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【摘要】政府信用是社会良性运行的重要支撑。由于我国政府在行为过程中的职能错位、内部运行规则不健全以及“政府人”行为失范等,造成政府信用资源流失的问题相当突出。因此,关注与深入研究当代中国政府信用流失的原因具有重大的现实意义。
【关键词】政府信用;公共权力;规范机制;决策过程;组织制度
中图分类号:C979文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)05-0276-02
在一个完整的社会信用体系中,政府信用处于核心地位。那么,什么是政府信用呢?所谓政府信用,就是指政府对公众在委托契约中赋予的期待和信任的责任感及其回应。笔者认为这个概念符合社会主义国家的本质要求。以全心全意为人民服务为宗旨的政府机关是由人民代表大会产生,是由人民同意而建立起来的,政府于人民之间存在着一种默认或隐含的契约关系,政府信用就是人们对政府是否执行正义、履行职责的一种主观评价。
现阶段,我国政府信用不足主要表现为蔑视和滥用法律、政策多重失范、政府职能上的不守信等三个方面,以下将对我国政府信用流失的原因进行分析。
1 利益规范机制缺乏
1.1 政府的自利性
政府的自利性,表现为政府内部各部门官僚集团利益的外化和内部机构为实现一定利益而产生的自利行为。政府自利性导致的是政府决策的非理性。首先,政府维护自身利益有一个“度”的界限。在“度”的范围内,政府的社会性可以得到充分发挥,政府正当的利益不仅可以得到维护,而且政府的威信也可以得到提高;超出了“度”的范围,公共决策过程就会显示出非理性判断,做出错误的决策,使公共利益受损。其次,政府自利性的膨胀会造成非理性行为泛滥,政令不畅和部门利益分割,必要的组织、协调、指挥和控制无法实现,公共行为失败,结果就是政府信用下降,形象受损,人们对政府的信任发生危机。最后,政府作为公共价值选择的主体,它的一切行为都会影响公共价值选择的有效性。非理性行为下的公共价值选择都是低效的,其逻辑终点就是公共行政价值选择偏差,而这种偏差会进一步加剧政府自利性的膨胀,进而严重阻碍政府和民众关系的良性发展。
1.2 决策的集团利益倾向
部门利益是决策集团化的一个重要表现。它指的是行政部门的行政行为偏离了“公共利益”的导向,以追求部门自身局部利益的形式来变相地实现个人利益。正因为部门利益的存在,长期以来的机构调整才“掘下葫芦起来瓢”,处于一种精简与膨胀的循环之中;才使得政府职能转变举步维艰,许多部门热衷于在职责交叉与职责延伸中混水摸鱼,乱中取利;才使得一些部门急于借立法之机,巩固原来的职权,并争夺社会经济发展后产生的新职权;才使得政出多门之弊无法消除。部门利益的刚性存在,与行政部门的公共性是根本对立的,它违背了政府为公众服务的宗旨,损害了政府的权威与形象,降低了政府工作的效能。部门利益的实现方式就是部门职权利益化与部门利益法定化。与西方发达国家政府部门在立法机构中通过争夺较大的预算份额来获取部门利益不同,我国政府部门是通过将部门职权利益化的方式来直接获取部门利益。这种部门利益对政治运行有着重要的影响力,如果任其追求利益而不加限制,那么政府的整体职权、形象将分割为各种扭曲的残片。
1.3 對个体正当利益的漠视
作为政府雇员,他愿意为政府作出贡献,是因为政府可以提供给他一定的诱因。如果个人的贡献总和在数量和种类上都很充分,足以提供给政府进一步发展所拥有的资本的话,政府就有能力提供给个人更多的资源。这样,政府就能够长期保持自身的创造力和活力。反之,如果不能够在这方面达到一定程度的平衡,政府就会衰退。政府对内部要做的,就是对自己的雇员的利益履行保障和平衡的义务。在政府的运行过程中,欠缺的往往是政府对个人利益的重视,过分强调“人民公务员”,忽视个人的基本需要,置个人利益于不顾,在宣传和教育上强调的是官员个人德行的修养和品质的培养,忽视了激发个人才能发挥的外部机制的建设问题,结果就会使得个人因需求缺乏满足而离开政府机构。随着这些精英地逐渐流失,政府信用所赖以存在的主体将会不完整,信用的实施会更加困难,政府的信用就会随之削弱。
2 决策过程不透明
2.1 信息不对称
