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全球化背景下的区域经济发展面临着许多新的挑战和机遇，区域创新能力日趋成为区域经济获取竞争优势的决定性因素，政府在区域创新体系中所发挥的作用已经越来越被各国所重视。系统研究美国、日本和印度等国家政府在区域创新体系中的职能，对其施行政策的不同特点进行比较分析，对于我国区域创新体系建设具有借鉴意义。
一、国外区域创新体系政策的主要特征
(一)美国政府政策特征及职能
在制定法律、法规方面，美国致力于修正和完善有关企业创新的相关事宜，力图通过法律的健全来严格规范创新主体的市场行为，使各大小企业有法可依，有法可循。如，为了促进中小企业的科技创新，美国政府于1953年制定了《小企业法》，并在此基础上先后制定了《小企业投资法》(1958)、《机会均等法》(1964)、《小企业经济政策法》(1980)、《小企业技术创新发展法》(1982)、《小企业投资鼓励法(1999)》(Small Business Invest-ment Incentive Act of 1999)、《小企业公平税收法(2000)》(Small BusinessTax Fairness Act 0f2000)和《小企业主孵化法(1999)》(Small Employer NestEgg Act of 1999)等法律；为了提高研发效率，美国政府不仅制定了一系列加速科技成果转化的法规——如1980年《大学和小企业专利程序法》、1984年《国家合作研究法及其修正案》、1986年《联邦技术转让法》、《先进技术计划》、《新一代汽车合作研究开发计划》、《小企业创新研究项目计划》、《制造业发展合作计划》等，而且制定具体的成果转移人员设置、工作程序等，还成立了美国联邦实验室技术转让联合体(FLC)，为潜在合作伙伴提供技术指导和信息咨询。
在营造创业创新环境方面，美国政府出台了一些强化激励中小企业的措施。如政府采购，就体现了公开性、非歧视性和成本最低化的市场机会均等原则，而且一般都通过法律对采购的执行程序做出明确、严格的规范。为体现机会均等，扶持中小企业，美国联邦政府采购局内还专门设有小企业采购代表处，负责协调联邦政府向中小企业的采购。1993年美国联邦政府采购额约30％给予中小企业，达600亿美元。在硅谷创立初期，订单中有1/4来自政府，政府采购一般采取合同的方式，合同包括各种不同的类型，如内部承包合同、分包合同、特许合同等。政府采购合同在一些公司(如惠普公司)的发展过程中，曾发挥过重要作用。除此之外，美国政府还通过启动风险投资来鼓励、支持中小企业的发展。20世纪50年代后期和60年代的硅谷主要是依靠政府投资，那时的风险投资比较薄弱，但正是因为政府投资的杠杆作用，才使得风险投资的发展得以顺利进行。
(二)日本政府政策特征及职能
日本政府在20世纪60年代就把“技术立国”作为国家战略来实施，并于1995年公布了《科学技术基本法》，成为日本科技政策的基本法律。日本非常重视科学技术的发展、引进和吸收，政府先后制定了两个五年计划的“科学技术基本计划”(1996-2000年和2001-2005年)。其中，“整治与完善地域的科学技术振兴环境”部分是专门针对区域科技的，主要是促成地域的“知识集群”和顺利实施地域的科学技术政策，各种各样的地域振兴政策和对研究开发据点整治政策极大促进了日本的技术整体创新能力和国家竞争力的提高。
为了保护技术发明者的权益，调动各研究主体的积极性，日本政府制定了很多与技术专利相关的法律、法规，对于促进本国区域经济的发展、推动技术创新，起了巨大作用。1971年日本的专利申请数为105785件，批准数为36447件；1994年已经分别达到353301件和82400件，年均增长5.4％和3.6％。1992年世界全部的专利与实用新型申请数为285万件，日本最多，为47.91万件，占16.8％，其次是美国，为18.73万件，占6.6％，然后是韩国(6.88万件)、德国(6.33万件)、原苏联(5.92万件)，中国位居第六，为5.88万件，占2.1％。
在培养科技创新能力和自主创新能力方面，日本政府采取了许多体制改革措施。据日本文部科学省2005年版科学技术白皮书记载，日本在科学技术方面的经费高达16.8万亿日元，仅次于美国。除此之外，日本政府还设立了专门的科学技术振兴机构，负责国家新技术的开发研究。文部科学省还向科学家提供科学研究辅助金、科学技术振兴调整费、社会技术研究推进事业基金、关键技术研究开发推进基金等资金。其各地方政府也都设有自己的科技开发专项基金，为区域创新提供支持和帮助。
