随着现代社会的发展，公民的权利意识和参与意识逐渐增强，然而公共政策中公民参与制度还不能满足公民当前的参与能力，公民公共政策参与的表面化增加了社会的风险。在公共政策过程中公民参与权的失落是构建服务型政府的最大障碍，加之我国公共政策过程中评价体系的不健全、反馈的不及时、公民监督的缺乏导致我国社会的有效治理陷入困境。公民参与权的回归为公共政策过程中公民的有效参与，社会的有效治理提供了保障，也促进了我国政治民主的发展。
　　公共政策市现代国家治理的工具，而公民权是现代国家的基石。然而当前我国社会治理中公民“被代表”、“被参与”的现象屡见不鲜，在这个利益博弈时代，作为公共政策过程中的弱势者，公民参与显得有限和被动，这使得社会冲突和社会矛盾日益尖锐。在官民矛盾日益加剧的情况下，积极采取有效措施，实现公共政策中公民权的回归，对构建现代国家与和谐社会有重要的理论和现实意义。
　　一、公民权与我国公共政策过程中公民参与权行使的现状
　　公民权是历史发展的产物，也是一个不断拓展的历史过程。在社会主义民主政治不断发展的趋势下，公民要通过公民权维护自身利益，政府则要尊重并保护公民权，在公民权的实现过程中利益诉求是现实起点①。公民权是与这种资格相联系并由宪法和法律规定，其核心是政治参与权。因此，公民权是一个不断解除社会排斥的过程，是权利和利益、责任不断由特殊到普遍的过程，也是一个人以公民这一蕴含着平等涵义的身份的主体地位凸显的过程。共同体之内公民之间的平等身份是公民权概念的核心内涵②，以公民权作为公民社会政策体系建构的价值基础，就是要促进个阶层公民在参与公共政策中的平等，增进社会的公平正义。
　　现代社会是政策治国，而公共政策中公民权的关键是公民参与权，公共政策制定中是否引入公民参与，关乎到公共政策是否符合社会公众的利益需求，决定着公共政策制定的合法性、合理性和实施的可行性。作为基本公共物品的公民权，其实也是现代国家治理的制度技术，是现代国家谋求长治久安的基础性工程。但是，公共政策过程中公民参与权建设滞后、发展不足，是中国现代国家构建的主要结构性缺陷，具体表现如下：
　　第一，公共政策中公民参与程度低，参与范围狭窄。民主，尤其是基层民主在很大程度上表现为公民参与的深度和广度。公共政策中公民参与权发展的程度、公民参与的表面化简单化低是当前我国基 层民主的最大障碍，参与的程度低，范围窄，意味着公共政策偏离公民的需求，政策过程信息不透明，公共政策的执行效果低，公民合作的热情低，同时公民无法很好的监督政府的工作，这也给部分人员和利益集团以寻租的机会。在回应型政府中，公民参与的深度不深、广度不广，服务型政府的构建基本上还是政府在唱独角戏，里热外冷，公民被动的参与或者“被参与”，公共政策中还存在严重的参与表面化、形式化倾向，还有政府事先安排参与人走过场的现象等。
　　第二，公共政策中公民参与的主体性困境。公共政策过程中，公民参与的自觉性、主动性差，缺乏参与意识。参与能力是以参与意识为前提的，没有参与主体意识和参与权利意识，不会有参与主体的责任感和积极性。政治参与意识是公民参与的基础和内在动力，只有充分意识到参与的重要性和参与的现实意义，才会认真对待。主体意识的缺乏，是当前公民主观方面实现公共政策参与的主要障碍。
　　第三，公民参与的教育缺乏与滞后。作为社会人的公民，有繁忙的工作和自己的生活，意识不到公共政策和政治参与和公民自身生活的紧密关系，这一方面与公民天生对政治的关心和敏感度有关，另一方面就是公民参与教育的缺乏与滞后。公民是实现直接民主的关键，公民参与公共政策过程需要专门的宣传和教育。我国公民参与教育的缺乏使得公民远离于公共事务之外，一方面是出于对信息的不知情，还有一方面就是政府在宣传帮助公民树立参与意识方面做的不够。
