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摘 要：以1985年以来中央部委发布的高校毕业生就业政策为样本，对政策文本进行内容分析发现，以“国家统包统分”为特征的毕业生就业政策范式已被打破，政策范式的第三序列出现变化，实现了第一次转移，以双向选择和自主择业为特征的市场导向政策范式已经形成。当前，在毕业生就业政策的目标与价值方面开始出现政策范式的第二次转移迹象，但显现出较为明显的国家利益导向，毕业生个人的就业利益诉求尚未得到足够有效的关注与反映，就业政策的新范式尚未完全形成。
关键词：高校毕业生；就业政策；政策范式转移；文本分析
中图分类号：G525.5
文献标识码：A
文章编号：1672-0717（2013）01-0100-07
收稿日期：2012-08-22
基金项目：江苏省普通高校研究生科研创新计划项目“高校毕业生就业政策变迁研究——基于倡议联盟框架的视角”（CXZZ12_0305）。
作者简介：徐自强（1985-），男，山东荣成人，南京农业大学公共管理学院博士生，主要从事教育政策分析、教育行政管理研究。
我国高校毕业生就业政策经历了计划经济体制下的“国家统包统分”到市场经济体制下的自主择业的转变。在招生并轨前，我国并未出现毕业生就业难问题。随着市场经济改革的全面铺开，高校招生逐步实现并轨，加之扩招政策的全面实施，就业政策范式发生了两次转移。对高校毕业生就业政策范式的变迁历程和转移诱因进行深入研究，可以为政策主体提供正确认清毕业生就业问题、制定符合学生利益的就业政策的有效依据。本研究以1985年以来政府发布的高校毕业生就业政策为文本集合，试图揭示毕业生就业政策范式的转移现实和变迁路径，分析转移诱因并尝试对高校毕业生就业政策范式的走向提供一些探索性认识。
一、研究设计
（一）政策内容分析框架
曹喆认为政策的内容分析有微观和宏观两个层次。微观层次指政策由哪些要素组成，在具体政策中这些要素各为何；宏观层次指政策体系由哪些具体政策构成、它们之间的关系如何[1]。孟卫青在此基础上指出，教育政策的内容分析包括宏观和微观两个层次、横向和纵向两个维度。宏观层次指基于特定政策问题的政策体系构成，微观层次指教育政策的要素构成以及某项具体教育政策的要素分别为何。宏观和微观层次的内容分析均可以在纵向（不同级别之间）和横向（与其他领域公共政策之间）的维度上进行[2]。根据政策学家彼得·霍尔的观点，政策变化可根据程度分为三类：一是现有政策工具设置发生变化（称为第一序列变化），二是实现政策目标的基本工具发生变化（称为第二序列变化），三是政策工具设置、政策工具本身和政策目标三种要素都发生变化（称为第三序列变化）。在这三种变化中，第三序列变化往往导致激烈的政策变化，直至引起政策范式转移。政策范式是一个由各种理念和标准组成的框架，它不仅指明政策目标以及用以实现这些目标的工具类别，而且还指明它们需解决的问题的性质[3]。政策范式的要点包括那些影响人们理解公共问题及其解决办法的、可行性的既定信念、价值和态度[4]。判断它们发生转移的重要标志和特征，就是观察与某一政策范式有关的政策话语及其整体条件是否发生了根本性的改变。依据以上学者的观点和笔者的理解，本研究以彼得·霍尔的政策范式理论作为分析框架，将政策环境、政策工具、政策目标、政策价值等四个微观层次上的政策要素抽象为分析维度的类目，对总领性政策文本和单项政策文本两类高校毕业生就业政策文本进行内容分析。
（二）政策样本选择
本研究以中央部委发布的中央层面高校毕业生就业政策文本为研究对象，以所列政策中所含的信息为最小分析单元。鉴于高校毕业生就业政策已初步形成了较完整的体系，文本形式较复杂，其中包括领导人重要讲话、通知、决定、意见等不同形式，考虑到研究的统一性和方便性，本研究筛选了1985年至2012年间关于毕业生就业问题的政策文本作为集合，并分为两类：一类是总领性政策文本，共计103项；另一类是单项政策文本，共计7项。其中总领性文本分为指导性文件（9项）和专属性文件（94项），均为历时性文本；单项政策文本均选取起始年份文本。
二、我国高校毕业生就业政策范式转移的内容分析
（一）政策环境分析：总领性政策文本
纵观高校毕业生就业政策的历史轨迹发现，毕业生就业的政策环境发生了两次明显的变化。
1.推向自主择业：体制环境话语分析
1985年至1997年间，“教育体制改革”、“毕业生就业制度改革”、“招生并轨”、“自主择业”等话语连续多年成为影响毕业生就业的重要体制环境因素。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布标志着毕业生就业政策范式开始发生第一次转移，并与1993年颁布的《中国教育与改革发展纲要》一起成为后续几年就业政策的指导思想。其中，《纲要》明确指出要改变毕业生由国家“包下来”安排工作的就业制度，逐步建立学生上大学自己缴纳部分培养费、自主择业的制度。1997年，全国普通高校的“招生并轨”提前完成。而1997年《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》的出台，促成了高校毕业生就业政策新体制环境的形成。此外，这一体制环境还继续延伸到与“社会主义市场经济体制”、“十五大”精神、“科教兴国战略”、“科学发展观”、“小康社会”建设、“和谐社会”建设、“人力资源强国”建设、“创新型国家”建设有关的一系列与时俱进的政策话语中。
2.就业形势严峻：现实环境话语分析
1989年《关于改革高等学校毕业生分配制度报告的通知》明确指出，现行以“统”和“包”为特征的毕业生分配制度存在一些明显的弊端，如学生学习、学校办学、用人单位合理使用人才的积极性在这一分配制度下都不同程度地受到压抑，不利于新的经济运行机制和形势的发展需要。
1999年，我国正式实行高校扩招政策。2000年的毕业生就业政策总领性文本中首次出现了“就业形势严峻”、“就业困难”、“毕业生数量增加”等话语，此后12年来，有关高校毕业生的最新数据每年都出现在教育部的总领性政策文本中。因扩招政策而剧增的毕业生数量成为影响就业政策的一个最为现实的环境因素。学术界一般认为，我国自1999年开始实行的高校扩招政策在某种程度上扮演了当时宏观经济政策的工具之一的角色，受到经济利益价值取向的影响。由于扩招而导致毕业生数量剧增、综合素质下降、就业难度逐年加剧、“考研考公务员热”等现象，成为社会对扩招政策产生批评和质疑的重要原因。 此外，在2009年和2010年的政策文本中还频繁出现了“国际金融危机”这一话语，它与“就业形势严峻”等现实语境共同构成了这一时期的政策环境因素，在一定程度上反映出政治权威的理念变化和主流政策范式的变迁。从根本上说，由计划经济向市场经济的转变过程带动了高校毕业生就业政策范式的第一次转移，标志着从1950年延续至1985年的“国家统包统分”就业模式被打破，以市场为导向的自主择业范式开始形成。
（二）政策工具分析：总领性政策文本