在打造创新服务平台方面，日本政府为帮助中小企业进行产品开发，还专门制定了技术开发补助金制度。对中小企业的技术开发给予50％的资助，资助上限为200万日元。日本政府还对中小企业提供税收优惠：一是增加试验研究经费的税额抵扣，二是对中小企业的技术基础强化税制。目的是促进企业的试验研究经费能够正常、合理地增加，进一步调动中小企业开展试验研究的积极性。同时创办了公立“国际技术创造研究”试验研究机构，帮助中小企业有效利用国外研究机构和其他各种研究开发能力，另外，为中小企业培养技术人才，日本在都道府县建立中小企业技术人员研修制度，为科研人员提供一个技术转移的信息与经验的交流场所，支持中小企业技术交流。这些政策措施都为日本中小企业的技术创新提供了有力支持。
(三)印度政府政策特征及职能
20世纪80年代以来，印度政府就确定了重点开发计算机软件业的长远战略，并于1991年在印度著名的科技中心——班加罗尔，建立了全国第一个计算机软件园区。为了扶持这个重点产业，印度政府进行了大量系统的制度创新，并对人力资源、基础设施建设都进行了资源的有效配置。尽管印度政府不断更迭，但历届政府都一如既往地支持发展信息技术产业，特别是把软件产业置于优先发展的地位，对软件园区内企业提供发展信息业的种种优惠政策。
为了吸引投资，印度政府对进入园区的海内外投资者出台了一系列优惠政策，比如免除进出口软件的双重税赋；软件业实行零关税、零流通税和零服务税政策；允许软件企业加速折旧；放宽外资软件企业进入印度的壁垒；允许外商控股75％，最高可达100％；全部产品用于出口的软件商可以免征所得税等。这些优厚政策极大地吸引了国内外的计算机行业公司和社会人员到班加罗尔创业，纷纷到印度建立研发中心和生产基地。IBM斥资1亿美元设立实验室，研究“深蓝”超级电脑开发；思科宣布2亿 美元的扩张计划，招募5000名工程师；麻省理工学院也拟投入10亿美元在班加罗尔建亚洲媒体实验室；新加坡则花巨资在印度建立高科技工业园和信息科技园。微软、英特尔、西门子、惠普、康柏、英国电信等数十家大型跨国公司已把部分软件开发工作移至印度。
在人才培养方面，印度班加罗尔的软件人才远远超过亚洲任何一个其他城市，它拥有仅次于美国的世界第二大英语化技术人员队伍，每年通过遍布全印度的1832所大学培养出近68万名软件技术人员。全印度1000多家民办软件人才培训机构还培训出大量初中级软件实用人才。截至2005年，班加罗尔地区信息产业科技人员超过20万人，主要集中在软件业。
在基础设施建设和制定法律、法规制度方面，印度政府也做出了相应的资源调整和努力。对园区的基础设施建设投资了大约5000万卢比以上，主要用于建设园区内中央计算机系统、卫星高速数据通信系统等；到2002年，班加罗尔拥有925家软件企业，其最大的IT公司均为软件企业。同时，印度政府非常重视对软件行业的知识产权的保护，制定了一系列保护政策，对版权者的权利、软件业的出租、用户备份的权利、侵权的惩处等都作了明确的规定，先后出台了《印度证据法》、《印度储蓄银行法》、《银行背书证据法》和《信息技术法》，为电子商务的发展提供了法律保障。
二、美、日、印政府职能比较分析
(一)区别之处
纵观三国政府政策特点，我们发现，美国政府在这三个国家区域创新体系建设中介人程度是最低的，体系，这对于规范区域经济、协调市场竞争、提高企业积极性起着不可忽视的作用。同时，对于营造创新服务环境，完善创新服务体系，各国都给予了不同程度的支持和帮助，无论是制度等。
(二)创新服务平台的建设有助于促进区域创新体系的发展
创新服务体系建设中一个必不可少的重要环节就是完善专业化的政府在区域创新体系中所发挥的作用是间接的，采用了弱干预的政策手段，政府成为幕后工作者，只承担政策引导和环境营造的职能，这样既保证了市场竞争的最大自由化，又起到了对创新主体和市场行为激励和监督的作用；而日本和印度政府则各自根据本国国情，对区域创新体系建设采用了直接参与的手段，但也存在差别。日本政府将技术创新作为基本国策来抓，无论是技术引进还是技术聚变，只要这些技术创新能对区域经济有所贡献，日本政府都是大力鼓励和支持的，政策覆盖范围集中在技术创新发展方面。印度政府虽然也直接参与了区域创新建设，由于政府对软件行业的重视，其政策存在着明显的侧重和倾斜，政府采用了重点扶植的手段大力发展软件业，其政策取得的效果突出。
