国务院决定设立“四大”综合配套改革试验区(简称综改试验)，是党中央提出的一项重大战略任务，反映了建设富强民主文明的现代化中国的内在要求，体现了党、国家和人民的新期待。综改试验的构建需要从多方面着手。其中，积极转变政府职能是综改的题中应有之义；而综改试验区的成效，又在一定程度上取决于政府职能的转变，取决于政府自身建设和管理创新的推进。因此，在综改试验的过程中，一项十分重要的任务就是必须加快政府职能转变，积极推进政府的自身建设和管理创新。
　　
　　综改试验中政府的理念和走向
　　
　　服务型政府：政治还是治政?
　　综改的目的在于形成一种良好的社会管理体制，实现良好的社会治理。而要实现良好的社会治理，从根本上说，就是要解决好两大问题：政治与治政。
　　政治学研究表明，一个秩序良好的社会，必须是一个合理划分“公共领域”和“私人领域”界限的社会。属于公共事务的，纳入公共事务管理的范畴，由公共权力(政府)部门采用法律的、行政的、政策的多重手段去解决；属于私人事务，由私人自己或私人之间(包括个人之间、组织协会之间)通过协商、交易等方式去自行解决。对于“私人领域”的管理可以称作“社会治理”或“治理社会”，属于“政治”的范畴。“公共领域”的管理可以主要地被界定为“政府治理”或“治理政府”，属于“治政”的范畴。前者强调的是“治民”，后者强调的是“治官”；前者的目的是要规范公民行为和社会组织行为，保障公民权益，防止暴民政治；后者是要规范政府(包括官员)行为，限制公共权力，防止暴政统治。
　　从政府改革的角度看，政府职能转变意味着政治观念的根本转变：从以统治百姓为核心的政治观念转向以服务百姓为核心的治政观念。前者重在“治民”，限制百姓；而后者重在“治官”，限制政府权力。这一转变与以“控制国家”为内容的民主宪政发展方向并行不悖。
　　基于上述认识，应当把综改政府看作中国政治发展的一项战略目标和任务。因为那不仅符合实际的发展路径，而且从中国的实际考虑，把它作为战略目标，放在与当年以市场化为导向的经济改革一样的位置上，可以通过推动以服务型政府为导向的政府改革，推动中国政治体制变革，促进中国政治发展。
　　政府创新：“形象工程”，还是系统工程?
　　综改不是“形象工程”。建一个“市长信箱”，设两个“局长接待日”，搞三个听政会，弄几个“政府主页”，并不足以打造一个综改政府。综改政府建设是一个系统工程，它需要政府理念、制度和行为方式的全面创新。
　　首先，要求摒弃传统的官僚制式的社会管制型政府理念，树立政府部门与社会部门(私人部门和所谓的“第三部门”)携手合作的社会治理理念和公共服务型政府理念。综改政府的理论基础应该是“民主”+“宪政”+“治理”，它体现的是以民为本、依法治政、共管共治的治国理念。
　　其次，还需要在重新界定政府角色和定位的基础上，实现制度创新。在一般的政治学研究中，政府角色被表述如下：在国际社会中，政府是国家主权机关；在政治体系中，政府是政治权力核心；在社会生活中，政府是公共管理机构；在经济生活中，政府是市场秩序监护人；在民间生活中，政府是社会纠纷仲裁者；在私人生活中，政府是公民权益维护者。这样，在制度创新的过程中，政府要恪守维护公共利益的立场和职责，全面推广在国际上行之有效的责任制度、公示制度、听证制度、监督制度。
　　在具体的政府行为转变方面，要切实做好几方面的工作。第一，要将诚信政府落到实处，杜绝形象工程和运动式管理，要实实在在办事；政府做事要有系统规划，要有成本效益意识，要有责任观念和明确的问责机制。第二，政府管理要更加关注于管理的细微之处，要求政府工作更加精心细致。上个世纪80年代以来西方国家政府改革的总体方向是缩小政府管辖范围，实行解制改革，其重点不是针对结构问题，而是着眼于管理细节，实现管理制作和过程的精致化。在中国，综改政府虽然受到来自结构方面的制度性约束，但在既有结构条件下还是有大量细致化的工作要做也可做。强调政府要为百姓提供服务，而百姓所直接感受的并不是结构和制度，所认同的也不是政府花了多少钱，办了多大场面，做了多少工程，而是实实在在的生活体验：安全不安全、麻烦不麻烦、便利不便利、冤屈不冤屈。综改政府就是要遵照结果导向来改造政府。这种结果必须从老百姓的角度去感受，去定义。
　　新公共管理运动有一个口号，要像企业经营那样去经营政府。我们可以通过比较企业服务与政府服务来检讨政府工作。其实，明白了企业做服务的道理，也就明白了综改政府的道理。企业做客户服务，首先要明白他的服务对象是谁，其次要明白这些客户的需求是什么，然后针对不同客户的不同需求，提供专业化的服务。要站在民众的立场上做好政府服务，就要求把百姓分成不同群体，看看政府到底能为他们做什么事情：对城镇居民怎么做?对农民能做什么?对民工能做什么?对学生和老师能做什么?对中小企业能做什么?对于大型企业能做什么?对于社团组织能做什么?对于游客能做什么?对于军人能做什么?依此类推，可以不断深入细化，而且能够让各级政府有积累性地推进地方工作。
　　政府再造：单兵突进，还是双管齐下?