按照政府提供物品和服务的意愿水平，政策学家迈克尔·豪利特和M.拉米什将政策工具放在一条以“完全自愿”和“完全强制”为两极的横轴上。根据政府或公众参与程度的高低，他们将政策工具框架依次排列为：自愿性工具、混合型工具和强制性工具[5]（P144）。
统包统分是1950年至1985年这一时期唯一的政策工具，入学机会、教育成本、毕业就业均由国家提供或承担，属于强制性工具的国家“直接提供”。而在1985年至1999年间，“国家负责在一定范围内安排就业……一定范围内实行双向选择”、建立和利用“毕业生就业市场”等政策工具话语开始出现在当时的文本中，反映出高校毕业生就业体制进入了一个转变时期，与就业相关的权威主体开始由政府转移至市场，直到2000年自主择业的新体制基本确立。由于“市场”这一自愿性工具的引入，毕业生就业政策工具开始兼具强制性和自愿性的特征，发生了由强制性向混合型再向自愿性的转变。具体而言，2000年以前基本是按照学生入学时的具体情况（国家计划生、委托培养生、自费生）对其就业安排分别作出规定，逐步确立了劳动力市场机制，既表现出“规制和直接提供”等强制性工具特征，又表现出和“市场”有关的自愿性工具特征，同时还启用了提供就业信息、就业指导和服务等与毕业生就业市场具体相关的“信息与劝诫”式工具。到2001年之后，直接提供的强制性工具话语再未出现。
我们注意到，“毕业生就业率”成为1999年至2012年期间的主要政策工具。严格来说，毕业生就业率本该是自愿性工具的一种具体衡量手段，属于政策工具的具体设置（即第一序列）范畴。但在我国实践过程中，自2001年起它就开始成为一个重要的就业政策工具，其作用不断强化，逐渐成为评估高校办学绩效的重要指标，将毕业生就业的部分压力转嫁给了高校。在教育部最新公布的《关于做好2012年全国普通高等学校毕业生就业工作的通知》中，对毕业生就业率又做出了新的规定：“对就业率连续两年低于60%的专业，调减招生计划直至停招。”其实，与其说毕业生就业率是实现就业政策目标的有效工具，不如说它是就业模式由国家权威向市场权威转移或重组的产物，高校由于自身利益所困，在强制性工具余威犹在的情况下，为达到考核要求，在就业率数据上可能会与政府部门“玩猫腻”，虚假泡沫严重。
从2002年开始，高校毕业生就业政策工具出现更多地采用“信息与劝诫”、“补贴”等混合型工具的变化趋势。信息发布是一种温和的工具，主要向公众传递信息，希望他们按照政府的意愿改变自己的行为[5]（P158）。而劝诫的主要意图是运用象征或比喻手段诉诸价值，以便鼓励公民依据这些价值决定自己的行为[6]（P234）。这一时期属于这类性质的工具，包括陆续而密集出台的大学生基层就业政策以及大学生自主创业政策、大学生应征入伍政策等一系列单项就业政策，总体上都属于注重“信息与劝诫”功能的混合型工具，即通过相应的政策话语对毕业生进行教育、引导与宣传，以最终达到缓解就业压力的政策目的。美国教育政策学家弗朗西斯·福勒认为，劝告性政策工具的理想结果是成功地说服目标群体表现出与其以往所不同的行为方式，但主要缺点是不稳定，一旦失败便会流于形式[6]（P235）。因此，上述劝告性高校毕业生就业政策的设计是否合理，是否得到了有效执行，是否得到了毕业生的认可，均有待评估。
不过，这一期间，在自愿性工具渐趋主导地位的同时，仍然能看到强制性工具也在一定范围内继续发挥作用。例如，由于我国相关就业机构与市场体系还不够成熟，相关技术支撑条件也不够完善，因而教育部明确要求所有高校必须设立就业指导机构，负责具体办理毕业生就业指导、咨询、服务等事务，这种机构就性质而言显然属于“规制性”工具。
综上判断，毕业生就业政策范式的第一和第二序列都发生了变化。其中，2000年之前的政策工具主要选择的是毕业生分配制度，对具体模式的设置（第一序列）经历了由国家统包到一定范围内双向选择，再到双向选择，最后到自由择业的变化，即毕业生就业市场发生了由不完全到完全的变化；政策工具类别的选择（第二序列）则发生了由强制性工具向自愿性工具的变化。虽然1985年至2000年和2001年至2012年两个阶段都使用了混合型工具，但是这两种混合型工具在具体设置乃至工具类别属性上仍然有差异，2000年之后，政策工具类别的选择开始向一种新的混合型工具的变化，即完全就业市场的自愿性工具向以就业市场和基层就业相结合的新混合型工具的变化。
（三）政策目标与政策价值分析：总领性政策文本
以1985年为节点，毕业生就业政策的目标发生了从国家导向（根据国家需要控制人才资源自由流动）到市场导向（根据市场多元化需求实现人才资源自主流动）的转变，就业模式发生了根本性的变化[7]。
1985年至1999年（过渡阶段Ⅰ）是旧范式被打破，向新范式转移并确立的过程。而过渡阶段Ⅰ和范式沿用阶段Ⅱ（2000年至2002年）的主要政策目标基本一致，都是“深化毕业生就业制度改革”，这说明自主择业的市场导向政策范式在1999年正式确立后延续至2003年。而“深化毕业生就业制度改革”的目标话语则说明了自主择业范式更多地倾向于政策权威核心对市场经济体制和高等教育体制改革的内部回应，市场导向的范式特征不十分明显。即便如此，1999年或2000年前后的自主择业范式与国家统包统分范式在第三序列上反映出的“市场与国家”的差异在本质上仍有不同。 从2003年开始，由于就业形势严峻和毕业生就业难等问题的出现，政策权威核心开始将“毕业生就业”界定为关乎毕业生切身利益的民生问题。学生的个人就业利益诉求在政策中得以反映。同时，就业政策的价值取向也发生了变化，毕业生就业模式承接了由国家主导向市场主导的转变，是一种由秩序向自由和效率的价值转变过程。而过渡阶段Ⅱ（2003年至2012年）则是在市场导向政策范式已经形成的基础上开始出现向人本导向转变的萌芽，政策权威核心对毕业生个人利益的关注反映了毕业生就业政策范式开始寻求秩序价值、自由价值、效率价值和民生价值内部之间的一种共同作用或平衡。尽管如此，总领性就业政策的目标主要着眼于国家层面的毕业生就业制度的建立和改革；政策价值取向中，国家主导反映了统包统分的秩序价值，市场主导反映了就业市场的效率价值和毕业生自主择业的自由价值，人本导向的价值取向则刚刚呈现萌芽状态，毕业生自身的利益诉求尚未得到有效的关注和反映。
（四）政策目标与政策价值分析：单项政策文本
从2003年开始，中央部委开始陆续发布一系列单项政策（选调生计划始于2000年）。从本研究筛选的7项单项文本中可以看出，从学生个人出发而制定的单项就业政策只有自主创业政策，其他单项政策均是从社会、教育、政治和军队等国家层面出发对国家宏观社会政策的回应，其中蕴含的主导价值取向为国家层面的平等与发展。而从学生个人层面出发制定的自主创业政策并未完全反映学生自身的利益诉求，而是以缓解就业压力、以创业带动就业为主要目标。结合两类政策可以发现，高校毕业生就业政策的目标多元，界定不清晰；政策价值取向之间存在国家、市场与个人，秩序、自由与效率的相互冲突；对毕业生自身的就业利益诉求的关注和反映开始萌芽，但未得到有效反映。
