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摘要：“十四五”开局之年，石棉县坚持一张蓝图绘到底，通过接续奋斗和苦干实干，建立健全财政投入保障机制，公共财政预算向农业农村倾斜，加快补齐农业农村发展短板，取得了良好成效。为进一步统筹推进石棉县农业农村基础设施、农业产业、生态文化旅游建设，做精做靓特色产业，打造连点成线、连线成片、连片成面的乡村振兴特色示范亮点，县人大常委会成立调研小组，深入乡镇、部门调研，形成适度集中财力递次投向重点乡镇打造乡村振兴示范的调研报告。
关键词：高质量发展;乡村振兴;特色点位
近年来，石棉县建立健全财政投入保障機制，公共财政预算向农业农村倾斜，加快补齐农业农村发展短板，取得了良好成效。集中表现在石棉县农业农村基础设施、农业产业、生态文化旅游建设，做精做靓特色产业，打造连点成线、连线成片、连片成面的乡村振兴特色示范亮点，本调研课题组，深入乡镇、部门调研，形成适度集中财力递次投向重点乡镇打造乡村振兴示范的调研报告。本调研课题从十四五时期，石棉县推进乡镇振兴为视角，系统梳理石棉县乡村振兴打造特色亮点的背景及意义，在充分考察石棉县打造乡村振兴特色亮点的实施过程、实施方法、实施效果、实施经验等过程中面临的财政资金、发展基础、农业体系、文化支撑、人才队伍等方面的理论困境与实践困境，提出破解理论困境和实践困境的对策。
一、现存问题
第一，财政资金的引导作用未能充分发挥。从资金投入的总额来看，去年，县本级财政在“农林水”方面的支出分别达到1.82亿元、1.98 亿元、2.13亿元、2.14亿元，加上上级下达的各类涉农惠农资金，每年投入“三农”的资金体量非常大。从资金的投向重点来看，“十四五”时期，石棉县拟主要投向特色产业发展、基础设施建设，全县各乡镇天女散花、雨露均沾式的无差别投入。从资金的使用效益来看，部分财政资金未撬动更多的金融资源和社会资源用于乡村振兴，投入的多元化格局尚未形成，产业发展基金、财政奖补政策多为“输血式”投入，其造血功能尚未形成。比如前些年适度规模经营的部分流转土地，就存在为了获得政府奖补政策套利的现象。
第二，农业产业体系不够完善。目前，石棉出台了多项产业示范片建设、农业加工企业的奖补政策，鼓励支持发展农业特色产业，全县形成了以黄果柑和枇杷为主，中药材、花椒、核桃、蔬菜等为辅的“2+N”农业产业体系。部分乡镇农业产业发展有特色有亮点，但放大到全县来看，农业产业化、农民组织化、农产品优质化程度较低的问题普遍存在，种养大户、家庭农场、专合组织、龙头企业等新型农业经营主体仍处于孵化期，未形成典型示范带动效应。生产托管、农业职业经理人、专业服务等农业社会化服务仍处于探索和起步阶段。比如，就黄果柑发展而言，美罗镇碾子村、坪阳村在栽植、管护、营销水平上，较县内其他地方高，最直观的反映就是销售价格。近年来，努力争取的原产地商标、地理保护农产品、有机基地等名片和品牌未能有效转化为生产的标准化规模化，未能有效促进农民增收。
第三，基础设施建设仍需提档升级。当前，全县农村保障基本生产生活的基础设施和公共服务设施基本完成，解决了“有和无”的问题，但与长远发展和群众对美好生活的需求仍有较大差距。比如，通村通组道路、产业环线道路等以通达为基础，建设档次普遍较低。以美哉环线为例，道路较窄，难以会车，部分路段坡高路陡，难以支撑农旅融合发展。同时，群众主人翁意识较弱，存在只用不管现象，生产生活设施建成后，不愿参与管理、维护，乡镇和村组既要建又要管，群众不出钱不出力是普遍现象。比如前些年大力发展的节水灌溉设施，现已大多数被废弃，少数仍在使用的也存在水源、管护等难题。
二、原因分析