　　综改政府管理模式的实现需要有两个方面的努力：一是改造我们的政府，实现政府解制和减负，让它真正成为一个提供良好公共服务的机构；二是改造我们的社会，鼓励“第三部门”的发展，在能够实现社会处理的领域尽可能实现社会自治，在不能处理的领域，实行政府与社团组织的共管共治。
　　政治学研究还表明，国家与社会处于双向互动之中，国家的退却和政府职能收缩是以社会自组织的发展为条件的。因此，在转变政府职能、政府改革的同时，一定要促进社会组织的发展。通过各种非政府组织，把分散的公民组织起来，进行利益表达、参与政治生活，实行一定程度的自治(自我管理)，既可以提高管理绩效，也可以节省政府开支，减轻政府负担，避免政府直面社会矛盾和冲突而没有回旋余地。
　　基于上述认识，政府应该将社会自治视为政府管制的可替代战略，把社团组织的发展纳入综改政府建设的目标中来，为社团组织的发展创造便利条件(为社团组织服务本身也是服务型政府应该的作为)：降低社团登记的门槛、简化程序，方便非政府组织的成立，并可以考虑在税费等方面对其所从事的公益活动给予鼓励。
　　
　　综改中建设法治政府
　　
　　综改法治政府的创制
　　法治政府是在宪政理念指导下，依照宪法原则而构建的行政管理与公共管理模式。它是通过法律形式来完成的。其内容为三个方面：
　　权力——权利边界的确定。综改法治政府的第一要义在于保障人民的自由，而要保障人民的自由，就必须限制政府的权力，限制政府规制的范围，划定权力与权利的边界，保证政府权力的合法取得。
　　权力——权力边界的确定。政府是一个具有一定结构与功能的系统，在系统内部，还有不同的子系统，如中央与地方、中央的各个职能部门之间还存在着权力的分工与协调问题；在系统外部，还存在着行政权与立法权、司法权的关系问题。合理配置政府权力，划定权力与权力的边界也是综改法治政府的核心内容。
　　权力行使方式与程序的确定。政府权力是为了保障人民、服务于社会而存在的，权力的运行必须获得法律的保障，因此，法治政府的权力运行方式与程序也必须由法律来确定。
　　法治政府的生命
　　法治政府作为一个法律主体，应该也必须是具有生命力的，根据法治原则，政府的生命力来源于良好的法律制度与法律机制。
　　从外观上看，法治政府是一个由宪法、行政组织法、行政行为法、行政程序法构成的功能齐全、结构合理的有机体。
　　从内核上看，法治政府是在一定的价值观主导下的充满生机与活力的有机体。
　　建设法治政府，必须为政府设定基本前提——人性基础。根据宪政原则，法治政府必须是具有高尚道德情操、摒弃个人私利的人，我将其称为“公务人”，因为它既是对政府的要求，当然也是对第一个进入政府组织体的个人——公务员的基本要求。这种标准是按照法治政府的行为特征而设定的。
　　法治政府必须是有限政府。因此，行政法的第一任务是限制政府规制人们社会生活和经济生活的范围，体现法治政府减少规则、放松规制的要求从而促使政府职能转换和转移，促进政府从“全能政府”向“有限政府”转化。
　　法治政府必须是法制统一政府。一个法治国家不能允许法制和市场的部门分割与地方封锁。通过法律保留原则，确定中央与地方的权力。
　　法治政府必须是透明、廉洁政府。法治与廉政是紧密联系在一起的。法律确立行政行为的公开原则和一套相应的制约机制——规定行政行为依据、实施过程和结果的公开制度，有利于行政机关减少“暗箱操作”，防止滥用行政权力，保证公众的知情、参与和监督。
　　法治政府必须是诚信政府。通过确立一系列保障公正、公平、诚信和信赖保护的规则和制度，政府有利于改革管理方式，以公平求公正，以诚信树权威。
　　法治政府必须是高效政府。法治政府应该便民、高效，有利于行政机关树立服务意识，改进工作作风，提高办事效率，保证政府工作更好地实现和维护绝大多数人民的最大利益。