具体来看，在“统包统分”范式中，国家根据需要按计划分配人才的流动，学生个人的就业诉求几乎没有任何反映，政策权威中心也未发生转移，国家主导的范式特征相当明显。而“自主择业”范式的形成则经历了由“一定范围内双向选择”到“双向选择”再到“自主择业”的过程，随后沿用至2003年以基层就业为导向的单项就业政策开始出台。整个过程反映出：首先，政策目标层次开始呈现多元，由此前的国家层次变为国家层次和市场层次乃至个人层次相结合的目标层次体系，所蕴含的价值取向也由此前单一的秩序价值变为秩序、自由、效率和公平、平等、个人利益等多元价值共存的价值体系；其次，自主择业就业模式的改革过程和国家利益占据主导的基层就业导向的单项就业政策均带有捆绑式的政策约束痕迹，市场导向的范式特征不明显，有关学生自身利益诉求的民生价值无论在总领性政策还是单项政策中都未得到具体的反映，多元价值糅合的印记明显。这说明高校毕业生就业政策范式仍然处于转移过程的过渡阶段中，新范式尚未形成。
三、我国高校毕业生就业政策范式转移
的动因分析
（一）第一次转移：由统包统分向自主择业
1.政策权威核心的转移
社会主义市场经济体制的确立给我国社会的各个领域提出了新要求，也需要教育领域作出相应调整。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》和1993年《中国教育与改革发展纲要》的出台，彰显了教育领域对社会主义市场经济体制的具体回应。反映在高校毕业生就业政策上，表现为毕业生就业政策权威核心由国家向市场发生了转移，国家不再有权力决定毕业生的就业相关事宜，而是以双向选择和自主择业的原则将相关权力移交给了劳动力市场和毕业生本人。由此，市场导向范式的倡导者获得了权威地位，从而改变了原先既有的组织和决策安排，推动了新的市场导向范式的建立和制度化。
尽管“统包统分”的国家导向政策范式已被打破，但是从政策权威核心转移的本质属性上来看，仍属于以政府为代表的高层政治权威对高校毕业生就业政策制定过程施加的一种直接和主导影响，也体现了教育政策制定主体对国家宏观经济与社会发展的一种回应。
2.异常事件的累积
如果说政策权威核心的转移是第一次政策范式转移的主动诱因，那么彼得·霍尔所说的“异常事件”则是第一次政策范式转移的被动诱因。随着经济体制改革的深入，以“统”和“包”为特征的毕业生分配制度出现了明显的弊端。从学生来看，由于缺乏学习动力也没有就业压力，学生的实际劳动能力无法满足社会的需要，同时也抑制了那些积极的毕业生做出自由选择的可能性，导致社会惰性的恶性循环产生；从学校来看，毕业生的去向几乎与学校无关，因此高校的办学积极性得不到发挥，也不注重自身的办学质量；从用人单位来看，以强制性工具将毕业生源源不断地输送过量的劳动力，导致各行各业人浮于事的现象严重。由此，统包统分的毕业生分配计划与社会真正需求之间产生了矛盾，人才短缺和人才浪费并存的现象异常突出，80年代中期的劳动人事制度的改革加剧了统包统分的打破。
（二）第二次转移：从制度变迁到范式转移
1.政策权威核心的转移
2003年10月的十六届三中全会提出了“科学发展观”的新概念。新一届国家领导层在科学发展观的指导下首次提出“以人为本”的执政理念。随后，诸多崭新的政策语言在我国的政治话语体系中流行开来。政策权威核心开始关注社会不公导致的各个层面的冲突，这不仅改变了政策环境，更改变了我国公共政策的目标体系和引导政策的工具设置。反映在毕业生就业问题中表现为，2003年的总领性文本中直接提到了“今年是扩招本科毕业生毕业的第一年”这样的政策话语。这说明教育部已经意识到扩招给毕业生就业带来的冲击，并在就业政策中作出了具体回应。
2.异常事件的累积
由于高校扩招政策的实施，2003年毕业生数量开始陡增并一直延续至今。前文中指出，扩招对就业的影响是直接的，它不仅带来了大量的毕业生进入劳动力市场为谋求职位展开激烈竞争，同时也导致了“考研考公务员热”、“大学生回炉”等现象的出现。2009年的国际金融危机更是加剧了就业总体形势的严峻，原本就已超负荷运转的劳动力市场在不景气的经济局势下“严重缩水”，无力提供更多的岗位。 此外，根据北京大学和清华大学新生户口统计，北大清华的农村生源所占比例已连续多年呈下滑趋势，北京大学农村生源过去20年间从三成降至一成，而清华大学2010年农村生源仅占17%，2011年县级以下中学学生只占七分之一左右，大量的农村生源正在悄然流失[8]。随着城市化的推进，我国的城市化率由1978年的17.92%上升至2011年的49.68%[9]。根据社会流动理论的观点，农村向城市的社会流动应该属于水平流动。但由于城乡的制度化隔离，使城市户口衍生出了身份差别和价值等级，从而使本来只具有水平流动意义的农村向城市的社会流动实际上具有了明显的地位提升的含义[10]（P49）。
根据彼得·霍尔的观点，第三序列变化往往引起政策范式的转移，而第一序列和第二序列变化并不自动引发第三序列的变化[3]。基于此，可以判断，扩招政策所带来的一系列现象、国际金融危机下严峻的就业总体形势和农村生源的下降等异常事件加剧了毕业生就业政策的政策目标发生转移。
综上所述，政策范式的转移是一个不断积累的过程，意味着新范式的确立需要经历一个形成的过程。库恩在其早期的著作中认为一个旧范式可以很快变迁成为一个新范式，但在他后期著作中他修正了此前的观点，认为两种状态之中有一个过渡期[11]。彼得·霍尔基本接受了库恩对于范式转移的条件阐释，即异常现象的发现最终削弱了现有范式的基础，并导致其被取而代之。开始时，决策者牵强地把该范式使用到极限，以掩盖范式期望与经验显示之间的矛盾。但这终将难以为继，并促使其搜寻一个新的范式[3]。此外，霍尔认为，范式间的转移源自一个社会学的而非纯粹理智的过程，过渡期的长短取决于现有秩序建立的牢固程度，也取决于旧有秩序的辩护者所能达到的高度[5]（P330）。这可以解释高校毕业生就业政策的范式沿用期和转移过渡期的长短。1985年之前的就业政策受到了计划经济体制下固有的牢固的“计划统一”的秩序价值影响，一直沿用了国家统包统分的范式。在这种具有强制性秩序价值的指引下，该范式沿用的时期较长，直到市场的引入带来的一系列异常事件的出现。可以发现，高校毕业生就业政策经历的两个过渡期时间较长（2003年开始的过渡阶段Ⅱ仍在进行中），这与彼得·霍尔所说的现有秩序建立的牢固程度有关，尽管市场机制的引入确立了毕业生就业市场的就业模式，但从毕业生就业体制改革的政策目标话语中可以看出，毕业生就业市场的正式确立经历了一个较长的时期，以政府为主导的国家利益格局很难在短时间内突破，而之后陆续出台的各种单项就业政策也蕴含了国家利益的价值取向。同样地，毕业生就业市场的政策范式仅仅沿用了三到四年的时间，它的原有基础就受到了高校扩招政策而引发的一系列异常事件的削弱，政策主体出台各种单项就业政策引发了以民生价值和学生自身就业利益的诉求开始萌芽。
四、人本导向：走向高校毕业生就业政
策的新范式