信息不对称也称作非对称信息,是指一项交易的买方和卖方拥有不同信息的状况。在政治社会中,经常存在政府和民众的信息不对称地位,政府行为的所有信息应当通过信息传输系统,迅速准确地传达给公民。一方面,由于政府对信息的天然垄断性,出于稳定大局的需要以及自身利益的要求,它往往会对信息进行必要的处理之后再进行传播,这样公民很难获取充分的信息。在这种情况下,“只要政治代理人即政府是信息优势者,拥有一些为政治委托人所不知的信息,而政治代理人的本性中又包含有自私自利的成分,那么,理性的政治代理人就有可能利用其信息优势谋取私利”。另一方面,公众作为独立的个体,参与社会事务的前提是获得必要的、完全的、及时的信息,并在此基础上安排自己的行动。一旦政府所发布的信息不能满足公众的需要,信息不对称问题就会突出,从而影响政府和民众的信任关系。同时,自身的无能为力只能使自己更加依赖政府部门发布的信息,长此以往,对行政权力产生强烈的倚赖感。一旦这种依赖感形成,将会导致政府行为的逆向选择,决策不规范,权力滥用,对公民权利的漠视将成为社会中的普遍现象,公共道德将不复存在,而代之以欺诈、欺骗、霸占、投机、腐败等,政府信用关系不再存在,随后就是社会普遍的无信任,商业信用丧失,个人成为完完全全的私利追求者,社会将走向黑暗和无序。
2.2 民众的参与力不足
首先,在社会公共生活中,公民同样是理性的“经济人”,其行为受制于成本—收益分析的理性决策模式。在一个自由选择的环境中,只有当一项行动的收益超出其支付的成本时,他才有可能付诸行动。由于主动参与和影响政府决策需要参与者个人投入时间、精力和成本,而获得的收益回报与投入的不相称状况,就必然导致参与者的态度消极。理性的公民会期待别人采取行动,形成一种“搭便车”行为,明显缺乏对公共事务的持久参与热情和责任感。
其次,现代政府功能的扩张,尤其是政府经济管理和社会服务功能的扩张,使政府决策所要解决的公共问题具有越来越强的专业性,任何一个人包括政府的高级决策者和管理专家都不可能具备多个领域的专业知识,普通公民的政治判断力和政治行为能力不断下降,他与其花费很大精力学习参与的知识和技巧,还不如实实在在关心自己的切身利益,从而导致政治的冷漠感逐渐增强。
3 组织制度的低层次和低效率
3.1 制度的有效供给不足
制度有效供给不足,分为两种情况:其一是制度的安排和设计超过现实的国情和实际情况,于是引起了对制度的“消化不良”。这种“制度超前”容易导致行政组织结构功能失调和紊乱。我们的改革是渐进性的,这使得社会组织结构中传统性与现代性并存,正式机构难以发挥有效作用,但为了社会控制,又不得不派生出一系列行政组织,以及企事业单位、公共团体、职业协会等网状结构来辅助行政管理,结果就造成了政出多门,消耗了大量的社会资源,降低了行政官员的效能意识、服务意识。其二是制度的安排和设计滞后于现实需要。制度是一种公共品,它是人们观念的体现以及在既定利益格局下的公共选择.人们的生活只能在现实制度所赋予的制约条件中活动。如果缺乏制度约束,那么经济的运行将成为人与人之间的残酷的私利竞争,只能是经济生活的混乱和无效率。缺少制度,就是信用的缺失,信用的内涵是信任,没有信任的社会,社会的经济交往将成为不可能。
3.2 制度规则执行不力
制度规则执行不力主要表现为政策抵制、政策敷衍、政策利用等三个方面。具体来讲,制度规则执行不力,公共政策变异.主要是由以下几种原因造成的:
首先,公共政策执行中的目標错位。公共政策目的在于调整和规范社会的利益结构,促进整个社会的快速、健康发展,维护的是全体民众的整体利益。然而在公共政策执行过程中,地方政府或执行者个人从局部利益出发,使公共决策带有了“自利”色彩,由此产生政策扭曲、敷衍等问题。
其次,政府的公共政策执行机制不健全。任何政策都是针对一定政策的对象的,取得政策对象对政策的支持是顺利实施政策的重要保证。比如,计划生育作为一项国策,给人们带来的主要是长远利益。因此,要取得群众的理解和支持,就必须加强宣传。而我们在公共政策的传播上,缺乏有效的传播渠道,公共政策在宣传过程中受阻,或被歪曲,严重影响公共政策的执行。另外,缺乏科学化、民主化的执行体系,机构重叠,权责不分,也使得公共政策执行中的失误得不到及时防治和纠正。