　　法治政府必须是责任政府。有权力就有责任，这是法治的基本要求。对法定范围内的管理事项进行监督，是行政机关不可推卸的职责。法律对违法、越权以及不遵守法定程序实施的行政行为，规定严格的法律责任。这有利于强化行政机关的责任意识，确保权力与责任的统一，真正做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。
　　
　　综改中政府职能转变与府的角色定位
　　
　　综改中政府在经济领域中的角色定位
　　政府经济角色的归位经历了一个漫长的发展历程。虽然成效卓著，但笔者认为前一时期的改革基本上属于角色归位的过渡时期，从“垄断主导性经济主体”向“积极的经济主体”的过渡：一方面，与计划经济时代相比，政府逐步放弃了对资源的全面垄断和对市场机制的排斥，开始了市场机制的引入和非公经济主体的培育；另一方面，政府特别是地方政府在经济活动中登台唱主角，从早期的直接兴办企业到后期的层层经济目标责任制以及招商引资狂热，导致了重复建设、粗放经营、地方分割、部门保护种种弊端。这就是说，政府扮演了“积极的经济主体”的角色，而在制度保障、市场环境缔造和公正仲裁等方面着力不足。
　　《十一五规划》强调，实现经济社会发展目标“主要通过完善市场机制和利益导向机制来努力实现。政府要通过体制机制创新和完善政策，为激发市场主体的积极性、创造性营造良好的制度和政策环境。”这意味着政府角色的进一步转换——从“积极的经济主体”到“制度保障者、市场环境缔造者和公正仲裁者”的重心转移。这是政府经济角色归位的一个新的发展阶段。
　　综改中政府在社会职能中的角色定位
　　强化政府的社会职能是新施政理念的重要组成部分。虽然政府的社会职能是一个庞杂的体系，但考虑到提出的时代背景，强化的着力点应在扩大就业、维护劳动者合法权益、加大收入分配调节力度、健全社会保障体系、加大扶贫工作力度、扩大城乡居民消费等方面，还包括社会主义新农村建设和促进区域协调发展。所有这些都具有某种“倾斜性”特征，即对弱势群体和相对落后区域的救助、保护和扶持。
　　虽然属于不同职能领域，经济体制改革对强化社会职能同样具有借鉴意义。如果说经济体制改革的核心是政府由“积极的经济主体”向“制度保障者”的角色归位，那么在社会职能领域，政府角色定位的核心应该有两条：一是“慈父”与“组织协调者”角色之间的合理平衡；二是“授鱼者”与“授渔者”角色之间的合理平衡。
　　综改中政府在公共服务中的角色定位
　　就普遍性公共服务而言，政府角色定位的核心是“安排者”和“生产者”之间的区分和理性选择：一方面，承认公共服务是政府的分内职责；另一方面，又要认识到公共服务不一定由政府独家垄断生产。传统政府治理中的一个误区是两类角色合而为一：政府承担“安排者”的责任，也就同时扮演着“生产者”的角色。比如，城市固体生活垃圾清运属于政府的“分内之责”，政府就成立环卫队从事垄断性的直接生产。公共服务的垄断性直接生产带来高成本、低效率、质量不尽如人意和回应性的缺乏，不仅损害了公众对政府的信任，而且无端耗费公共资源。按照新的角色定位，政府作为“安排者”决定哪些属于公共服务应该由政府来做，做到什么程度或水平，怎样付费等问题。至于多数公共服务的生产和提供，完全可以通过合同外包、政府补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成。