(二)共同特征：各国政府都介入了区域法律、法规的制定和创新服务平台建设这两项内容
美国、日本、印度政府在区域创新体系中都建立了完备的法律制度政府采购，还是制定优惠的税收政策，其目的都是为了吸引投资、鼓励和帮助企业发展，最后促进整个区域经济的发展。
三、对我国区域创新体系建设的启示
(一)健全的法律体系有助于提高创新主体的积极性
健全的法律制度对于区域创新体系的发展起着至关重要的作用，不仅有助于保护企业的合法权益，而且对于规范区域经济、市场活动起到了监督管理的作用。改革开放以来，我国相继制定并实施了《科学技术进步法》、《科技成果法》等政策法规，2000年国家出台了《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，2002年6月国家又颁布了《中小企业促进法》，但与发达国家相比，与我国众多的中小企业技术创新的内在需求相比，我国尚未形成一套完整的政策法规体系，尤其缺少包括技术创新在内的各种中小企业的特别法。因此，应建立、健全促进创新的制度和政策体系，包括与创新直接相关的法律规范中介服务平台功能，探索创新服务方式。良好的创业服务体系不仅可以提高创新效率，缩短创新周期，降低创新成本，扩大创新业绩，还可以提高创新能力，达到增强区域竞争力的目的。我国政府应积极发挥社会各类中介组织的纽带桥梁作用，有针对性地建立并引导各种中介服务机构，依托现有的高新技术开发区和工业园区，培育建立我国高新技术企业孵化系统，为中小企业技术创新活动提供场地、设施和服务等同时向中小企业提供必要的技术、经营、管理等各方面的咨询和培训，积极推进整个区域创新体系的运作。
(三)政府的准确定位有利于提高区域创新体系的核心竞争力
政府职能是有限度的，要根据本国的实际情况适当发挥作用，建设区域创新体系要遵循市场规律，也需要各创新主体的良性互动，仅仅依靠政府统揽全局是不科学的。政府需要找准自己的定位，确定发展的重点、引导创新的方向。只有政府定位准确，并以此为据调动一切有限资源，使人力物力都能高效配置，形成一个区域创新的核心竞争力，才能更好地促进区域创新，提高区域经济的核心竞争能力。
(作者单位：大庆石油学院经济管理学院)
一、国外区域创新体系政策的主要特征
(一)美国政府政策特征及职能
在制定法律、法规方面，美国致力于修正和完善有关企业创新的相关事宜，力图通过法律的健全来严格规范创新主体的市场行为，使各大小企业有法可依，有法可循。如，为了促进中小企业的科技创新，美国政府于1953年制定了《小企业法》，并在此基础上先后制定了《小企业投资法》(1958)、《机会均等法》(1964)、《小企业经济政策法》(1980)、《小企业技术创新发展法》(1982)、《小企业投资鼓励法(1999)》(Small Business Invest-ment Incentive Act of 1999)、《小企业公平税收法(2000)》(Small BusinessTax Fairness Act 0f2000)和《小企业主孵化法(1999)》(Small Employer NestEgg Act of 1999)等法律；为了提高研发效率，美国政府不仅制定了一系列加速科技成果转化的法规——如1980年《大学和小企业专利程序法》、1984年《国家合作研究法及其修正案》、1986年《联邦技术转让法》、《先进技术计划》、《新一代汽车合作研究开发计划》、《小企业创新研究项目计划》、《制造业发展合作计划》等，而且制定具体的成果转移人员设置、工作程序等，还成立了美国联邦实验室技术转让联合体(FLC)，为潜在合作伙伴提供技术指导和信息咨询。
在营造创业创新环境方面，美国政府出台了一些强化激励中小企业的措施。如政府采购，就体现了公开性、非歧视性和成本最低化的市场机会均等原则，而且一般都通过法律对采购的执行程序做出明确、严格的规范。为体现机会均等，扶持中小企业，美国联邦政府采购局内还专门设有小企业采购代表处，负责协调联邦政府向中小企业的采购。1993年美国联邦政府采购额约30％给予中小企业，达600亿美元。在硅谷创立初期，订单中有1/4来自政府，政府采购一般采取合同的方式，合同包括各种不同的类型，如内部承包合同、分包合同、特许合同等。政府采购合同在一些公司(如惠普公司)的发展过程中，曾发挥过重要作用。除此之外，美国政府还通过启动风险投资来鼓励、支持中小企业的发展。20世纪50年代后期和60年代的硅谷主要是依靠政府投资，那时的风险投资比较薄弱，但正是因为政府投资的杠杆作用，才使得风险投资的发展得以顺利进行。
