1924年5月31日签署的《中俄协定》是北洋外交史上遭误解最多的个案之一。过去学界常认为俄国革命后，于1919年及1920年两次对华宣言，主动自弃沙俄在华条约特权，又经双方长期交涉订立此平等条约。数十年来，苏俄执行对华平等、尊重中国主权之新外交，协助中国“反帝废约”之说，似乎已成定论。然而，近年学界注意到北京政府在中苏谈判中扮演重要角色，可协助国人重新反思北洋外交及中苏关系。
　　事实上，《中俄协定》谈判的基础并非苏俄的两次宣言，而是1917年到1922年间，北京政府与东北、新疆地方当局把握有利时机，不断清理旧俄在华条约权益，在中苏正式谈判开始时，造成旧俄特权绝大部分已被收回的既成事实。
　　此外，在与俄国的交往中，北京政府积极利用列强分裂时机，在各国矛盾中腾挪穿插，为中国争取权益。比如在外蒙古问题上，北京政府借日本之力，单方面宣布废除《俄蒙协约》；在中东路问题上，又借美日矛盾与俄国新旧党之冲突，得以收回路区主权；还借苏俄对华宣言，清除旧俄在华势力。
　　北京政府与苏联各有国家利益，但在攻击条约体系上立场一致。北京政府力图摆脱条约束缚，需借重苏联以制华会列强。《中俄协定》对北京政府的另一个重要意义，就是可利用此约联合苏俄共同对抗条约体系，增强中国外交地位。
　　清理俄约
　　俄国革命后，北京政府紧随协约各国，对苏俄采取不承认态度，北京之旧俄公使受协约国列强支持，仍享有外交特权并领受部分庚子赔款。北京政府及新疆、东北当局则把握时机清理旧俄在华利益。
　　北京政府依循1917年清理德、奥在华条约权益之先例，颁布种种处理俄国人民法权及财产的相关管理法规，实际上收回俄国在华领事馆、租界以及俄国侨民之领事裁判权。
　　新疆督军杨增新一直建议北京修改1881年《伊犁条约》，废除俄商在新疆的贸易免税特权，俄国革命后，新疆当局于1920年5月与俄中亚当局签订《伊犁临时通商协定》，收回俄商贸易免税特权及治外法权。黑龙江也利用俄国内乱，于1917年底收回旧俄违法在中东路区侵及中国主权之地。其后东北当局借美日矛盾与俄国新旧党之冲突，收回中东路区主权。北京政府也随后宣布取消中东路区内各级俄国法庭。
　　北京政府于1919年出兵外蒙古，并于11月22日颁大总统令，接受外蒙古取消自治请求，废除1911年《俄蒙协约》《商务专条》及1915年《中俄蒙协约》。1920年1月28日又颁大总统令，取消1915年中俄会订《呼伦贝尔条件》。1922年1月8日再以大总统令取消《伊犁条约》俄商免税特权。以上命令遭旧俄公使及苏俄代表抗议，北京政府均不予理会。
　　苏俄第一次对华宣言于1920年初传抵中国，北京外交总长颜惠庆断然决定进一步清理俄约权益，并开始与苏俄接触。北京政府于9月23日颁布大总统令停止旧俄使领待遇，北京外交团提出严重抗议。外交部答复：停止待遇与绝交情形不同，中国无意侵犯俄国条约权益，俄国租界并非收回，只是暂代管理；俄侨领事裁判权部分，因领事停止待遇，改由特派交涉员暂代职权，坚持将俄侨纳入中国法律管辖。唯东交民巷中之俄国使馆交由外交团管理。
　　北京政府这些作为虽多系单方面临时措施，在国际法上必须由中苏两国正式订约来确认，但一则因苏俄两次对华宣言，一则因中国清理造成之既成事实，日后苏俄代表来华，必须先承认加拉罕宣言精神，允诺放弃旧约权益，为日后《中俄协定》的签订，奠下坚实基础。
　　会议与密件
　　俄国革命后，苏俄多次派员来华，希望建立邦交，打破外交孤立。1920年以后苏俄内战结束，协约列强开始与之接触。随着国际地位增强，苏俄对华态度发生转变，优林、越飞等使节来华时，虽表示遵循两次宣言精神，但对宣言内容及范围都作了限定，并强调要订定新约以取代旧约。北京政府则依据宣言内容，坚持“先议悬案，再议通好”的交涉方针，要求以交还外蒙古、中东铁路及废除旧约为承认苏联的先决条件，双方交涉并不顺利。
　　1923年8月苏联派遣加拉罕来华，坚持双方互相承认后再谈判，反复强调旧约早已宣布失效，承诺建交后就开议，并在限定时间内议定新约。北京政府指派之谈判代表王正廷考虑到苏联政权逐渐巩固，国际形势好转，建议不能再执著于旧方针，改采先议大纲，承认后再议细目的方式。王正廷与加拉罕循此新方针非正式交换意见，达成许多共识。北京政府认为承认问题兹事体大，曾派王氏赴日征询东邻意见。但到1924年初，英、意相继承认苏联，日苏也开始谈判，北京政府压力增大，决定改采酝酿已久的新方针。