　　总之，当前我国公共政策过程中公民参与权的发展还有很大的不足，这严重影响了公共政策的科学性和公共性，也阻碍了民主发展的步伐，因而提升国家发展公民权的能力是当前构建和谐社会的迫切需要。
　　二、我国公共政策过程中公民参与权行使的障碍与困境
　　现代国家以公民参与权为基础，因此公民参与权是保障公民享有和争取同等的权力的前提条件，然而我国公共政策过程中公民参与权的缺失是公共政策偏离其价值原则的根本，也是官民矛盾升级的根源。
　　第一，公民参与权的失衡不利于公共政策的公平价值的体现。社会各阶层之间公民权的不平衡，强势阶层因为享受到公民权利而变得更加强势，而弱势阶层因为公民权利的缺失而显得更为弱势，这表现为公民权利的非均衡。公民参与权的不平衡具体表现在：性别的不平衡，权利享有的不对等，地域发展不平衡。男性相对于女性而言，公共政策的参与权发挥的更到位，强势阶级的公民参与权大于弱势群体的公民权，东部发达地区的公民参与权比中西部享有的更多。
　　第二，保障制度的低效不利益于公民参与权的行使。在公共政策制定、执行、反馈、评价、总结的过程中，还缺乏公众参与的制度化保障，也即公民参与的程序化、组织化和法定化。程序化是指公众参与是公共政策过程必不可少的步骤，也是公共政策合法性的基础，而不是一种可有可无的随意性安排。
　　第三，监督机构缺失，使公民参与呈现形式化和表面化趋向。专职监督机构的缺失，使得不到位；被监督主体的权力远大于监督主体，使得监督机构不独立；信息渠道的不畅通和保障机制的不健全使得社会和公民很难发挥应有的监督作用。在公共政策过程中，公民参与的深度不深、广度不广，公共政策过程操作的形式化和表面化使得公共政策成为某个部门或者某个领导的“政绩工程”，严重缺乏与公民之间的双向互动。
　　第四，公民组织发展程度低阻碍公民参与权的发展。现代国家的一个重要标志就是公民的组织化程度，在成熟的公民社会里，公民加入各种组织，通过组织表达自己的利益，以社会组织——整体身份来向政府部门提出诉求，与政府进行利益博弈，保护组织成员的利益，那么这种诉求就是强有力的，而且有纪律、有规章的组织不仅提高了政府处理社会事务的效率，而且极大的满足了公民的需求。然而我国公共政策中，公民组织少，发展不成熟，资金缺乏，依靠政府的扶持，人力资源的缺乏和经营管理的不善，发展屡步维艰，很难担当辅助政府提供公共服务的重任。
　　三、公共政策过程中公民参与权的回归的理性路径
　　公共政策中公民参与权的发展是人民的呼声，是历史的潮流，也是构建服务型政府的理性路径。国家也是通过公民权这一中间媒介，使得公民摆脱传统的权力威慑，成为政治共同体中的一员，并享有同等的公民参与权，置之于国家制度的保护之下。优化公民参与地方政府公共政策制定应着眼于重塑政府与公民关系和调整行政权力与公民权利的关系,重点解决两个层面的问题:就地方政府而言,要“重视公民参与、支持公民参与、推进公民参与”；就公民而言,要“愿意参与、能够参与、主动参与”。通过双方的共同努力,最终实现公民有序的、有效的参与,从而提升地方政府公共政策的质量。③公共政策中实现公民参与权的有效回归的理性路径是：