最后,公共政策执行者的素质缺陷。政策的执行主体往往会由于自身的态度、素质和能力等原因,消极、被动或低效地执行政策。而公共政策要求执行者要有过硬的专业知识和实践能力。现实中的政策失控很大程度上是政策执行者的素质不高所致,如领导者缺乏理解和把握政策实质的能力,执行人员的传达失误等,这都会造成公共政策的失真。
3.3 官僚主义盛行
在我国制度变迁过程中,正如很多学者所指出的那样,我们既要解决“官僚不足”的问题,又要解决“官僚过度”的问题。这里的“官僚过度”指的就是传统官僚制度的弊端。人们对这种弊端的通俗说法就是“官僚主义”。同样,中国政府机制的建立也一定程度地采用了官僚制的模式。但是由于中国的制度建设本来就是一种缓慢的变迁和发展的过程,因此,当西方国家都在改革官僚制的时候,我们的理性官僚制从制度到意识形态却还没有完整的建立起来,同时又遭受着官僚制的孪生物——官僚主义的折磨。政府组织对科层制的引进和研究,没有把它的科学成分充分吸收,而把一些本来是好的制度在权力运行过程中进行了变异,成了官僚主义,这种官僚主义成为了民众对政府发泄不满的一种口实。因此,在西方发出“改造政府”的呼声时,我们不应当去盲从,而要对传统的官僚制充分挖掘,既要反对官僚主义,又要加强官僚制度的建设。
总之,政府信用缺失是世界各国普遍面临的共同问题。西方一些发达国家为了走出财政危机、管理危机和信任危机早就开始了一场深刻而广泛的公共行政改革运动,这场运动被看作是一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理”运动。这场运动发生的背景虽然在我国并不存在,但是运动所涉及的公共行政改革的路径和内容,对我国政府体制改革以及重塑政府信用不无启示。
参考文献:
[1] 喻敬明,林均跃,孙杰:《 国家信用管理体系》,社会科学文献出版社,2000年,北京
[2] 陈振明:《政策科学》,中国人民大学出版社,1998年,北京
[3] 商红日:《政府基础论》,经济日报出版社,2002年,北京
[4] 孙智英:《入世与政府信用行为》,《福建师范大学学报》,2002年2期
[5] 钱晴,裘铮,容志:《政府信用:对一种新解释范式的理论探索》,《湖北社会科学》,2003年第5期
[6] 张定淮,涂春光:《论责任政府及其重建机制》,《中国行政管理》,2003年第12期
[7] 王和平:《论政府信用建设》,《政治学研究》,2003年第1期
【关键词】政府信用;公共权力;规范机制;决策过程;组织制度
中图分类号:C979文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)05-0276-02
在一个完整的社会信用体系中,政府信用处于核心地位。那么,什么是政府信用呢?所谓政府信用,就是指政府对公众在委托契约中赋予的期待和信任的责任感及其回应。笔者认为这个概念符合社会主义国家的本质要求。以全心全意为人民服务为宗旨的政府机关是由人民代表大会产生,是由人民同意而建立起来的,政府于人民之间存在着一种默认或隐含的契约关系,政府信用就是人们对政府是否执行正义、履行职责的一种主观评价。
现阶段,我国政府信用不足主要表现为蔑视和滥用法律、政策多重失范、政府职能上的不守信等三个方面,以下将对我国政府信用流失的原因进行分析。
1 利益规范机制缺乏
1.1 政府的自利性
政府的自利性,表现为政府内部各部门官僚集团利益的外化和内部机构为实现一定利益而产生的自利行为。政府自利性导致的是政府决策的非理性。首先,政府维护自身利益有一个“度”的界限。在“度”的范围内,政府的社会性可以得到充分发挥,政府正当的利益不仅可以得到维护,而且政府的威信也可以得到提高;超出了“度”的范围,公共决策过程就会显示出非理性判断,做出错误的决策,使公共利益受损。其次,政府自利性的膨胀会造成非理性行为泛滥,政令不畅和部门利益分割,必要的组织、协调、指挥和控制无法实现,公共行为失败,结果就是政府信用下降,形象受损,人们对政府的信任发生危机。最后,政府作为公共价值选择的主体,它的一切行为都会影响公共价值选择的有效性。非理性行为下的公共价值选择都是低效的,其逻辑终点就是公共行政价值选择偏差,而这种偏差会进一步加剧政府自利性的膨胀,进而严重阻碍政府和民众关系的良性发展。
1.2 决策的集团利益倾向