(二)日本政府政策特征及职能
日本政府在20世纪60年代就把“技术立国”作为国家战略来实施，并于1995年公布了《科学技术基本法》，成为日本科技政策的基本法律。日本非常重视科学技术的发展、引进和吸收，政府先后制定了两个五年计划的“科学技术基本计划”(1996-2000年和2001-2005年)。其中，“整治与完善地域的科学技术振兴环境”部分是专门针对区域科技的，主要是促成地域的“知识集群”和顺利实施地域的科学技术政策，各种各样的地域振兴政策和对研究开发据点整治政策极大促进了日本的技术整体创新能力和国家竞争力的提高。
为了保护技术发明者的权益，调动各研究主体的积极性，日本政府制定了很多与技术专利相关的法律、法规，对于促进本国区域经济的发展、推动技术创新，起了巨大作用。1971年日本的专利申请数为105785件，批准数为36447件；1994年已经分别达到353301件和82400件，年均增长5.4％和3.6％。1992年世界全部的专利与实用新型申请数为285万件，日本最多，为47.91万件，占16.8％，其次是美国，为18.73万件，占6.6％，然后是韩国(6.88万件)、德国(6.33万件)、原苏联(5.92万件)，中国位居第六，为5.88万件，占2.1％。
在培养科技创新能力和自主创新能力方面，日本政府采取了许多体制改革措施。据日本文部科学省2005年版科学技术白皮书记载，日本在科学技术方面的经费高达16.8万亿日元，仅次于美国。除此之外，日本政府还设立了专门的科学技术振兴机构，负责国家新技术的开发研究。文部科学省还向科学家提供科学研究辅助金、科学技术振兴调整费、社会技术研究推进事业基金、关键技术研究开发推进基金等资金。其各地方政府也都设有自己的科技开发专项基金，为区域创新提供支持和帮助。
在打造创新服务平台方面，日本政府为帮助中小企业进行产品开发，还专门制定了技术开发补助金制度。对中小企业的技术开发给予50％的资助，资助上限为200万日元。日本政府还对中小企业提供税收优惠：一是增加试验研究经费的税额抵扣，二是对中小企业的技术基础强化税制。目的是促进企业的试验研究经费能够正常、合理地增加，进一步调动中小企业开展试验研究的积极性。同时创办了公立“国际技术创造研究”试验研究机构，帮助中小企业有效利用国外研究机构和其他各种研究开发能力，另外，为中小企业培养技术人才，日本在都道府县建立中小企业技术人员研修制度，为科研人员提供一个技术转移的信息与经验的交流场所，支持中小企业技术交流。这些政策措施都为日本中小企业的技术创新提供了有力支持。
(三)印度政府政策特征及职能
20世纪80年代以来，印度政府就确定了重点开发计算机软件业的长远战略，并于1991年在印度著名的科技中心——班加罗尔，建立了全国第一个计算机软件园区。为了扶持这个重点产业，印度政府进行了大量系统的制度创新，并对人力资源、基础设施建设都进行了资源的有效配置。尽管印度政府不断更迭，但历届政府都一如既往地支持发展信息技术产业，特别是把软件产业置于优先发展的地位，对软件园区内企业提供发展信息业的种种优惠政策。
为了吸引投资，印度政府对进入园区的海内外投资者出台了一系列优惠政策，比如免除进出口软件的双重税赋；软件业实行零关税、零流通税和零服务税政策；允许软件企业加速折旧；放宽外资软件企业进入印度的壁垒；允许外商控股75％，最高可达100％；全部产品用于出口的软件商可以免征所得税等。这些优厚政策极大地吸引了国内外的计算机行业公司和社会人员到班加罗尔创业，纷纷到印度建立研发中心和生产基地。IBM斥资1亿美元设立实验室，研究“深蓝”超级电脑开发；思科宣布2亿 美元的扩张计划，招募5000名工程师；麻省理工学院也拟投入10亿美元在班加罗尔建亚洲媒体实验室；新加坡则花巨资在印度建立高科技工业园和信息科技园。微软、英特尔、西门子、惠普、康柏、英国电信等数十家大型跨国公司已把部分软件开发工作移至印度。