第一，规划不健全，规划引领效果不强。全县涉农规划不健全，规划的引领作用未有效发挥。大部分涉农规划委托第三方机构编制，没有进行广泛充分的论证，存在规划不科学、不符合实际、未凸显特色的情况。乡镇行政区划调整改革和村级建制调整改革后，未及时对相应的规划进行研究和修订。乡镇缺少规划，对自身定位不明确，比如王岗坪国际旅游度假区所在的王岗坪乡，尚未编制建设控制性规划。迎政、美罗片区农旅融合发展基础较好，也没有相应的专项规划。由于缺少规划的指引，县级部门的项目存在就项目说项目盲目给予现象;乡镇项目立项存在见子打子，需要建设、维修、改善解决问题时再申请等现象。
第二，内外资源联动不够。相关职能部门、乡镇按照职能职责，各行其是，各自为阵，没有相对于一致的发展目标，各部门虽努力争取上级资金，但在项目落地时，存在随意和完成任务了事，和石棉以及经济发展的需求不合拍、不同步。导致项目资金、财政资金未发挥最大作用，投入虽多但成效不明显，有的因不切合实际而失败。如个别部门在项目建设中对项目作用的有效发挥考虑不充分，未尽到相应责任，只管项目下发，后续实施无指导无参与，责任全部丢给乡镇，部门只管完成的情况。如相较于管护难度大、成本高的节水灌溉项目，群众更喜欢管护方便的“三面光”堰渠项目。
第三，群众组织发动不到位。没有远景共同目标，向心力凝聚力不足，做什么、为什么做群众不清楚，导致内生动力不足。“要想更好地帮助农村发展经济，需要对农村产业进行扶持，加强政府与农民的交流，使农民及时了解政府提出的新政策，并将其运用到农村产业发展中。”[1]乡村建设不仅要政府牵头办，更需要群众的积极参与和支持。县内部分地区存在“干部干、农民看”“剃头挑子一头热”的现象，对政府修建的基础设施不爱护、不维护，部分群众习惯“等靠要”，在项目建设中“我为中心”，动不得个人既得利益。农村人口“老弱妇”结构，直接从事农业的青壮年劳动力持续减少，善组织、能管理、懂技术、会经营的乡土人才缺乏，加深了农民教育、组织和发动的难度，同时，乡镇村组贯彻新时代党的群众路线，因时因地宣传教育、组织发动群众能力也有待提高。
三、对策建议
第一，要绘好规划图，提升规划体系效能。以十四五规划编制为契机，深入开展调查研究，制定好乡村振兴规划，明确未来五年发展目标、任务、措施，勾画好发展愿景和远景。建议由农业农村部门牵头，成立专门的配合工作小组，有关部门、乡镇配合开展调查研究和论证评审，充分融合乡村特点、文化内涵、地方特色、地方发展意愿等元素，为专业机构提供编制方案内容。在总规统领下，分乡镇和产业分别制定子规细规，明确各乡镇的功能和定位，彰显产业优势和地域特色。“培育和发展多种形式的新型经营主体，对小农户适应大生产、进入大市场，实现农业增效、农民增收，实现农业农村现代化”[2]一是迎政、美罗片区依托现有农业产业基础，做优做强农旅融合发展;二是王岗坪片区着眼于王岗坪国际旅游度假区和草科温泉小镇建设，规划侧重于功能配套和服务;三是安顺场、蟹螺片区突出红色文化、民俗文化的挖掘打造;四是回隆、栗子坪片区着重考虑产业示范和中高山农业产业化路径探索，解决农村“空心化”、产业振兴、基层治理等问题积极探索和实践。也要建好项目库。规划的落地落实，需要具体项目作为支撑。结合县域总体规划、片区规划和乡镇规划，围绕建设“全省县域经济发展先进县”“天府旅游名县”“社会治理现代化试点县”三大创建，按照乡村振兴“20字方针”分别建库，用于储备、包装、实施项目，从库中选项目，帮项目找部门，形成全县一盘棋，各部门、乡镇每落一个子儿都能遵循乡村建设规律，与发展相得益彰。还要实施质量兴农战略。以农业供给侧结构性改革为主线，提升农业产业竞争力，产业上突出新型农业经营主体的培育，鼓励和支持社会化服务，发展服务带动型规模经营，建立健全农产品质量安全追溯体系、农产品标准化生产体系、集中交易市场建设。