　　对于关键的旧约废止问题，王正廷与北京内阁都锲而不舍，同时对承认苏联后，对方是否会遵守诺言商订新约保持高度戒心，坚持要立即废止，苏联则坚持在正式会议中商订新约后再废旧约。王正廷与加拉罕一再为此辩争，最后双方达成妥协：先议定解决悬案之大纲，苏联表明原则上愿放弃特权，即签约建交，然后再开正式会议。
　　双方终于在1924年5月31日签署《中俄协定》及《暂行管理中东铁路协定》，其中规定中俄建交，一个月内召开正式会议，六个月内议定平等新约，苏联同意“在会议中”放弃种种旧约特权。另外以《密件议定书》规范：在中俄新约未签订前，旧约“概不施行”。此《密件议定书》是北京外交部在《中俄协定》中最主要的成就之一，但因该议定书没有公布，数十年来国人多不知有此件，对《中俄协定》的理解遂不全面。
　　《中俄协定》看似平等，然而各主要条文均有“在会议中”四字之但书，其本质只是将来会议时解决各项问题的原则，双方应在一个月内举行会议，依大纲商订详细办法，具体解决一切悬案。因此，“中俄会议”是《中俄协定》不可分割的重要组成部分。
　　《中俄协定》签订后，北京外交部即催促苏联大使加拉罕举行中俄会议，加使却借口北京政府未履行归还俄国财产及中东路管理权之义务，一再拒绝开议。关键问题在于当时控制北京政府的直系与控制中东路区的奉系关系紧张，张作霖拒不承认《中俄协定》，加拉罕乃派人与张作霖另订《奉俄协定》及管理中东路办法。 　　不久，第二次直奉战争爆发，奉系获胜入主北京，并接手中俄交涉事宜。由于奉系敌视苏联，双方冲突不断，中俄会议迟迟无法召开。直到1925年“五卅惨案”之后，北京政府向华盛顿会议列强提出修约照会，并于8月中旬邀请各国参加关税特别会议，加拉罕才突然于返俄述职前，照会北京外交部表示愿意开议。中俄会议督办王正廷闻讯立即赶回北京，双方于26日晚举行“中俄会议”开幕仪式，并决定组织六个专门委员会，分别讨论商约、债务、路务、界务、航权及特务等问题，先议定诸事项，俟加使回中国后，再开大会。
　　波折丛生
　　中俄会议各委员会终于在年底组织完成，双方派定委员。然而其间中国政局动荡，10月东南反奉战争起，孙传芳进兵江苏直抵徐州，吴佩孚也乘机东山再起。11月，国民军第二军、第三军夺取直、鲁，冯玉祥策动郭松龄内变，于滦州起兵讨伐张作霖。
　　加拉罕于11月中旬离莫斯科返华，26日抵奉天拜访张作霖，12月1日回到北京任所。当时冯军势盛，控制北京，并与李景林部在天津大战。郭松龄军则直逼奉天，张作霖处境危殆。11月23日，中东铁路局长伊万诺夫发布通告：自12月1日起，中国军队须先付运费，始能经中东铁路运送。
　　中俄会议分委员会因奉方委员不到北京，数度延期，直到11月28日商约分委员会才得开议，其他分委员会也陆续召开。苏方学者认为，此时冯玉祥控制北京，是中俄会议顺利进行的重要背景。然而，12月底郭军失败，张作霖渡过难关，李景林、张宗昌组直鲁联军，对抗国民军，国民军虽力战得天津，但第一军、第二军、第三军争夺直隶地盘，冯氏苦于应付。王正廷素与冯玉祥接近，而加拉罕又全力援助冯氏，北京、奉天对中俄会议分歧日深，奉方采取消极抵制态度，各委员会进展十分有限。
　　奉俄关系持续恶化。张作霖命奉天交涉员以援助冯玉祥、煽动学生、助长内乱为由，向苏联领事馆要求撤回加拉罕。待奉张控制北京后，推动反赤，仍亟谋驱逐加拉罕。此际，中俄会议各分委员会虽勉强进行，但双方都意兴阑珊，没有取得实质性进展。同时，关税、法权会议也都因政局动荡而告中止。
　　7月底，北京政府再次以加拉罕在华引诱青年、宣传赤化，显与中俄协定大纲精神相悖，请俄政府立即将其撤回。9月10日加拉罕返俄。中俄会议也逐步被奉俄会议吸收，因奉方对苏采强硬抵制手段，会议进展缓慢。1927年4月6日，北京军警搜查苏联使馆，9日苏联政府向中国代表抗议，并召回驻北京使馆人员，北京政府与苏联外交关系实质断绝，中俄会议随之告终，未能达成任何决议。
　　1917年至1928年北京政府与俄国关系错综复杂，近年的研究成果可帮助我们更全面理解1924年的《中俄协定》。苏俄曾两次发表对华宣言，表示愿放弃旧俄在华条约特权，平等建交，而北京政府与东北、新疆地方当局合力，乘机清理旧俄在华特权，实质已收回了大部分权益。
　　中苏在建交谈判之时，北京政府要求苏方落实宣言精神、放弃旧约特权，苏方则坚持必须以谈判新约取代旧约。最后双方妥协成先建交再开正式会议，“在会议中”具体解决悬案。因此，《中俄协定》签订后，中国得到苏联将来订定新约取代旧约之承诺，其后由于中俄会议一事无成，新约最终未能议定。中国所得实为北京政府清理旧俄权益所造成的既成事实，沙俄在华之旧约并未废除，唯受《密件议定书》之规范“概不施行”。
　　作者为台湾东海大学历史系教授