我国当前的毕业生就业政策体系彰显了多元利益和价值的共存与交织。一方面，1999年前后确立的自主择业范式是基于市场导向的毕业生进入劳动力市场自主择业的就业模式，高校扩招政策的实施加剧了劳动力市场的流动和竞争，自由和效率价值开始占据主导；另一方面，2003年新一届国家领导人的执政理念直接影响了高校学生就业政策范式的理念系络的形成，一系列的单项就业政策的陆续出台，标志着以国家利益为主导的“缓解压力、维护稳定和全面协调发展”价值内核在单项就业政策实践中得到了政策权威核心的回应。与此同时，以学生自身就业利益为核心的民生价值诉求又在就业指导服务体系中得到反映，并在开始出现的不稳定、不公平的外部政策环境的影响下得到强化。由此，自由、效率、秩序、公平、平等价值之间，国家利益与个人利益之间交织在一起，高校学生就业政策乃至教育政策范式的今后走向亟待探索。
（一）稳定公平与人性合理：政策环境和政策工具的内在要求
在现行的高等教育体制下，扩招与毕业生就业难之间较显著的正相关已被证明。因此，调整高校扩招方案，逐步使毕业生数量达到稳定并稳中有降，是就业压力得以缓解的最直接的环境条件和工具手段。而作为社会整合和个体流动的中介，高等教育在社会流动中也必然成为上升性社会流动的重要平台。结合当前出现的农村生源下降等诸多社会不公现象，从侧面反映出高等教育并没有很好地认同农民本身，很大程度上充当了农民转变为非农民的手段。根据一些学者对大学生就业影响因素的研究，大学生就业受人力资本和社会资本等各种资本的综合影响愈发明显，社会资本的影响已经呈现出了强于人力资本的趋势，动摇了部分学生尤其是农村学生通过接受高等教育改变自身命运的应有之义，教育作为社会流动平台的公平性受到冲击，毕业即失业的“新读书无用论”悄然抬头。因此，高等教育促进农村社会流动的积极作用的发挥，需要在价值层面上建立公平公正的社会制度，建立合理的社会流动秩序，使高等教育对农村社会流动的影响由单纯的身份转变功能转向为促进社会生存和职业适应的新功能[10]（P70）。
另一方面，基层导向的单项就业政策的有效实施需要借助良好的城乡、区域经济社会发展环境作保障，在鼓励大学生积极参与国家建设的同时，带有捆绑式的政策约束和对学生自身利益诉求的忽视无疑会使这些政策大打折扣。因此应对单项就业的政策方案进行人性化的合理设计，逐步减少捆绑式政策约束，让学生更加自由地进行选择，教育行政部门做好协调和监督。此外，教育部应谨慎使用、精确设计和客观统计“毕业生就业率”。就业率连续两年低于60%的专业停招从根本上来说无法刺激高校招生和学生就业的良性运转，可能使高校在迫于专业停招压力和谋取自身利益的情况下继续在就业率上“玩猫腻”，最终利益受损的还是学生。
（二）信念取舍和人本导向：政策目标与政策价值的核心追求
公共政策的理论和实践告诉我们，政策目标应避免走向某种价值取向的极端，而要在各种价值取向之间寻求一种相对有效的平衡，教育政策也不例外。例如，对效率的追求会降低人们对质量、公平的关注。这些教育政策领域中的核心价值取向会直接影响某项政策的政策目标。我们经常发现一项教育政策中存在多重的政策目标，在它进入执行阶段后这些目标会在现实中形成一种制度化的目标层次体系，然而多重的政策目标层次绝不意味着目标体系是混乱的，目标层次之间是矛盾的。一项好的教育政策应力求对它要实现的目标进行清晰地界定，而教育政策也有其内在的核心价值追求——教育公平。高校毕业生就业政策在政策环境的影响下呈现政策目标多元化并不意外，如何在多元目标的价值取向中作出恰当的选择才是关键。我国的公共政策领域内存在一个持续稳定的连贯政策范式，是一种发生在政策主体甚至是政策制定主体内部的政策权威核心的理念体系。这些理念会认可某些社会利益比其他利益更具合法性，由此也就更偏爱某些政策路线。具体反映在毕业生就业政策实践中即为，相对于东部和城市地区，政策权威核心受当时时代背景下特定理念系络的影响选择了满足中西部和农村地区的基层利益，从而实现人力资源的流动和人才强国的建设。 而另一方面，就业是关乎每个学生及其家庭切身利益的民生问题，作为就业政策的目标群体，每个学生都有个人利益的基本诉求，并有权利在公平和平等的政策价值取向中作出选择。2003年开始，国家开始陆续出台一系列单项就业政策以达到缓解就业压力和实现城乡、区域经济社会均衡发展的目标，这些带有明显的“基层导向”即国家利益导向的价值取向与学生个人就业利益诉求导向的价值取向之间产生了冲突与矛盾。
高校毕业生就业政策终究无法也不能脱离教育政策追求公平和平等的元价值内核。我们呼吁，基于公平和平等的高校学生个人利益诉求，通过充分反映以该诉求为核心的多元利益的政策工具带动“人本导向”的就业政策新范式得到尽早确立。
参考文献
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Research on the Paradigm Shift of Undergraduates Employment Policy in China
XU Zi-qiang GONG Yi-zu
Abstract： Taking the undergraduates employment policy texts since 1985 as a sample， this research makes an empirical analysis on these texts. Research found that the old state interest-oriented policy paradigm of “state uniform allocation” was broken， the third order of policy paradigm has changed， the first paradigm shift has occurred， market-oriented policy paradigm of “two-way choice and independent job choice” has emerged. Although the germ of second policy paradigm shift has began to emerge in the employment policy target and value， the state interest-oriented of grass-roots employment has still occupied apparently， students’ own employment interests have not been concerned and reflected effectively. The new policy paradigm has not emerged， which is still in the transition phase from market-oriented policy paradigm to people-oriented policy paradigm.