在基础设施建设上做好提档升级，大力提升道路、供排水、垃圾处理、电力、通讯等基础设施建设标准和水平。在财政支农上创新方式，用好产业发展基金，变财政补助为量化股金，在项目补助、奖励补助、直接投入上建立风险补偿、贷款贴息、担保等有效方式，激活市场活力，释放改革红利。 第二，要坚持问题导向，适度集中财力，压茬推进重点乡镇建设。按照集中财力办大事的原则，资金优先流向重大项目、重大产业、重点领域。充分考虑发展定位、现有条件、成熟程度等因素，优化布局、整合项目、集中投入，着力补短板、强弱项，将迎政、美罗片区和王岗坪片区作为试点，以两年为一轮，集中财力重点打造几个特色乡镇，连点成线，连线成片，形成石棉乡村振兴的“拳头产品”。要积极开展就业稳岗行动，全县公益岗位推进就业，鼓励贫困劳动力外出务工促进增产增收。为克服新冠肺炎疫情和汛期暴雨灾情影响，制定农产品应急销售方案，通过特色农产品进商超、网络直播带货等方式，带动农产品销售，农民户均增收。加大受灾困难群众帮扶力度，对因灾存在增产增收风险的农民和群众进行重点监测和帮扶。引导受灾群众开展生产自救，带领群众加强受灾扶贫产业基地管护，开展农业产业管理。还要做好市、县、乡、村四级联动，在全县范围内同步组织开展乡村振兴挂牌督战、对标自查、自查整改和问题整改等重点工作，一村一村地查、一户一户地过、一项一项地筛，全面完成农民、边缘户全覆盖走访，查找问题，落实整改责任人，确保限期整改。
第三，要巩固乡村振兴取得阶段性成果。“乡村振兴背景下人才强农战略采取的对策有;做好顶层设计，形成人才强农的智力支撑;加强制度建设，形成人才强农的制度保障;实现优化配置，形成人才强农的长效机制。”[3]培训创业带头人，培养致富带头人，持续壮大村级集体经济，积极探索多元化发展模式，盘活各类集体资产，开展资产收益扶贫。着力整合本地现有优势特色产品资源，积极推动符合条件的扶贫产品申报“四川扶贫”集体商标标识，申报“四川扶贫”公益品牌，创新推广线上直销、线下展销、爱心采购、以购代捐等消费扶贫模式，拓宽农产品销售渠道，带动黄果柑、枇杷等农产品销售，持续做好惠农惠民保障。充分挖掘全县好经验总结和宣传推广，讲好“石棉故事”，发出“石棉声音”。充分发挥各级各类媒体作用，制作一批深度报道、推广一批特色经验、塑造一批先进典型。做好网络扶贫舆情监测，以乡镇（街道）为主体，落实专人做好舆情处置，把握舆论引导主动权和先导权，及时分析、主动介入，为乡村振兴营造良好舆论氛围。开启新征程、迈向新生活的起点，站在新的历史条件下，我们将一如既往地持续发力，进一步巩固乡村振兴成效，让广大脱贫群众共享石棉发展成果。一是持续巩固乡村振兴成果。严格落实“四不摘”要求，千方百计争取和保持现有政策总体稳定，对增产增收不稳定户、边缘易致贫户、收入骤减或支出骤增户加强监测，提前采取针对性的帮扶措施，做到扶上马送一程。二是持续推进乡村振兴，进一步加大投入，加强乡村基础设施建设，推动城乡均衡发展。坚持“2+N”现代农業产业发展体系，加快现代农业园区建设，加强产业融合，壮大村级集体经济，为农民增收提供坚强保障。三是探索建立长短结合、标本兼治的体制机制。及时总结经验、借鉴有效做法、创新工作方式，抓住创建“四川省建立解决乡村振兴的长效机制试点县”机遇，建立健全长短结合、标本兼治的体制机制，推动乡村振兴紧密衔接、通盘谋划、同步实施、压茬推进。
参考文献：
[1]漆文明.推进乡村产业振兴 促进农村经济健康发展[J].商展经济. 2021，（15）
[2]陈智敏.培育新型农业经营主体 助推乡村经济振兴[J].现代农机. 2021，（04）