　　由于教育和公共卫生等领域目前出现的种种问题，公共服务市场化在综改试验下面临责难质疑。笔者认为，推进公共服务的市场化没有错，所要反思的仅仅是市场化的内容及具体形式。市场化具有多样化的内涵和表现形式：既可以是“政府责任”的市场化——把本应是政府“分内职责”的公共服务推向市场；也可以是“提供机制”的市场化——在政府承担安排者责任的前提下，推行公共服务生产过程的市场化，通过多元生产者间的竞争降低成本、提高效率和质量。发达国家公共服务市场化的重心在提供机制的市场化，而我们的市场化改革肇因于政府财政拮据的大背景，因而自觉不自觉地倾向于政府“卸载”。应该说，政府责任市场化的倾向应予以校正，而公共服务提供机制的市场化改革不仅要坚持，而且要加大力度，对公共服务市场化的笼统否定是一个值得警惕的认识误区。
　　
　　综改中深化政府职能转变的实施理念
　　
　　综改试验正处在改革发展的关键时期，在利益分化、社会多元化和高度复杂化的背景下，改革进入了攻坚阶段。在面临的种种巨大挑战面前，深化职能转变需要实施方式的创新，包括先进的实施理念和有效的实施机制两个基本层面。考虑国情和实践中面临的一些问题，笔者认为深化政府职能转变过程中应该提倡和坚持以下理念或原则。
　　“协同政府”理念
　　深化职能转变不仅意味着改革领域的扩展，更重要的是多项职能之间的合理平衡。这要求强化协调和统筹，要求改革的设计和实施要突出系统性、整体性和前瞻性。因此，“协同政府”成为应予提倡和坚持的理念。
　　根据英国政府1999年的《政府现代化白皮书》，协同政府的核心是“确保政策制定的高度协调和具有战略性”。高度协调即建立不同部门之间在决策过程中的制度化沟通和协商机制，克服公共决策的部门化，确保不同政策领域之间在政策上的高度一致性和整合性。决策的战略性则强调公共决策从长远出发，避免决策成为对目前现实压力的被动应付。综改必然会受到“决策部门化、部门利益化、部门利益法制化”的困扰，离《十一五规划》要求的公共决策的系统性和战略性还有相当的距离，因此，坚持协同政府理念尤为必要。更重要的是，要借鉴发达国家“协同政府”和“跨部门合作机制”的机制和具体措施，建立跨部门的设计、实施和评价机制，避免部门化可能导致的碎片化、相互掣肘和割裂。
　　协同政府还包括政府部门与外部主体之间的协同，首先是公民参与，其次是发挥外部专家的作用。韩国在实施政府职能结构调整时，总统行政改革顾问委员会曾经把政府正在履行的职能归结为近百类共2000多项，在科学分析的基础上提出了非常具体的职能优化方案。综改必然具有不同程度的封闭性，主管部门充当了优先项选择者、方案设计者、改革推行者和效果评价者多重角色，外部独立专家难以充分发挥作用，公民参与效果更为有限。没有这些方面的突破和创新，职能转变的系统性、整体性和战略性同样难以实现。
　　结果导向的责任政府理念
　　政府职能转变存在一个内在矛盾：一方面，改革要求政府部门放手或改变惯常的干预方式；另一方面，相关部门又在改革的创议和实施方面拥有主导性权力。职能转变意味着政府部门的自我革命，其效果可想而知。实践中部门争夺审批权和重审批、轻监管的倾向可为见证。在协同政府(包括内部协同和外部协同)的有效机制建立和有效发挥作用之前，可以运用“结果导向的责任政府”理念和机制来缓解这一问题。
　　所谓“结果导向的责任政府”理念，就是政府的主管部门向结果负责，权力获取与权力行使的目标和结果密切挂钩。以审批权为例，部门索求审批权要达到什么目标?这些目标是否可以直接测定?目标的实现程度如何评价?部门行使审批权一定时间后，所期望的目标和实际效果是否达到?如果特定审批权的行使没有达到预期的目标和结果，那么该审批权就要回收或者取消。这就是权责一致，而“责任”主要用权力运行的实际结果来判断。