在人才培养方面，印度班加罗尔的软件人才远远超过亚洲任何一个其他城市，它拥有仅次于美国的世界第二大英语化技术人员队伍，每年通过遍布全印度的1832所大学培养出近68万名软件技术人员。全印度1000多家民办软件人才培训机构还培训出大量初中级软件实用人才。截至2005年，班加罗尔地区信息产业科技人员超过20万人，主要集中在软件业。
在基础设施建设和制定法律、法规制度方面，印度政府也做出了相应的资源调整和努力。对园区的基础设施建设投资了大约5000万卢比以上，主要用于建设园区内中央计算机系统、卫星高速数据通信系统等；到2002年，班加罗尔拥有925家软件企业，其最大的IT公司均为软件企业。同时，印度政府非常重视对软件行业的知识产权的保护，制定了一系列保护政策，对版权者的权利、软件业的出租、用户备份的权利、侵权的惩处等都作了明确的规定，先后出台了《印度证据法》、《印度储蓄银行法》、《银行背书证据法》和《信息技术法》，为电子商务的发展提供了法律保障。
二、美、日、印政府职能比较分析
(一)区别之处
纵观三国政府政策特点，我们发现，美国政府在这三个国家区域创新体系建设中介人程度是最低的，体系，这对于规范区域经济、协调市场竞争、提高企业积极性起着不可忽视的作用。同时，对于营造创新服务环境，完善创新服务体系，各国都给予了不同程度的支持和帮助，无论是制度等。
(二)创新服务平台的建设有助于促进区域创新体系的发展
创新服务体系建设中一个必不可少的重要环节就是完善专业化的政府在区域创新体系中所发挥的作用是间接的，采用了弱干预的政策手段，政府成为幕后工作者，只承担政策引导和环境营造的职能，这样既保证了市场竞争的最大自由化，又起到了对创新主体和市场行为激励和监督的作用；而日本和印度政府则各自根据本国国情，对区域创新体系建设采用了直接参与的手段，但也存在差别。日本政府将技术创新作为基本国策来抓，无论是技术引进还是技术聚变，只要这些技术创新能对区域经济有所贡献，日本政府都是大力鼓励和支持的，政策覆盖范围集中在技术创新发展方面。印度政府虽然也直接参与了区域创新建设，由于政府对软件行业的重视，其政策存在着明显的侧重和倾斜，政府采用了重点扶植的手段大力发展软件业，其政策取得的效果突出。
(二)共同特征：各国政府都介入了区域法律、法规的制定和创新服务平台建设这两项内容
美国、日本、印度政府在区域创新体系中都建立了完备的法律制度政府采购，还是制定优惠的税收政策，其目的都是为了吸引投资、鼓励和帮助企业发展，最后促进整个区域经济的发展。
三、对我国区域创新体系建设的启示
(一)健全的法律体系有助于提高创新主体的积极性
健全的法律制度对于区域创新体系的发展起着至关重要的作用，不仅有助于保护企业的合法权益，而且对于规范区域经济、市场活动起到了监督管理的作用。改革开放以来，我国相继制定并实施了《科学技术进步法》、《科技成果法》等政策法规，2000年国家出台了《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，2002年6月国家又颁布了《中小企业促进法》，但与发达国家相比，与我国众多的中小企业技术创新的内在需求相比，我国尚未形成一套完整的政策法规体系，尤其缺少包括技术创新在内的各种中小企业的特别法。因此，应建立、健全促进创新的制度和政策体系，包括与创新直接相关的法律规范中介服务平台功能，探索创新服务方式。良好的创业服务体系不仅可以提高创新效率，缩短创新周期，降低创新成本，扩大创新业绩，还可以提高创新能力，达到增强区域竞争力的目的。我国政府应积极发挥社会各类中介组织的纽带桥梁作用，有针对性地建立并引导各种中介服务机构，依托现有的高新技术开发区和工业园区，培育建立我国高新技术企业孵化系统，为中小企业技术创新活动提供场地、设施和服务等同时向中小企业提供必要的技术、经营、管理等各方面的咨询和培训，积极推进整个区域创新体系的运作。
(三)政府的准确定位有利于提高区域创新体系的核心竞争力
政府职能是有限度的，要根据本国的实际情况适当发挥作用，建设区域创新体系要遵循市场规律，也需要各创新主体的良性互动，仅仅依靠政府统揽全局是不科学的。政府需要找准自己的定位，确定发展的重点、引导创新的方向。只有政府定位准确，并以此为据调动一切有限资源，使人力物力都能高效配置，形成一个区域创新的核心竞争力，才能更好地促进区域创新，提高区域经济的核心竞争能力。
(作者单位：大庆石油学院经济管理学院)