[3]袁建涛，谭桔华.乡村振兴背景下的人才强农战略：价值、挑战与对策[J].湖南财政经济学院学报. 2021，（04）
基金项目：中共四川省委省直机关党校2021年度校级一般调研课题“石棉县高质量推进乡村振兴特色示范点的调查报告”（项目编号：SCJD2021DY16）
关键词：高质量发展;乡村振兴;特色点位
近年来，石棉县建立健全财政投入保障機制，公共财政预算向农业农村倾斜，加快补齐农业农村发展短板，取得了良好成效。集中表现在石棉县农业农村基础设施、农业产业、生态文化旅游建设，做精做靓特色产业，打造连点成线、连线成片、连片成面的乡村振兴特色示范亮点，本调研课题组，深入乡镇、部门调研，形成适度集中财力递次投向重点乡镇打造乡村振兴示范的调研报告。本调研课题从十四五时期，石棉县推进乡镇振兴为视角，系统梳理石棉县乡村振兴打造特色亮点的背景及意义，在充分考察石棉县打造乡村振兴特色亮点的实施过程、实施方法、实施效果、实施经验等过程中面临的财政资金、发展基础、农业体系、文化支撑、人才队伍等方面的理论困境与实践困境，提出破解理论困境和实践困境的对策。
一、现存问题
第一，财政资金的引导作用未能充分发挥。从资金投入的总额来看，去年，县本级财政在“农林水”方面的支出分别达到1.82亿元、1.98 亿元、2.13亿元、2.14亿元，加上上级下达的各类涉农惠农资金，每年投入“三农”的资金体量非常大。从资金的投向重点来看，“十四五”时期，石棉县拟主要投向特色产业发展、基础设施建设，全县各乡镇天女散花、雨露均沾式的无差别投入。从资金的使用效益来看，部分财政资金未撬动更多的金融资源和社会资源用于乡村振兴，投入的多元化格局尚未形成，产业发展基金、财政奖补政策多为“输血式”投入，其造血功能尚未形成。比如前些年适度规模经营的部分流转土地，就存在为了获得政府奖补政策套利的现象。
第二，农业产业体系不够完善。目前，石棉出台了多项产业示范片建设、农业加工企业的奖补政策，鼓励支持发展农业特色产业，全县形成了以黄果柑和枇杷为主，中药材、花椒、核桃、蔬菜等为辅的“2+N”农业产业体系。部分乡镇农业产业发展有特色有亮点，但放大到全县来看，农业产业化、农民组织化、农产品优质化程度较低的问题普遍存在，种养大户、家庭农场、专合组织、龙头企业等新型农业经营主体仍处于孵化期，未形成典型示范带动效应。生产托管、农业职业经理人、专业服务等农业社会化服务仍处于探索和起步阶段。比如，就黄果柑发展而言，美罗镇碾子村、坪阳村在栽植、管护、营销水平上，较县内其他地方高，最直观的反映就是销售价格。近年来，努力争取的原产地商标、地理保护农产品、有机基地等名片和品牌未能有效转化为生产的标准化规模化，未能有效促进农民增收。
第三，基础设施建设仍需提档升级。当前，全县农村保障基本生产生活的基础设施和公共服务设施基本完成，解决了“有和无”的问题，但与长远发展和群众对美好生活的需求仍有较大差距。比如，通村通组道路、产业环线道路等以通达为基础，建设档次普遍较低。以美哉环线为例，道路较窄，难以会车，部分路段坡高路陡，难以支撑农旅融合发展。同时，群众主人翁意识较弱，存在只用不管现象，生产生活设施建成后，不愿参与管理、维护，乡镇和村组既要建又要管，群众不出钱不出力是普遍现象。比如前些年大力发展的节水灌溉设施，现已大多数被废弃，少数仍在使用的也存在水源、管护等难题。
二、原因分析
第一，规划不健全，规划引领效果不强。全县涉农规划不健全，规划的引领作用未有效发挥。大部分涉农规划委托第三方机构编制，没有进行广泛充分的论证，存在规划不科学、不符合实际、未凸显特色的情况。乡镇行政区划调整改革和村级建制调整改革后，未及时对相应的规划进行研究和修订。乡镇缺少规划，对自身定位不明确，比如王岗坪国际旅游度假区所在的王岗坪乡，尚未编制建设控制性规划。迎政、美罗片区农旅融合发展基础较好，也没有相应的专项规划。由于缺少规划的指引，县级部门的项目存在就项目说项目盲目给予现象;乡镇项目立项存在见子打子，需要建设、维修、改善解决问题时再申请等现象。
