护和生态修复。实施入江（湖）污染物总量控制，做到基本截污。加强饮用水水源地保护。建立健全城市集群大气污染联防联控联治机制，实施多种污染物协同控制。严格城市空气质量管理，县级及以上城市空气质量未达到国家二级标准的要制定达标方案并实施。加强机动车污染防治，推进环保标志管理。综合整治城市环境，创建环保模范城市。
3.强力推进污染减排。把污染减排目标任务纳入各地区经济社会发展规划，分解落实到相关部门、重点企业及重点工程，并作为约束性指标严格考核。持续推进工程减排，加快城乡环境基础设施建设，加强工业点源、规模化畜禽养殖污染治理。强化结构减排，制定淘汰落后产能指导目录，加快淘汰高耗能、高污染行业落后产能。深化管理减排，对重点污染源污染防治设施的运行严格监管，充分发挥减排效能。建立科学完善的减排统计、监测和考核三大体系。造纸、印染和化工行业实行化学需氧量和氨氮排放总量控制，钢铁行业实行二氧化硫总量控制，电力行业实行二氧化硫和氮氧化物总量控制，水泥、煤化工等行业强化二氧化硫和氮氧化物治理。 4.严格执行环评制度。全面推进规划环境影响评价工作，凡依法应当进行环境影响评价的重点流域、区域开发和行业发展规划，必须严格履行环境影响评价及审查程序。建立规划环评和项目环评的联动机制，对未依法完成规划和规划环评的区域，各级环保部门不得受理其项目环评文件。严格实施项目环境准入制度。实行项目环评审批与区域环境质量挂钩，推进区域环境质量综合整治；与污染减排绩效挂钩，把主要污染物总量控制指标作为建设项目审批的前置条件。对环境影响评价文件未经批准即擅自开工建设、建设过程中擅自作出重大变更、未经环境保护验收即擅自投产等违法行为，要依法追究责任。
5.加大环境执法监管力度。建立跨区域流域环境执法合作机制和部门联动执法机制。健全执法程序，规范执法行为，建立执法责任制。加强环境保护和污染减排的日常监管与执法检查，开展整治环境违法企业保障群众健康环保专项行动，严肃查办环境违法案件，严格执行挂牌督办和流域、区域、行业限批等督察制度。开展环保后督察，保证整改措施落实到位。建立建设项目全过程环境监管制度以及农村生态环境监察制度。推行生产者责任延伸制度。实行驻企业环境监督员资格认证和责任追究制度。推动企业环境信息公开，建立企业环境行为信用等级评价制度。建立举报奖励机制，加强对环境违法行为社会监督。
6.大力推进节能降耗。进一步完善节能目标责任考核评价体系，加强对各市、州政府和重点企业节能目标责任考核，落实奖惩措施。合理控制能源消费总量，将固定资产投资项目节能评估审查作为控制地区能源消费增量和总量的重要措施。
7.发展壮大环保产业。充分发挥环保法规、政策、标准的引导带动作用，构建资金、技术、人才、服务融为一体的环保产业圈。大力推进环境服务体系建设，推动环保需求的产业化，逐步建立以企业为主体、产学研结合的环保技术创新体系，专业化、社会化的环境服务体系和具有核心竞争力的环保装备制造产业集群。
8.加大生态保护力度。在重要生态功能区划定生态红线，严格控制影响生态功能的矿产、水电等开发建设活动。健全生物多样性保护体系，提升重要生物资源管护能力。重点加快三峡库区、大别山区、武陵山区、秦巴山区、赣南等原中央苏区、南岭山地等重要生态屏障以及“一江两湖”等重要水域的生态修复和生态保护。加强自然资源开发利用活动中的生态保护和生态监察。大力推进生态示范创建，建设生态环保教育基地。
三、建立健全环境保护一体化的体制机制
实现区域环保一体化是一项长期的战略任务。当前的首要任务是尽快完善目标责任、发展协商、政策法规、文明创建和环境应急五大机制，为高效有序推进工作创造条件。
建立健全城市集群生态环境保护目标责任体系和激励机制。将长江中游城市集群环境保护工作全面纳入省级政府对各市州政府目标责任制考核体系，作为一级考核指标，先期涵盖主要污染物减排、城乡环境质量、产业结构调整、创建环保模范城市、推进环保重点工作等5个二级考核指标；增设城市集群生态环境保护工作单项奖，与目标责任制同考核、同奖惩。