　　不论是部门审批权(面向社会的管制权)还是内部管理自主权的授予，发达国家都强调结果导向的责任理念。比如，美国的《政府绩效与结果法》强调管理者的自主权和管理灵活性，允许在人员编制、工资待遇、资金使用等方面突破现有法规的约束，但自主权的授予必须与结果直接挂钩。该法律明确规定：部门任何突破现有法规约束和管理自主权的建议和要求，都必须预测其实际效果，即明示特定管理自主权的获得对绩效水平的改进将发挥什么作用，并以目前的绩效水平为基础，说明获得或者被拒绝所建议的自主权，将会对绩效产生什么样的影响。如果部门行使了特定审批权或管理自主权后没有取得所期望的效果，那么该项权力就被收回。这就是所谓的“日落法”，权力回收像日落一样是一个自动过程，相关部门负有证实其效果的义务。权力授予与责任、结果脱节，无异于给了部门一张空白支票，争夺审批权和重审批、轻监管的倾向就会愈演愈烈。
　　“可持续性”理念
　　强化社会职能和公共服务是新时期政府职能转变的亮点和突出特征之一。这无疑反映了“以人为本”的施政理念，同时旨在摆脱粗放增长模式和巨大贫富、城乡、区域差距带来的“可持续陷阱”。要强调的是，强化社会职能和公共服务同样存在可持续问题，而且比经济发展的可持续性更为重要，也更为复杂。用短期收入支付长期社会福利，最终导致难以为继，“荷兰病”给世界提供了深刻的警示和教训。综改试验区强化社会职能的可持续性陷阱不一定表现为荷兰病形式，但荷兰教训同样具有启迪意义：政府的“慈父”角色是以“资源汲取者”的角色为前提的；资源汲取的确定性不足，强化社会职能和公共服务也就难以为继。20多年来国民经济和政府财政收入的增长，使我们有了强化社会职能和公共服务的本钱。但许多隐忧依然存在，包括薄弱的现有基础和巨大且日益增长的潜在需求，各级政府特别是基层政府的巨额债务，可能的经济波动等。
　　有学者把政府推动经济增长的方式称为“压力型”体制，其运行特征是自上而下的指令和自下而上的响应：上级政府机关制定各项经济发展目标，并加以具体化和数字化，再以指标和任务的形式分派给下级单位，并且以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，下级单位与官员的升迁、荣辱都和上级单位下达指标的完成情况挂钩。前些年，每当中央政府确立经济增长目标，地方政府多会层层拔高、层层加码，呈现出某种大轰大嗡的运动式特征。强化社会职能和公共服务恐怕难以摆脱这一“规律”，可持续性陷阱相应可能采取多种形式：描绘宏伟美丽的蓝图而没有认真核算资源需求和财政承受能力；以“丰年”的标准确定服务量和水平，不认真考虑“歉年”可能面临的压力等等。从一些地方政府的各种规划中，可以不同程度地看出一些影子。公共服务尤其社会福利具有能上不能下的刚性特征，公众没有享受到应该享受的公共服务或福利时无疑会不满，从而影响到社会稳定。可以设想，当出现资源严重不足，政府不得不剥夺已经享受的服务或福利时，公众的反应绝不是“不满”一词所能形容的，对社会稳定带来的破坏性无疑会更大。
　　“管理精致化”原则
　　政府职能转变是一个动态过程，对这一过程的驾驭和管理关系到综改的成败。综改进入攻坚阶段意味着任务多样化和复杂化，相应要求变革过程管理的精致化。需要牢固树立一个观念：理念需要技术支撑；忽视制度、技术和机制的构建，再先进的理念也只能是空中楼阁。管理精致化侧重于技术层面和细节，目的是实现细致化、科学化和操作化，这应该体现在变革过程的每个环节，包括优先项选择、目标确立、方案设计、实施与评价等等。这里以美国1996年颁布的《公文减负法》为例，就实施机制的操作化予以说明。当时面临的问题是，政府部门下达的填表要求给小企业造成很大的负担，立法旨在减轻这一负担。《公文减负法》提出了几条明确要求：(1)所有政府部门给小企业发的报表，必须汇集到管理和预算办公室，形成“联邦表格清单”；(2)管理和预算办公室测试并计算填表时间总量；(3)提出一年内填表时间总量减少50％的法定目标；(4)管理和预算办公室提交年度执行情况报告。立法细致如此，何愁落实不了!相比而言，我们对综改的操作和技术层面如果重视不足，那么管理肯定是相当粗放的。
　　(责任编辑：罗志荣)