第二，内外资源联动不够。相关职能部门、乡镇按照职能职责，各行其是，各自为阵，没有相对于一致的发展目标，各部门虽努力争取上级资金，但在项目落地时，存在随意和完成任务了事，和石棉以及经济发展的需求不合拍、不同步。导致项目资金、财政资金未发挥最大作用，投入虽多但成效不明显，有的因不切合实际而失败。如个别部门在项目建设中对项目作用的有效发挥考虑不充分，未尽到相应责任，只管项目下发，后续实施无指导无参与，责任全部丢给乡镇，部门只管完成的情况。如相较于管护难度大、成本高的节水灌溉项目，群众更喜欢管护方便的“三面光”堰渠项目。
第三，群众组织发动不到位。没有远景共同目标，向心力凝聚力不足，做什么、为什么做群众不清楚，导致内生动力不足。“要想更好地帮助农村发展经济，需要对农村产业进行扶持，加强政府与农民的交流，使农民及时了解政府提出的新政策，并将其运用到农村产业发展中。”[1]乡村建设不仅要政府牵头办，更需要群众的积极参与和支持。县内部分地区存在“干部干、农民看”“剃头挑子一头热”的现象，对政府修建的基础设施不爱护、不维护，部分群众习惯“等靠要”，在项目建设中“我为中心”，动不得个人既得利益。农村人口“老弱妇”结构，直接从事农业的青壮年劳动力持续减少，善组织、能管理、懂技术、会经营的乡土人才缺乏，加深了农民教育、组织和发动的难度，同时，乡镇村组贯彻新时代党的群众路线，因时因地宣传教育、组织发动群众能力也有待提高。
三、对策建议
第一，要绘好规划图，提升规划体系效能。以十四五规划编制为契机，深入开展调查研究，制定好乡村振兴规划，明确未来五年发展目标、任务、措施，勾画好发展愿景和远景。建议由农业农村部门牵头，成立专门的配合工作小组，有关部门、乡镇配合开展调查研究和论证评审，充分融合乡村特点、文化内涵、地方特色、地方发展意愿等元素，为专业机构提供编制方案内容。在总规统领下，分乡镇和产业分别制定子规细规，明确各乡镇的功能和定位，彰显产业优势和地域特色。“培育和发展多种形式的新型经营主体，对小农户适应大生产、进入大市场，实现农业增效、农民增收，实现农业农村现代化”[2]一是迎政、美罗片区依托现有农业产业基础，做优做强农旅融合发展;二是王岗坪片区着眼于王岗坪国际旅游度假区和草科温泉小镇建设，规划侧重于功能配套和服务;三是安顺场、蟹螺片区突出红色文化、民俗文化的挖掘打造;四是回隆、栗子坪片区着重考虑产业示范和中高山农业产业化路径探索，解决农村“空心化”、产业振兴、基层治理等问题积极探索和实践。也要建好项目库。规划的落地落实，需要具体项目作为支撑。结合县域总体规划、片区规划和乡镇规划，围绕建设“全省县域经济发展先进县”“天府旅游名县”“社会治理现代化试点县”三大创建，按照乡村振兴“20字方针”分别建库，用于储备、包装、实施项目，从库中选项目，帮项目找部门，形成全县一盘棋，各部门、乡镇每落一个子儿都能遵循乡村建设规律，与发展相得益彰。还要实施质量兴农战略。以农业供给侧结构性改革为主线，提升农业产业竞争力，产业上突出新型农业经营主体的培育，鼓励和支持社会化服务，发展服务带动型规模经营，建立健全农产品质量安全追溯体系、农产品标准化生产体系、集中交易市场建设。在基础设施建设上做好提档升级，大力提升道路、供排水、垃圾处理、电力、通讯等基础设施建设标准和水平。