建立健全城市间环境与发展协商制度。探索建立城市集群环境保护合作机制，推进城市集群环境保护一体化。建立城市集群环保统筹会议制度、成立专题工作小组，以推动合作事项落实，保证合作的有效开展。制定出台城市集群环境保护合作实施办法及生态环保规划。在生态文明创建、环境监察、环境监测、环境科技与环保产业、环境宣教等领域开展合作。
建立健全一体化的环保政策法规体系。加强区域环境立法合作，协调有序推进城市集群地方性生态环保和节能减排立法进程。各地在进行地方性环境立法前，应充分征询相互意见，做好立法标准对接，避免地方性法规相互冲突，以更好地促进环境保护一体化发展。重点在环境保护和生态建设的责任追究、政绩考核、排污许可和排污权交易、生态补偿、绿色证券、绿色信贷、绿色保险、城市环境基础设施建设等方面出台配套的法规规章，适当扩大环境保护行政强制权。
建立健全全社会广泛参与的生态文明建设机制。强化生态文明建设的社会监督。城市建设和经济建设的重大建设项目要充分保证人民群众的知情权、参与权、监督权和表决权，体现并维护人民群众根本利益，使政府决策民主化。加强生态文明的宣传教育，增强生态文明建设理念，使社会各界都成为生态文明的促进者和建设者。
建立健全统一高效的环境应急防控体系。从指挥协调、队伍建设、装备配置、信息平台等各方面，全面提升城市集群环境安全应急能力建设水平，在全国率先建成具有现代化水平的跨区域环境应急防控体系。建立跨界环境污染事故通报协商处置机制，完善事故发生通报机制、应急监测结果互通机制、事故协调处置机制、调查情况互通机制和联合后督察机制。■
（作者分别为：湖北省环保厅厅长、湖南省环保厅厅长、江西省环保厅厅长）
一、充分认识环境保护一体化在城市集群建设中的战略意义
实现环保一体化是探索科学发展的创新路径。以武汉、长沙、南昌为核心的长江中游地区，在全国生态格局中具有战略地位。《全国总体功能规划》布局的25个重点生态功能区中，有5个与这一地区密切相关。区域环保工作不仅直接影响本身的经济发展，也事关全国的生态安全。“十一五”期间，国家批准武汉城市圈、长株潭城市群建设国家级“两型”社会试验区、江西建设鄱阳湖生态经济区。“十二五”以来，党和国家领导人在实地调研时，分别作出了“为保障全国生态安全作贡献”、“促进绿色可持续发展”、“探索出一条经济与生态协调发展的新路子”等指示，标志着国家赋予长江中游城市集群探索“两型”社会、创建生态文明、保障生态安全的重大使命。加快环保一体化，提升工作合力，共同构建长江中游生态城市集群，是顺应国家定位的重要举措。
实现环保一体化是破解环境资源瓶颈的必然选择。近年来，长江中游城市集群工业化、城镇化进程加快，经济增长的环境资源瓶颈日益凸显。研究显示，鄂、湘、赣三省均为典型的缺煤、乏油、少气省份，一次能源对外依存度高于60％；武汉城市圈绝大部分河流和湖泊的水环境容量已基本告罄，湘江流域重金属污染突出，江西部分区域成为我国酸雨污染较严重的地区之一。环境容量就是发展空间，资源禀赋决定发展路径，在三地确保快速发展所需的自然资源和环境容量严重不足的情况下，只有将区域经济规划与环保目标有机结合起来，营造人与自然和谐相处的生态环境，才能有效降低能耗，减少污染物排放，节约资源，腾出更大的环境容量上更多新的项目，从而推动区域经济发展。
实现环保一体化是解决突出环境问题的现实要求。随着近年来经济社会的快速发展，区域环境污染特征正在发生重要转变，区域性、复合型、压缩型环境问题日益凸显。长江沿线城市跨界水污染时有发生；大气污染物排放量巨大，导致区域细颗粒物浓度高、臭氧浓度高、酸雨频率高；城市化和工业化发展挤压生态用地面积，绿色空间破碎化严重。多年来治污实践表明，靠一城、一省之力难以解决区域性的环境问题。因此，只有突破现有的行政分割体制，深入开展合作，加速实现环保一体化，才能实现根治污染的目标。
实现环保一体化是在承接产业转移过程中实现绿色繁荣的重要保障。当前各省都在竞相出台优惠政策、进一步改善投资环境、努力创新招商方式，形成一股抢客商、争项目的热潮。在目前资源型产品价格形成机制尚不完善，财税、土地政策优惠逐步趋同的情况下，如果不能保证统一的环境准入标准、环境执法力度和污染治理水平，则极易诱发地方政府“猛招商、先污染、后治理”，片面追求经济增长的冲动，造成竞相降低环境准入标准，使“环评审批走过场，违法排污零罚款”的现象死灰复燃。