Key words： undergraduates； employment policy； policy paradigm shift； text analysis
（责任编辑 陈剑光）
关键词：高校毕业生；就业政策；政策范式转移；文本分析
中图分类号：G525.5
文献标识码：A
文章编号：1672-0717（2013）01-0100-07
收稿日期：2012-08-22
基金项目：江苏省普通高校研究生科研创新计划项目“高校毕业生就业政策变迁研究——基于倡议联盟框架的视角”（CXZZ12_0305）。
作者简介：徐自强（1985-），男，山东荣成人，南京农业大学公共管理学院博士生，主要从事教育政策分析、教育行政管理研究。
我国高校毕业生就业政策经历了计划经济体制下的“国家统包统分”到市场经济体制下的自主择业的转变。在招生并轨前，我国并未出现毕业生就业难问题。随着市场经济改革的全面铺开，高校招生逐步实现并轨，加之扩招政策的全面实施，就业政策范式发生了两次转移。对高校毕业生就业政策范式的变迁历程和转移诱因进行深入研究，可以为政策主体提供正确认清毕业生就业问题、制定符合学生利益的就业政策的有效依据。本研究以1985年以来政府发布的高校毕业生就业政策为文本集合，试图揭示毕业生就业政策范式的转移现实和变迁路径，分析转移诱因并尝试对高校毕业生就业政策范式的走向提供一些探索性认识。
一、研究设计
（一）政策内容分析框架
曹喆认为政策的内容分析有微观和宏观两个层次。微观层次指政策由哪些要素组成，在具体政策中这些要素各为何；宏观层次指政策体系由哪些具体政策构成、它们之间的关系如何[1]。孟卫青在此基础上指出，教育政策的内容分析包括宏观和微观两个层次、横向和纵向两个维度。宏观层次指基于特定政策问题的政策体系构成，微观层次指教育政策的要素构成以及某项具体教育政策的要素分别为何。宏观和微观层次的内容分析均可以在纵向（不同级别之间）和横向（与其他领域公共政策之间）的维度上进行[2]。根据政策学家彼得·霍尔的观点，政策变化可根据程度分为三类：一是现有政策工具设置发生变化（称为第一序列变化），二是实现政策目标的基本工具发生变化（称为第二序列变化），三是政策工具设置、政策工具本身和政策目标三种要素都发生变化（称为第三序列变化）。在这三种变化中，第三序列变化往往导致激烈的政策变化，直至引起政策范式转移。政策范式是一个由各种理念和标准组成的框架，它不仅指明政策目标以及用以实现这些目标的工具类别，而且还指明它们需解决的问题的性质[3]。政策范式的要点包括那些影响人们理解公共问题及其解决办法的、可行性的既定信念、价值和态度[4]。判断它们发生转移的重要标志和特征，就是观察与某一政策范式有关的政策话语及其整体条件是否发生了根本性的改变。依据以上学者的观点和笔者的理解，本研究以彼得·霍尔的政策范式理论作为分析框架，将政策环境、政策工具、政策目标、政策价值等四个微观层次上的政策要素抽象为分析维度的类目，对总领性政策文本和单项政策文本两类高校毕业生就业政策文本进行内容分析。
（二）政策样本选择
本研究以中央部委发布的中央层面高校毕业生就业政策文本为研究对象，以所列政策中所含的信息为最小分析单元。鉴于高校毕业生就业政策已初步形成了较完整的体系，文本形式较复杂，其中包括领导人重要讲话、通知、决定、意见等不同形式，考虑到研究的统一性和方便性，本研究筛选了1985年至2012年间关于毕业生就业问题的政策文本作为集合，并分为两类：一类是总领性政策文本，共计103项；另一类是单项政策文本，共计7项。其中总领性文本分为指导性文件（9项）和专属性文件（94项），均为历时性文本；单项政策文本均选取起始年份文本。
二、我国高校毕业生就业政策范式转移的内容分析
（一）政策环境分析：总领性政策文本
纵观高校毕业生就业政策的历史轨迹发现，毕业生就业的政策环境发生了两次明显的变化。
1.推向自主择业：体制环境话语分析
1985年至1997年间，“教育体制改革”、“毕业生就业制度改革”、“招生并轨”、“自主择业”等话语连续多年成为影响毕业生就业的重要体制环境因素。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布标志着毕业生就业政策范式开始发生第一次转移，并与1993年颁布的《中国教育与改革发展纲要》一起成为后续几年就业政策的指导思想。其中，《纲要》明确指出要改变毕业生由国家“包下来”安排工作的就业制度，逐步建立学生上大学自己缴纳部分培养费、自主择业的制度。1997年，全国普通高校的“招生并轨”提前完成。而1997年《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》的出台，促成了高校毕业生就业政策新体制环境的形成。此外，这一体制环境还继续延伸到与“社会主义市场经济体制”、“十五大”精神、“科教兴国战略”、“科学发展观”、“小康社会”建设、“和谐社会”建设、“人力资源强国”建设、“创新型国家”建设有关的一系列与时俱进的政策话语中。
2.就业形势严峻：现实环境话语分析
1989年《关于改革高等学校毕业生分配制度报告的通知》明确指出，现行以“统”和“包”为特征的毕业生分配制度存在一些明显的弊端，如学生学习、学校办学、用人单位合理使用人才的积极性在这一分配制度下都不同程度地受到压抑，不利于新的经济运行机制和形势的发展需要。
1999年，我国正式实行高校扩招政策。2000年的毕业生就业政策总领性文本中首次出现了“就业形势严峻”、“就业困难”、“毕业生数量增加”等话语，此后12年来，有关高校毕业生的最新数据每年都出现在教育部的总领性政策文本中。因扩招政策而剧增的毕业生数量成为影响就业政策的一个最为现实的环境因素。学术界一般认为，我国自1999年开始实行的高校扩招政策在某种程度上扮演了当时宏观经济政策的工具之一的角色，受到经济利益价值取向的影响。由于扩招而导致毕业生数量剧增、综合素质下降、就业难度逐年加剧、“考研考公务员热”等现象，成为社会对扩招政策产生批评和质疑的重要原因。 此外，在2009年和2010年的政策文本中还频繁出现了“国际金融危机”这一话语，它与“就业形势严峻”等现实语境共同构成了这一时期的政策环境因素，在一定程度上反映出政治权威的理念变化和主流政策范式的变迁。从根本上说，由计划经济向市场经济的转变过程带动了高校毕业生就业政策范式的第一次转移，标志着从1950年延续至1985年的“国家统包统分”就业模式被打破，以市场为导向的自主择业范式开始形成。
（二）政策工具分析：总领性政策文本
按照政府提供物品和服务的意愿水平，政策学家迈克尔·豪利特和M.拉米什将政策工具放在一条以“完全自愿”和“完全强制”为两极的横轴上。根据政府或公众参与程度的高低，他们将政策工具框架依次排列为：自愿性工具、混合型工具和强制性工具[5]（P144）。