部门利益是决策集团化的一个重要表现。它指的是行政部门的行政行为偏离了“公共利益”的导向,以追求部门自身局部利益的形式来变相地实现个人利益。正因为部门利益的存在,长期以来的机构调整才“掘下葫芦起来瓢”,处于一种精简与膨胀的循环之中;才使得政府职能转变举步维艰,许多部门热衷于在职责交叉与职责延伸中混水摸鱼,乱中取利;才使得一些部门急于借立法之机,巩固原来的职权,并争夺社会经济发展后产生的新职权;才使得政出多门之弊无法消除。部门利益的刚性存在,与行政部门的公共性是根本对立的,它违背了政府为公众服务的宗旨,损害了政府的权威与形象,降低了政府工作的效能。部门利益的实现方式就是部门职权利益化与部门利益法定化。与西方发达国家政府部门在立法机构中通过争夺较大的预算份额来获取部门利益不同,我国政府部门是通过将部门职权利益化的方式来直接获取部门利益。这种部门利益对政治运行有着重要的影响力,如果任其追求利益而不加限制,那么政府的整体职权、形象将分割为各种扭曲的残片。
1.3 對个体正当利益的漠视
作为政府雇员,他愿意为政府作出贡献,是因为政府可以提供给他一定的诱因。如果个人的贡献总和在数量和种类上都很充分,足以提供给政府进一步发展所拥有的资本的话,政府就有能力提供给个人更多的资源。这样,政府就能够长期保持自身的创造力和活力。反之,如果不能够在这方面达到一定程度的平衡,政府就会衰退。政府对内部要做的,就是对自己的雇员的利益履行保障和平衡的义务。在政府的运行过程中,欠缺的往往是政府对个人利益的重视,过分强调“人民公务员”,忽视个人的基本需要,置个人利益于不顾,在宣传和教育上强调的是官员个人德行的修养和品质的培养,忽视了激发个人才能发挥的外部机制的建设问题,结果就会使得个人因需求缺乏满足而离开政府机构。随着这些精英地逐渐流失,政府信用所赖以存在的主体将会不完整,信用的实施会更加困难,政府的信用就会随之削弱。
2 决策过程不透明
2.1 信息不对称
信息不对称也称作非对称信息,是指一项交易的买方和卖方拥有不同信息的状况。在政治社会中,经常存在政府和民众的信息不对称地位,政府行为的所有信息应当通过信息传输系统,迅速准确地传达给公民。一方面,由于政府对信息的天然垄断性,出于稳定大局的需要以及自身利益的要求,它往往会对信息进行必要的处理之后再进行传播,这样公民很难获取充分的信息。在这种情况下,“只要政治代理人即政府是信息优势者,拥有一些为政治委托人所不知的信息,而政治代理人的本性中又包含有自私自利的成分,那么,理性的政治代理人就有可能利用其信息优势谋取私利”。另一方面,公众作为独立的个体,参与社会事务的前提是获得必要的、完全的、及时的信息,并在此基础上安排自己的行动。一旦政府所发布的信息不能满足公众的需要,信息不对称问题就会突出,从而影响政府和民众的信任关系。同时,自身的无能为力只能使自己更加依赖政府部门发布的信息,长此以往,对行政权力产生强烈的倚赖感。一旦这种依赖感形成,将会导致政府行为的逆向选择,决策不规范,权力滥用,对公民权利的漠视将成为社会中的普遍现象,公共道德将不复存在,而代之以欺诈、欺骗、霸占、投机、腐败等,政府信用关系不再存在,随后就是社会普遍的无信任,商业信用丧失,个人成为完完全全的私利追求者,社会将走向黑暗和无序。
2.2 民众的参与力不足
首先,在社会公共生活中,公民同样是理性的“经济人”,其行为受制于成本—收益分析的理性决策模式。在一个自由选择的环境中,只有当一项行动的收益超出其支付的成本时,他才有可能付诸行动。由于主动参与和影响政府决策需要参与者个人投入时间、精力和成本,而获得的收益回报与投入的不相称状况,就必然导致参与者的态度消极。理性的公民会期待别人采取行动,形成一种“搭便车”行为,明显缺乏对公共事务的持久参与热情和责任感。
其次,现代政府功能的扩张,尤其是政府经济管理和社会服务功能的扩张,使政府决策所要解决的公共问题具有越来越强的专业性,任何一个人包括政府的高级决策者和管理专家都不可能具备多个领域的专业知识,普通公民的政治判断力和政治行为能力不断下降,他与其花费很大精力学习参与的知识和技巧,还不如实实在在关心自己的切身利益,从而导致政治的冷漠感逐渐增强。
3 组织制度的低层次和低效率
3.1 制度的有效供给不足