二、进一步明确城市集群环保一体化的原则和工作重点
实现环保一体化，要坚持如下原则：
1.科学发展，环保优先。将发展作为第一要务，走绿色发展道路，将环保与经济社会发展统筹考虑、统一部署，以环保支撑发展、引领发展、优化发展、服务发展，推进区域发展方式和经济总量“双跨越”。
2.环保惠民，促进和谐。将环境保护与治理作为改善民生的重要方面，作为政府公共服务的基本领域，注重地区环境公共服务的公平协调，改善人居环境，提高人民生活质量，防范与应对环境风险，实现环保服务民生，促进社会和谐。
3.全防全控，系统管理。将环保贯穿到国民经济的各领域和全社会的各方面，建立全面覆盖的环保体系。加强环保科技创新，以最小的资源环境代价谋求最大限度的经济社会发展。实行最严格的环境保护制度，加强生产、流通、分配和消费的全过程环境管理，防治结合，从生产源头和全过程减轻环境污染。
4.分类指导，共同推进。按照推进长江中游城市集群建设的总体布局，综合考虑各地区资源环境禀赋差异，实施差别化的环境政策，集中力量解决重点流域、区域和行业的突出环境问题；坚持和依靠党的领导，形成政府主导、各部门分工协作、全社会共同参与的工作机制，深入、扎实、有序地推进环境保护，提高生态文明水平。
实现环保一体化的工作重点：
1.优化区域发展布局。综合考虑区域开发现状、资源禀赋、环境容量和发展潜力等因素，制定和实施引导产业发展的政策措施。根据主体功能区划要求，实施差别化的环境准入和环境管理政策。重点开发区坚持环境与经济协调发展，优化产业结构，在加快发展中严格控制污染物排放总量，做到增产不增污。限制开发区坚持保护为主，因地制宜发展特色优势产业。禁止开发区坚持强制性保护，划定生态红线，严禁不符合区域政策的开发活动。科学合理提高行业准入门槛，强化节能、环保、土地、安全等指标约束，严控高耗能、高排放和产能过剩行业新上项目，加快淘汰落后产能，积极调整能源消费结构，大力发展战略性新兴产业和服务业。
2.加强区域污染防治。大力推进“一江两湖”等重点流域区域水污染防治，加快实施长江中下游流域水污染防治规划。坚持“一湖一策”、“以奖促防”和绩效管理，推进洪湖、梁子湖、洞庭湖、鄱阳湖等沿江湖泊群生态环境保护和生态修复。实施入江（湖）污染物总量控制，做到基本截污。加强饮用水水源地保护。建立健全城市集群大气污染联防联控联治机制，实施多种污染物协同控制。严格城市空气质量管理，县级及以上城市空气质量未达到国家二级标准的要制定达标方案并实施。加强机动车污染防治，推进环保标志管理。综合整治城市环境，创建环保模范城市。
3.强力推进污染减排。把污染减排目标任务纳入各地区经济社会发展规划，分解落实到相关部门、重点企业及重点工程，并作为约束性指标严格考核。持续推进工程减排，加快城乡环境基础设施建设，加强工业点源、规模化畜禽养殖污染治理。强化结构减排，制定淘汰落后产能指导目录，加快淘汰高耗能、高污染行业落后产能。深化管理减排，对重点污染源污染防治设施的运行严格监管，充分发挥减排效能。建立科学完善的减排统计、监测和考核三大体系。造纸、印染和化工行业实行化学需氧量和氨氮排放总量控制，钢铁行业实行二氧化硫总量控制，电力行业实行二氧化硫和氮氧化物总量控制，水泥、煤化工等行业强化二氧化硫和氮氧化物治理。 4.严格执行环评制度。全面推进规划环境影响评价工作，凡依法应当进行环境影响评价的重点流域、区域开发和行业发展规划，必须严格履行环境影响评价及审查程序。建立规划环评和项目环评的联动机制，对未依法完成规划和规划环评的区域，各级环保部门不得受理其项目环评文件。严格实施项目环境准入制度。实行项目环评审批与区域环境质量挂钩，推进区域环境质量综合整治；与污染减排绩效挂钩，把主要污染物总量控制指标作为建设项目审批的前置条件。对环境影响评价文件未经批准即擅自开工建设、建设过程中擅自作出重大变更、未经环境保护验收即擅自投产等违法行为，要依法追究责任。