统包统分是1950年至1985年这一时期唯一的政策工具，入学机会、教育成本、毕业就业均由国家提供或承担，属于强制性工具的国家“直接提供”。而在1985年至1999年间，“国家负责在一定范围内安排就业……一定范围内实行双向选择”、建立和利用“毕业生就业市场”等政策工具话语开始出现在当时的文本中，反映出高校毕业生就业体制进入了一个转变时期，与就业相关的权威主体开始由政府转移至市场，直到2000年自主择业的新体制基本确立。由于“市场”这一自愿性工具的引入，毕业生就业政策工具开始兼具强制性和自愿性的特征，发生了由强制性向混合型再向自愿性的转变。具体而言，2000年以前基本是按照学生入学时的具体情况（国家计划生、委托培养生、自费生）对其就业安排分别作出规定，逐步确立了劳动力市场机制，既表现出“规制和直接提供”等强制性工具特征，又表现出和“市场”有关的自愿性工具特征，同时还启用了提供就业信息、就业指导和服务等与毕业生就业市场具体相关的“信息与劝诫”式工具。到2001年之后，直接提供的强制性工具话语再未出现。
我们注意到，“毕业生就业率”成为1999年至2012年期间的主要政策工具。严格来说，毕业生就业率本该是自愿性工具的一种具体衡量手段，属于政策工具的具体设置（即第一序列）范畴。但在我国实践过程中，自2001年起它就开始成为一个重要的就业政策工具，其作用不断强化，逐渐成为评估高校办学绩效的重要指标，将毕业生就业的部分压力转嫁给了高校。在教育部最新公布的《关于做好2012年全国普通高等学校毕业生就业工作的通知》中，对毕业生就业率又做出了新的规定：“对就业率连续两年低于60%的专业，调减招生计划直至停招。”其实，与其说毕业生就业率是实现就业政策目标的有效工具，不如说它是就业模式由国家权威向市场权威转移或重组的产物，高校由于自身利益所困，在强制性工具余威犹在的情况下，为达到考核要求，在就业率数据上可能会与政府部门“玩猫腻”，虚假泡沫严重。
从2002年开始，高校毕业生就业政策工具出现更多地采用“信息与劝诫”、“补贴”等混合型工具的变化趋势。信息发布是一种温和的工具，主要向公众传递信息，希望他们按照政府的意愿改变自己的行为[5]（P158）。而劝诫的主要意图是运用象征或比喻手段诉诸价值，以便鼓励公民依据这些价值决定自己的行为[6]（P234）。这一时期属于这类性质的工具，包括陆续而密集出台的大学生基层就业政策以及大学生自主创业政策、大学生应征入伍政策等一系列单项就业政策，总体上都属于注重“信息与劝诫”功能的混合型工具，即通过相应的政策话语对毕业生进行教育、引导与宣传，以最终达到缓解就业压力的政策目的。美国教育政策学家弗朗西斯·福勒认为，劝告性政策工具的理想结果是成功地说服目标群体表现出与其以往所不同的行为方式，但主要缺点是不稳定，一旦失败便会流于形式[6]（P235）。因此，上述劝告性高校毕业生就业政策的设计是否合理，是否得到了有效执行，是否得到了毕业生的认可，均有待评估。
不过，这一期间，在自愿性工具渐趋主导地位的同时，仍然能看到强制性工具也在一定范围内继续发挥作用。例如，由于我国相关就业机构与市场体系还不够成熟，相关技术支撑条件也不够完善，因而教育部明确要求所有高校必须设立就业指导机构，负责具体办理毕业生就业指导、咨询、服务等事务，这种机构就性质而言显然属于“规制性”工具。
综上判断，毕业生就业政策范式的第一和第二序列都发生了变化。其中，2000年之前的政策工具主要选择的是毕业生分配制度，对具体模式的设置（第一序列）经历了由国家统包到一定范围内双向选择，再到双向选择，最后到自由择业的变化，即毕业生就业市场发生了由不完全到完全的变化；政策工具类别的选择（第二序列）则发生了由强制性工具向自愿性工具的变化。虽然1985年至2000年和2001年至2012年两个阶段都使用了混合型工具，但是这两种混合型工具在具体设置乃至工具类别属性上仍然有差异，2000年之后，政策工具类别的选择开始向一种新的混合型工具的变化，即完全就业市场的自愿性工具向以就业市场和基层就业相结合的新混合型工具的变化。
（三）政策目标与政策价值分析：总领性政策文本
以1985年为节点，毕业生就业政策的目标发生了从国家导向（根据国家需要控制人才资源自由流动）到市场导向（根据市场多元化需求实现人才资源自主流动）的转变，就业模式发生了根本性的变化[7]。
1985年至1999年（过渡阶段Ⅰ）是旧范式被打破，向新范式转移并确立的过程。而过渡阶段Ⅰ和范式沿用阶段Ⅱ（2000年至2002年）的主要政策目标基本一致，都是“深化毕业生就业制度改革”，这说明自主择业的市场导向政策范式在1999年正式确立后延续至2003年。而“深化毕业生就业制度改革”的目标话语则说明了自主择业范式更多地倾向于政策权威核心对市场经济体制和高等教育体制改革的内部回应，市场导向的范式特征不十分明显。即便如此，1999年或2000年前后的自主择业范式与国家统包统分范式在第三序列上反映出的“市场与国家”的差异在本质上仍有不同。 从2003年开始，由于就业形势严峻和毕业生就业难等问题的出现，政策权威核心开始将“毕业生就业”界定为关乎毕业生切身利益的民生问题。学生的个人就业利益诉求在政策中得以反映。同时，就业政策的价值取向也发生了变化，毕业生就业模式承接了由国家主导向市场主导的转变，是一种由秩序向自由和效率的价值转变过程。而过渡阶段Ⅱ（2003年至2012年）则是在市场导向政策范式已经形成的基础上开始出现向人本导向转变的萌芽，政策权威核心对毕业生个人利益的关注反映了毕业生就业政策范式开始寻求秩序价值、自由价值、效率价值和民生价值内部之间的一种共同作用或平衡。尽管如此，总领性就业政策的目标主要着眼于国家层面的毕业生就业制度的建立和改革；政策价值取向中，国家主导反映了统包统分的秩序价值，市场主导反映了就业市场的效率价值和毕业生自主择业的自由价值，人本导向的价值取向则刚刚呈现萌芽状态，毕业生自身的利益诉求尚未得到有效的关注和反映。
（四）政策目标与政策价值分析：单项政策文本
从2003年开始，中央部委开始陆续发布一系列单项政策（选调生计划始于2000年）。从本研究筛选的7项单项文本中可以看出，从学生个人出发而制定的单项就业政策只有自主创业政策，其他单项政策均是从社会、教育、政治和军队等国家层面出发对国家宏观社会政策的回应，其中蕴含的主导价值取向为国家层面的平等与发展。而从学生个人层面出发制定的自主创业政策并未完全反映学生自身的利益诉求，而是以缓解就业压力、以创业带动就业为主要目标。结合两类政策可以发现，高校毕业生就业政策的目标多元，界定不清晰；政策价值取向之间存在国家、市场与个人，秩序、自由与效率的相互冲突；对毕业生自身的就业利益诉求的关注和反映开始萌芽，但未得到有效反映。