　　第一，营造公民参与的制度环境。任何公共政策的执行和公民参与权的保障都离不开制度的支撑，制度化保障是民主得以践行的关键。政府信息的公示制度是公民参与的前提，也是公民知情权的基础，政府将有关公共政策的信息通过网络、宣传栏等方式告知公民，积极听取公民的意见。采取公共政策制定前的決策咨询制度、民意调查制度，征求公民的意见，与公民协商共同制定，然后通过听证制度才保证公共政策的科学性，征求利益相关者的认同，如有不赞同的可以再次的协商修正，最后的评估也主要由公民来做。制度是保障公民参与权的到全面发展的关键。
　　第二，平衡各阶层公民的参与权，拓展公民参与公共决策的广度与深度，实现官民合作共同参与公共政策的局面。政府和公民都要强化合作治理理念，双方要互相信任，良性的沟通与合作以实现共治的局面。政府要积极主动的引导公民有序、有效的参与公共政策的制定、执行、评估和总结，并逐步引导年轻人参与治理。合作治理的核心是合作决策，公民是公共政策的直接的实施对象，也是决策评估的主体，因此，政府行政决策优劣状况又与公民参与程度有着相当密切的关系。在合作治理决策机制中引入公民积极、有序的适度参与，重大涉及社会福利方面的业务和公民共同决策，并逐渐从合作治理发展到公民治理。
　　第三，加强权利教育，强化公民的维权意识，提升参与能力和主动性。公民参与意识淡薄，参与能力有限是制约我国政治发展的一个重要的因素，通过公民权利教育，增加公民的参与能力，而且要鼓励年轻人参与社区治理、社会治理，这虽然有很大的困难，但是对于政治民主的长远发展很重要。首先，加强公民意识教育；其次，强化法治意识，维权意识和法治意识是密切联系的，公民要实现正当维权，必然强化法治意识。再次，实施阳光政策。要建设一个和谐社会，就应该让所有与群众利益相关的好政策置于阳光下，让公民明白地知道自己应该享有的权利④。现代社会，维权是获得自身利益的主要途径之一，因此加强权利教育，强化公民的维权意识，是提高公民参与公共政策过程的理性路径之一。
　　第四，公民组织化的加强。公民组织化是现代国家和公民社会发展程度的重要标志，伴随着公民社会的成熟，公民的组织化也要逐步跟进。在社会治理主体中，权力机关有着天然的优势，作为原子化个体的公民往往显得十分弱小,难与之相抗衡。因此,公民必须联合起来,通过建立一定的组织和团体,利用集体力量来制约权力。经验证明,在公民权利与公共权力的博弈中,公民的组织化程度是一个重要的变量。公民组织化程度越高, 权利就越不易受侵犯。公民组织化的加强不仅需要公民参与素质和參与能力的提高，还需要政府孵化和扶持公民组织的发展，使利益群体的组织化，即建立健全利益群体的组织。
　　总之，公共政策中公民参与权是现代国家民主程度的标志，但是在我国公共政策过程中，公民参与范围小、程度低，存在参与的主体性障碍，制度保障滞后等原因使得公民参与权失落，公民政治冷漠，这是构建社会主义和谐社会要迫切解决的问题。通过营造制度环境、平衡公民间的参与权、加强公民的权利和维权意识教育，同时着力培育公民组织，这是实现公共政策中公民参与权回归的理性路径。
　　
　　 注释：
　　 ①文钦梅、刘峥嵘：《公民权视野下基层群众的利益诉求》，《法制文明》2009年第1期。
　　 ②高红：《公民权视域下农民工权益保护的社会政策支持》，《南京师大学报》2009年第5期。
　　 ③贾博：《优化公民参与地方政府公共政策制定的思路》，《学习论坛》2008年第6期。
　　 ④文钦梅、刘峥嵘：《公民权视野下基层群众的利益诉求》，《法制文明》2009年第1期。
　　
　　（作者简介：邢思雅（1985.10-），女，安徽阜阳人，硕士研究生，四川大学公共管理学院，研究方向：行政管理理论与实践。）