5.加大环境执法监管力度。建立跨区域流域环境执法合作机制和部门联动执法机制。健全执法程序，规范执法行为，建立执法责任制。加强环境保护和污染减排的日常监管与执法检查，开展整治环境违法企业保障群众健康环保专项行动，严肃查办环境违法案件，严格执行挂牌督办和流域、区域、行业限批等督察制度。开展环保后督察，保证整改措施落实到位。建立建设项目全过程环境监管制度以及农村生态环境监察制度。推行生产者责任延伸制度。实行驻企业环境监督员资格认证和责任追究制度。推动企业环境信息公开，建立企业环境行为信用等级评价制度。建立举报奖励机制，加强对环境违法行为社会监督。
6.大力推进节能降耗。进一步完善节能目标责任考核评价体系，加强对各市、州政府和重点企业节能目标责任考核，落实奖惩措施。合理控制能源消费总量，将固定资产投资项目节能评估审查作为控制地区能源消费增量和总量的重要措施。
7.发展壮大环保产业。充分发挥环保法规、政策、标准的引导带动作用，构建资金、技术、人才、服务融为一体的环保产业圈。大力推进环境服务体系建设，推动环保需求的产业化，逐步建立以企业为主体、产学研结合的环保技术创新体系，专业化、社会化的环境服务体系和具有核心竞争力的环保装备制造产业集群。
8.加大生态保护力度。在重要生态功能区划定生态红线，严格控制影响生态功能的矿产、水电等开发建设活动。健全生物多样性保护体系，提升重要生物资源管护能力。重点加快三峡库区、大别山区、武陵山区、秦巴山区、赣南等原中央苏区、南岭山地等重要生态屏障以及“一江两湖”等重要水域的生态修复和生态保护。加强自然资源开发利用活动中的生态保护和生态监察。大力推进生态示范创建，建设生态环保教育基地。
三、建立健全环境保护一体化的体制机制
实现区域环保一体化是一项长期的战略任务。当前的首要任务是尽快完善目标责任、发展协商、政策法规、文明创建和环境应急五大机制，为高效有序推进工作创造条件。
建立健全城市集群生态环境保护目标责任体系和激励机制。将长江中游城市集群环境保护工作全面纳入省级政府对各市州政府目标责任制考核体系，作为一级考核指标，先期涵盖主要污染物减排、城乡环境质量、产业结构调整、创建环保模范城市、推进环保重点工作等5个二级考核指标；增设城市集群生态环境保护工作单项奖，与目标责任制同考核、同奖惩。
建立健全城市间环境与发展协商制度。探索建立城市集群环境保护合作机制，推进城市集群环境保护一体化。建立城市集群环保统筹会议制度、成立专题工作小组，以推动合作事项落实，保证合作的有效开展。制定出台城市集群环境保护合作实施办法及生态环保规划。在生态文明创建、环境监察、环境监测、环境科技与环保产业、环境宣教等领域开展合作。
建立健全一体化的环保政策法规体系。加强区域环境立法合作，协调有序推进城市集群地方性生态环保和节能减排立法进程。各地在进行地方性环境立法前，应充分征询相互意见，做好立法标准对接，避免地方性法规相互冲突，以更好地促进环境保护一体化发展。重点在环境保护和生态建设的责任追究、政绩考核、排污许可和排污权交易、生态补偿、绿色证券、绿色信贷、绿色保险、城市环境基础设施建设等方面出台配套的法规规章，适当扩大环境保护行政强制权。
建立健全全社会广泛参与的生态文明建设机制。强化生态文明建设的社会监督。城市建设和经济建设的重大建设项目要充分保证人民群众的知情权、参与权、监督权和表决权，体现并维护人民群众根本利益，使政府决策民主化。加强生态文明的宣传教育，增强生态文明建设理念，使社会各界都成为生态文明的促进者和建设者。
建立健全统一高效的环境应急防控体系。从指挥协调、队伍建设、装备配置、信息平台等各方面，全面提升城市集群环境安全应急能力建设水平，在全国率先建成具有现代化水平的跨区域环境应急防控体系。建立跨界环境污染事故通报协商处置机制，完善事故发生通报机制、应急监测结果互通机制、事故协调处置机制、调查情况互通机制和联合后督察机制。■
（作者分别为：湖北省环保厅厅长、湖南省环保厅厅长、江西省环保厅厅长）