制度有效供给不足,分为两种情况:其一是制度的安排和设计超过现实的国情和实际情况,于是引起了对制度的“消化不良”。这种“制度超前”容易导致行政组织结构功能失调和紊乱。我们的改革是渐进性的,这使得社会组织结构中传统性与现代性并存,正式机构难以发挥有效作用,但为了社会控制,又不得不派生出一系列行政组织,以及企事业单位、公共团体、职业协会等网状结构来辅助行政管理,结果就造成了政出多门,消耗了大量的社会资源,降低了行政官员的效能意识、服务意识。其二是制度的安排和设计滞后于现实需要。制度是一种公共品,它是人们观念的体现以及在既定利益格局下的公共选择.人们的生活只能在现实制度所赋予的制约条件中活动。如果缺乏制度约束,那么经济的运行将成为人与人之间的残酷的私利竞争,只能是经济生活的混乱和无效率。缺少制度,就是信用的缺失,信用的内涵是信任,没有信任的社会,社会的经济交往将成为不可能。
3.2 制度规则执行不力
制度规则执行不力主要表现为政策抵制、政策敷衍、政策利用等三个方面。具体来讲,制度规则执行不力,公共政策变异.主要是由以下几种原因造成的:
首先,公共政策执行中的目標错位。公共政策目的在于调整和规范社会的利益结构,促进整个社会的快速、健康发展,维护的是全体民众的整体利益。然而在公共政策执行过程中,地方政府或执行者个人从局部利益出发,使公共决策带有了“自利”色彩,由此产生政策扭曲、敷衍等问题。
其次,政府的公共政策执行机制不健全。任何政策都是针对一定政策的对象的,取得政策对象对政策的支持是顺利实施政策的重要保证。比如,计划生育作为一项国策,给人们带来的主要是长远利益。因此,要取得群众的理解和支持,就必须加强宣传。而我们在公共政策的传播上,缺乏有效的传播渠道,公共政策在宣传过程中受阻,或被歪曲,严重影响公共政策的执行。另外,缺乏科学化、民主化的执行体系,机构重叠,权责不分,也使得公共政策执行中的失误得不到及时防治和纠正。
最后,公共政策执行者的素质缺陷。政策的执行主体往往会由于自身的态度、素质和能力等原因,消极、被动或低效地执行政策。而公共政策要求执行者要有过硬的专业知识和实践能力。现实中的政策失控很大程度上是政策执行者的素质不高所致,如领导者缺乏理解和把握政策实质的能力,执行人员的传达失误等,这都会造成公共政策的失真。
3.3 官僚主义盛行
在我国制度变迁过程中,正如很多学者所指出的那样,我们既要解决“官僚不足”的问题,又要解决“官僚过度”的问题。这里的“官僚过度”指的就是传统官僚制度的弊端。人们对这种弊端的通俗说法就是“官僚主义”。同样,中国政府机制的建立也一定程度地采用了官僚制的模式。但是由于中国的制度建设本来就是一种缓慢的变迁和发展的过程,因此,当西方国家都在改革官僚制的时候,我们的理性官僚制从制度到意识形态却还没有完整的建立起来,同时又遭受着官僚制的孪生物——官僚主义的折磨。政府组织对科层制的引进和研究,没有把它的科学成分充分吸收,而把一些本来是好的制度在权力运行过程中进行了变异,成了官僚主义,这种官僚主义成为了民众对政府发泄不满的一种口实。因此,在西方发出“改造政府”的呼声时,我们不应当去盲从,而要对传统的官僚制充分挖掘,既要反对官僚主义,又要加强官僚制度的建设。
总之,政府信用缺失是世界各国普遍面临的共同问题。西方一些发达国家为了走出财政危机、管理危机和信任危机早就开始了一场深刻而广泛的公共行政改革运动,这场运动被看作是一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理”运动。这场运动发生的背景虽然在我国并不存在,但是运动所涉及的公共行政改革的路径和内容,对我国政府体制改革以及重塑政府信用不无启示。
参考文献:
[1] 喻敬明,林均跃,孙杰:《 国家信用管理体系》,社会科学文献出版社,2000年,北京
[2] 陈振明:《政策科学》,中国人民大学出版社,1998年,北京
[3] 商红日:《政府基础论》,经济日报出版社,2002年,北京
[4] 孙智英:《入世与政府信用行为》,《福建师范大学学报》,2002年2期
[5] 钱晴,裘铮,容志:《政府信用:对一种新解释范式的理论探索》,《湖北社会科学》,2003年第5期
[6] 张定淮,涂春光:《论责任政府及其重建机制》,《中国行政管理》,2003年第12期
[7] 王和平:《论政府信用建设》,《政治学研究》,2003年第1期