具体来看，在“统包统分”范式中，国家根据需要按计划分配人才的流动，学生个人的就业诉求几乎没有任何反映，政策权威中心也未发生转移，国家主导的范式特征相当明显。而“自主择业”范式的形成则经历了由“一定范围内双向选择”到“双向选择”再到“自主择业”的过程，随后沿用至2003年以基层就业为导向的单项就业政策开始出台。整个过程反映出：首先，政策目标层次开始呈现多元，由此前的国家层次变为国家层次和市场层次乃至个人层次相结合的目标层次体系，所蕴含的价值取向也由此前单一的秩序价值变为秩序、自由、效率和公平、平等、个人利益等多元价值共存的价值体系；其次，自主择业就业模式的改革过程和国家利益占据主导的基层就业导向的单项就业政策均带有捆绑式的政策约束痕迹，市场导向的范式特征不明显，有关学生自身利益诉求的民生价值无论在总领性政策还是单项政策中都未得到具体的反映，多元价值糅合的印记明显。这说明高校毕业生就业政策范式仍然处于转移过程的过渡阶段中，新范式尚未形成。
三、我国高校毕业生就业政策范式转移
的动因分析
（一）第一次转移：由统包统分向自主择业
1.政策权威核心的转移
社会主义市场经济体制的确立给我国社会的各个领域提出了新要求，也需要教育领域作出相应调整。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》和1993年《中国教育与改革发展纲要》的出台，彰显了教育领域对社会主义市场经济体制的具体回应。反映在高校毕业生就业政策上，表现为毕业生就业政策权威核心由国家向市场发生了转移，国家不再有权力决定毕业生的就业相关事宜，而是以双向选择和自主择业的原则将相关权力移交给了劳动力市场和毕业生本人。由此，市场导向范式的倡导者获得了权威地位，从而改变了原先既有的组织和决策安排，推动了新的市场导向范式的建立和制度化。
尽管“统包统分”的国家导向政策范式已被打破，但是从政策权威核心转移的本质属性上来看，仍属于以政府为代表的高层政治权威对高校毕业生就业政策制定过程施加的一种直接和主导影响，也体现了教育政策制定主体对国家宏观经济与社会发展的一种回应。
2.异常事件的累积
如果说政策权威核心的转移是第一次政策范式转移的主动诱因，那么彼得·霍尔所说的“异常事件”则是第一次政策范式转移的被动诱因。随着经济体制改革的深入，以“统”和“包”为特征的毕业生分配制度出现了明显的弊端。从学生来看，由于缺乏学习动力也没有就业压力，学生的实际劳动能力无法满足社会的需要，同时也抑制了那些积极的毕业生做出自由选择的可能性，导致社会惰性的恶性循环产生；从学校来看，毕业生的去向几乎与学校无关，因此高校的办学积极性得不到发挥，也不注重自身的办学质量；从用人单位来看，以强制性工具将毕业生源源不断地输送过量的劳动力，导致各行各业人浮于事的现象严重。由此，统包统分的毕业生分配计划与社会真正需求之间产生了矛盾，人才短缺和人才浪费并存的现象异常突出，80年代中期的劳动人事制度的改革加剧了统包统分的打破。
（二）第二次转移：从制度变迁到范式转移
1.政策权威核心的转移
2003年10月的十六届三中全会提出了“科学发展观”的新概念。新一届国家领导层在科学发展观的指导下首次提出“以人为本”的执政理念。随后，诸多崭新的政策语言在我国的政治话语体系中流行开来。政策权威核心开始关注社会不公导致的各个层面的冲突，这不仅改变了政策环境，更改变了我国公共政策的目标体系和引导政策的工具设置。反映在毕业生就业问题中表现为，2003年的总领性文本中直接提到了“今年是扩招本科毕业生毕业的第一年”这样的政策话语。这说明教育部已经意识到扩招给毕业生就业带来的冲击，并在就业政策中作出了具体回应。
2.异常事件的累积
由于高校扩招政策的实施，2003年毕业生数量开始陡增并一直延续至今。前文中指出，扩招对就业的影响是直接的，它不仅带来了大量的毕业生进入劳动力市场为谋求职位展开激烈竞争，同时也导致了“考研考公务员热”、“大学生回炉”等现象的出现。2009年的国际金融危机更是加剧了就业总体形势的严峻，原本就已超负荷运转的劳动力市场在不景气的经济局势下“严重缩水”，无力提供更多的岗位。 此外，根据北京大学和清华大学新生户口统计，北大清华的农村生源所占比例已连续多年呈下滑趋势，北京大学农村生源过去20年间从三成降至一成，而清华大学2010年农村生源仅占17%，2011年县级以下中学学生只占七分之一左右，大量的农村生源正在悄然流失[8]。随着城市化的推进，我国的城市化率由1978年的17.92%上升至2011年的49.68%[9]。根据社会流动理论的观点，农村向城市的社会流动应该属于水平流动。但由于城乡的制度化隔离，使城市户口衍生出了身份差别和价值等级，从而使本来只具有水平流动意义的农村向城市的社会流动实际上具有了明显的地位提升的含义[10]（P49）。
根据彼得·霍尔的观点，第三序列变化往往引起政策范式的转移，而第一序列和第二序列变化并不自动引发第三序列的变化[3]。基于此，可以判断，扩招政策所带来的一系列现象、国际金融危机下严峻的就业总体形势和农村生源的下降等异常事件加剧了毕业生就业政策的政策目标发生转移。
综上所述，政策范式的转移是一个不断积累的过程，意味着新范式的确立需要经历一个形成的过程。库恩在其早期的著作中认为一个旧范式可以很快变迁成为一个新范式，但在他后期著作中他修正了此前的观点，认为两种状态之中有一个过渡期[11]。彼得·霍尔基本接受了库恩对于范式转移的条件阐释，即异常现象的发现最终削弱了现有范式的基础，并导致其被取而代之。开始时，决策者牵强地把该范式使用到极限，以掩盖范式期望与经验显示之间的矛盾。但这终将难以为继，并促使其搜寻一个新的范式[3]。此外，霍尔认为，范式间的转移源自一个社会学的而非纯粹理智的过程，过渡期的长短取决于现有秩序建立的牢固程度，也取决于旧有秩序的辩护者所能达到的高度[5]（P330）。这可以解释高校毕业生就业政策的范式沿用期和转移过渡期的长短。1985年之前的就业政策受到了计划经济体制下固有的牢固的“计划统一”的秩序价值影响，一直沿用了国家统包统分的范式。在这种具有强制性秩序价值的指引下，该范式沿用的时期较长，直到市场的引入带来的一系列异常事件的出现。可以发现，高校毕业生就业政策经历的两个过渡期时间较长（2003年开始的过渡阶段Ⅱ仍在进行中），这与彼得·霍尔所说的现有秩序建立的牢固程度有关，尽管市场机制的引入确立了毕业生就业市场的就业模式，但从毕业生就业体制改革的政策目标话语中可以看出，毕业生就业市场的正式确立经历了一个较长的时期，以政府为主导的国家利益格局很难在短时间内突破，而之后陆续出台的各种单项就业政策也蕴含了国家利益的价值取向。同样地，毕业生就业市场的政策范式仅仅沿用了三到四年的时间，它的原有基础就受到了高校扩招政策而引发的一系列异常事件的削弱，政策主体出台各种单项就业政策引发了以民生价值和学生自身就业利益的诉求开始萌芽。
四、人本导向：走向高校毕业生就业政
策的新范式