在财政支农上创新方式，用好产业发展基金，变财政补助为量化股金，在项目补助、奖励补助、直接投入上建立风险补偿、贷款贴息、担保等有效方式，激活市场活力，释放改革红利。 第二，要坚持问题导向，适度集中财力，压茬推进重点乡镇建设。按照集中财力办大事的原则，资金优先流向重大项目、重大产业、重点领域。充分考虑发展定位、现有条件、成熟程度等因素，优化布局、整合项目、集中投入，着力补短板、强弱项，将迎政、美罗片区和王岗坪片区作为试点，以两年为一轮，集中财力重点打造几个特色乡镇，连点成线，连线成片，形成石棉乡村振兴的“拳头产品”。要积极开展就业稳岗行动，全县公益岗位推进就业，鼓励贫困劳动力外出务工促进增产增收。为克服新冠肺炎疫情和汛期暴雨灾情影响，制定农产品应急销售方案，通过特色农产品进商超、网络直播带货等方式，带动农产品销售，农民户均增收。加大受灾困难群众帮扶力度，对因灾存在增产增收风险的农民和群众进行重点监测和帮扶。引导受灾群众开展生产自救，带领群众加强受灾扶贫产业基地管护，开展农业产业管理。还要做好市、县、乡、村四级联动，在全县范围内同步组织开展乡村振兴挂牌督战、对标自查、自查整改和问题整改等重点工作，一村一村地查、一户一户地过、一项一项地筛，全面完成农民、边缘户全覆盖走访，查找问题，落实整改责任人，确保限期整改。
第三，要巩固乡村振兴取得阶段性成果。“乡村振兴背景下人才强农战略采取的对策有;做好顶层设计，形成人才强农的智力支撑;加强制度建设，形成人才强农的制度保障;实现优化配置，形成人才强农的长效机制。”[3]培训创业带头人，培养致富带头人，持续壮大村级集体经济，积极探索多元化发展模式，盘活各类集体资产，开展资产收益扶贫。着力整合本地现有优势特色产品资源，积极推动符合条件的扶贫产品申报“四川扶贫”集体商标标识，申报“四川扶贫”公益品牌，创新推广线上直销、线下展销、爱心采购、以购代捐等消费扶贫模式，拓宽农产品销售渠道，带动黄果柑、枇杷等农产品销售，持续做好惠农惠民保障。充分挖掘全县好经验总结和宣传推广，讲好“石棉故事”，发出“石棉声音”。充分发挥各级各类媒体作用，制作一批深度报道、推广一批特色经验、塑造一批先进典型。做好网络扶贫舆情监测，以乡镇（街道）为主体，落实专人做好舆情处置，把握舆论引导主动权和先导权，及时分析、主动介入，为乡村振兴营造良好舆论氛围。开启新征程、迈向新生活的起点，站在新的历史条件下，我们将一如既往地持续发力，进一步巩固乡村振兴成效，让广大脱贫群众共享石棉发展成果。一是持续巩固乡村振兴成果。严格落实“四不摘”要求，千方百计争取和保持现有政策总体稳定，对增产增收不稳定户、边缘易致贫户、收入骤减或支出骤增户加强监测，提前采取针对性的帮扶措施，做到扶上马送一程。二是持续推进乡村振兴，进一步加大投入，加强乡村基础设施建设，推动城乡均衡发展。坚持“2+N”现代农業产业发展体系，加快现代农业园区建设，加强产业融合，壮大村级集体经济，为农民增收提供坚强保障。三是探索建立长短结合、标本兼治的体制机制。及时总结经验、借鉴有效做法、创新工作方式，抓住创建“四川省建立解决乡村振兴的长效机制试点县”机遇，建立健全长短结合、标本兼治的体制机制，推动乡村振兴紧密衔接、通盘谋划、同步实施、压茬推进。
参考文献：
[1]漆文明.推进乡村产业振兴 促进农村经济健康发展[J].商展经济. 2021，（15）
[2]陈智敏.培育新型农业经营主体 助推乡村经济振兴[J].现代农机. 2021，（04）
[3]袁建涛，谭桔华.乡村振兴背景下的人才强农战略：价值、挑战与对策[J].湖南财政经济学院学报. 2021，（04）
基金项目：中共四川省委省直机关党校2021年度校级一般调研课题“石棉县高质量推进乡村振兴特色示范点的调查报告”（项目编号：SCJD2021DY16）