我国当前的毕业生就业政策体系彰显了多元利益和价值的共存与交织。一方面，1999年前后确立的自主择业范式是基于市场导向的毕业生进入劳动力市场自主择业的就业模式，高校扩招政策的实施加剧了劳动力市场的流动和竞争，自由和效率价值开始占据主导；另一方面，2003年新一届国家领导人的执政理念直接影响了高校学生就业政策范式的理念系络的形成，一系列的单项就业政策的陆续出台，标志着以国家利益为主导的“缓解压力、维护稳定和全面协调发展”价值内核在单项就业政策实践中得到了政策权威核心的回应。与此同时，以学生自身就业利益为核心的民生价值诉求又在就业指导服务体系中得到反映，并在开始出现的不稳定、不公平的外部政策环境的影响下得到强化。由此，自由、效率、秩序、公平、平等价值之间，国家利益与个人利益之间交织在一起，高校学生就业政策乃至教育政策范式的今后走向亟待探索。
（一）稳定公平与人性合理：政策环境和政策工具的内在要求
在现行的高等教育体制下，扩招与毕业生就业难之间较显著的正相关已被证明。因此，调整高校扩招方案，逐步使毕业生数量达到稳定并稳中有降，是就业压力得以缓解的最直接的环境条件和工具手段。而作为社会整合和个体流动的中介，高等教育在社会流动中也必然成为上升性社会流动的重要平台。结合当前出现的农村生源下降等诸多社会不公现象，从侧面反映出高等教育并没有很好地认同农民本身，很大程度上充当了农民转变为非农民的手段。根据一些学者对大学生就业影响因素的研究，大学生就业受人力资本和社会资本等各种资本的综合影响愈发明显，社会资本的影响已经呈现出了强于人力资本的趋势，动摇了部分学生尤其是农村学生通过接受高等教育改变自身命运的应有之义，教育作为社会流动平台的公平性受到冲击，毕业即失业的“新读书无用论”悄然抬头。因此，高等教育促进农村社会流动的积极作用的发挥，需要在价值层面上建立公平公正的社会制度，建立合理的社会流动秩序，使高等教育对农村社会流动的影响由单纯的身份转变功能转向为促进社会生存和职业适应的新功能[10]（P70）。
另一方面，基层导向的单项就业政策的有效实施需要借助良好的城乡、区域经济社会发展环境作保障，在鼓励大学生积极参与国家建设的同时，带有捆绑式的政策约束和对学生自身利益诉求的忽视无疑会使这些政策大打折扣。因此应对单项就业的政策方案进行人性化的合理设计，逐步减少捆绑式政策约束，让学生更加自由地进行选择，教育行政部门做好协调和监督。此外，教育部应谨慎使用、精确设计和客观统计“毕业生就业率”。就业率连续两年低于60%的专业停招从根本上来说无法刺激高校招生和学生就业的良性运转，可能使高校在迫于专业停招压力和谋取自身利益的情况下继续在就业率上“玩猫腻”，最终利益受损的还是学生。
（二）信念取舍和人本导向：政策目标与政策价值的核心追求
公共政策的理论和实践告诉我们，政策目标应避免走向某种价值取向的极端，而要在各种价值取向之间寻求一种相对有效的平衡，教育政策也不例外。例如，对效率的追求会降低人们对质量、公平的关注。这些教育政策领域中的核心价值取向会直接影响某项政策的政策目标。我们经常发现一项教育政策中存在多重的政策目标，在它进入执行阶段后这些目标会在现实中形成一种制度化的目标层次体系，然而多重的政策目标层次绝不意味着目标体系是混乱的，目标层次之间是矛盾的。一项好的教育政策应力求对它要实现的目标进行清晰地界定，而教育政策也有其内在的核心价值追求——教育公平。高校毕业生就业政策在政策环境的影响下呈现政策目标多元化并不意外，如何在多元目标的价值取向中作出恰当的选择才是关键。我国的公共政策领域内存在一个持续稳定的连贯政策范式，是一种发生在政策主体甚至是政策制定主体内部的政策权威核心的理念体系。这些理念会认可某些社会利益比其他利益更具合法性，由此也就更偏爱某些政策路线。具体反映在毕业生就业政策实践中即为，相对于东部和城市地区，政策权威核心受当时时代背景下特定理念系络的影响选择了满足中西部和农村地区的基层利益，从而实现人力资源的流动和人才强国的建设。 而另一方面，就业是关乎每个学生及其家庭切身利益的民生问题，作为就业政策的目标群体，每个学生都有个人利益的基本诉求，并有权利在公平和平等的政策价值取向中作出选择。2003年开始，国家开始陆续出台一系列单项就业政策以达到缓解就业压力和实现城乡、区域经济社会均衡发展的目标，这些带有明显的“基层导向”即国家利益导向的价值取向与学生个人就业利益诉求导向的价值取向之间产生了冲突与矛盾。
高校毕业生就业政策终究无法也不能脱离教育政策追求公平和平等的元价值内核。我们呼吁，基于公平和平等的高校学生个人利益诉求，通过充分反映以该诉求为核心的多元利益的政策工具带动“人本导向”的就业政策新范式得到尽早确立。
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Research on the Paradigm Shift of Undergraduates Employment Policy in China
XU Zi-qiang GONG Yi-zu
Abstract： Taking the undergraduates employment policy texts since 1985 as a sample， this research makes an empirical analysis on these texts. Research found that the old state interest-oriented policy paradigm of “state uniform allocation” was broken， the third order of policy paradigm has changed， the first paradigm shift has occurred， market-oriented policy paradigm of “two-way choice and independent job choice” has emerged. Although the germ of second policy paradigm shift has began to emerge in the employment policy target and value， the state interest-oriented of grass-roots employment has still occupied apparently， students’ own employment interests have not been concerned and reflected effectively. The new policy paradigm has not emerged， which is still in the transition phase from market-oriented policy paradigm to people-oriented policy paradigm.
Key words： undergraduates； employment policy； policy paradigm shift； text analysis
（责任编辑 陈剑光）