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摘 要：自由裁量权是消防监督管理机构行政执法权力的重要组成部分，有其存在的必然性和合理性，但由于其本身所固有的“自由”属性使其在消防行政执法中存在被滥用的现象。本文分析消防行政执法中自由裁量权存在的原因与形式，在此基础上，提出了保障正确行使自由裁量权的措施和建议。
关键词：消防行政执法；自由裁量权；控制
【分类号】：D922.1
自由裁量权是消防行政执法权力的重要组成部分，有着很强的机动性和灵活性，如何正确行使消防行政执法中的自由裁量权，防止被滥用，保护公民、法人及其他组织的合法权益，促进依法治国，具有重要意义。
一、 消防行政执法自由裁量权存在的必然性
由于法律、法规制定者认知能力的局限、理论与现实的矛盾、执法者的素质等原因，决定了消防行政执法中自由裁量权存在的必然性。
（一） 自由裁量权可以弥补现行法律、法规的不足。随着物质文化生活水平的提高，新技术、新材料的广泛应用，导致火灾的原因呈现复杂化、多样化，火灾形势日益严峻；先进的管理模式被广泛采用，而与之相配的消防行政监督管理却跟不上经济发展的步伐。为此，《消防法》在立法上加大了行政执法的自由裁量权，以便在新的社会关系出现、新的社会问题发生时进行管理。
（二） 自由裁量权的行使可以发挥消防执法人员的主观能动性，提高行政效能。由于消防工作的复杂性、广泛性，且与现代科技息息相关，立法机关不可能对消防行政管理活动的每一个环节甚至所遇到的突发情况做出事无巨细、详尽无遗的全面规范。因此，消防法律、法规在部分条款上就具有一定的弹性和幅度，以便执法人员在执法过程中，根据客观事实，凭借自己对立法目的和立法精神的理解，选择相应的法律条款。
二、 消防行政执法中行使自由裁量权存在的问题
行政自由裁量权就像一把双刃剑，一方面，它能充分调动行政执法积极性，提高行政效能，稳定社会秩序；另一方面，由于其是在法律许可范围内行使的一种权力，又可能引发行政执法者的主观随意性，乱裁滥罚，消极行政。
（一） 裁量行为在行政处罚中严重失衡
自由裁量权的行使不仅要符合合法性原则，而且还要符合合理性原则。这就要求行政主体的具体行政行为必须符合法律的目的、有合理的动机、考虑相关的因素[1]。但是，由于具体行政行为的实施者自身条件的局限性，往往会使自由裁量范围扩大，造成运用中的失衡。
（二） 采取不正当的程序和方式
目前，由于我国有关消防工作的法律法规和制度还不是很完备，技术规范上面还存在很多缺陷，立法周期较短，标准变化太快，造成行政机关在程序上自由度很大，执法人员办事拖拉、互相推诿的现象还比较严重，特别是赋予权利或解释义务的自由裁量行为，更容易出现不当程序和方式。
（三）消极不作为
根据效率原则，行政主体应及时行使行政权，履行法定职责，但在具体实践中，违反效率原则，拖延履行法定职责的行为大量存在。
这种滥用行政自由裁量权的形式有四个构成要件[2]：一是行政主体是否对权力享有自由裁量权；二是某种法定情况达到一定程度时，行政主体应该行使权力；三是行政主体拒绝行使该权力，或因疏忽、误解等原因没有行使该权力；四是拒绝或怠于行使自由裁量权。
三、 控制消防行政执法自由裁量权的对策
滥用行政自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿，干扰和破坏了法制秩序，不仅容易滋生腐败，导致行政效率低下，损坏政府形象，更不利于社会秩序的稳定，其后果严重，危害性大。因此必须对自由裁量权予以必要的规范和控制，以更好地发挥自由裁量权的作用。
（一） 以合理性原则控制行政自由裁量行为
行使自由裁量权不仅要遵循行政合法性原则，更要遵循行政合理性原则。
1、自由裁量权的行使必须符合法律目的
消防行政执法主体在运用权力时必须符合法律目的，即在法律许可的幅度内行使自由裁量权，否则就会践踏立法的初衷，有悖于法律目的。
2、 自由裁量权的行使要出于正当合理的动机
消防监督管理部门的行政行为不得违背社会公平，不得存在法律动机以外的目的或追求。行政机关在实施行政活动时必须平等对待行政相对方。
3、 自由裁量权的行使要遵循公正的原则[3]
自由裁量权的行使是否遵循公正原则是衡量合理行政的重要尺度。公正的标准包括：一是同等对待，即对同样行为给予同等的处罚；二是责罚相当，即消防行政执法主体作出的决定和行为人应受的对待成比例；三是前后一致，即在同等情况下，先前所作的行政行为和以后所作的行政行为基本相等。
（二） 完善行政立法，建立消防行政处罚裁量基准
行政机关可以对法律中规定比较原则、模糊的，通过制定法规、规章、细则等予以明确、具体化[4]。例如，北京市消防局为了规范裁量权，出台了《消防行政处罚依据、案由和自由裁量标准》，首次对罚款数额给出了“计算公式”，该罚多少完全可以算出来。如东城区某歌舞厅，建筑面积 6 000㎡，三层堵塞疏散通道，被消防部门罚款 1 万元，此后，歌舞厅因同样违法行为再次被查处。这一情况里，歌舞厅符合4项罚款因素，分别是公共娱乐场所（系数 4）、建筑面积在5 000m2以上（ 系数3）、同类违法行为曾被处罚过（ 系数 3）、违法行为发生在政治中心区（ 系数 4），综合处罚权重系数为这四项系数之和，即 14（ 4 +3 +3+ 4） 。根据消防法，堵塞疏散通道的罚款最低是5 000元，可以计算罚款金额为： 5 000 元 × 14 =70 000元。
（三） 加强制度建设[5]
加强制度是保证自由裁量权的行使符合法的授权目的的保障和基础，应在以下制度上进行加强和完善：一是强化公开、公示制度，即将行政执法的依据、过程和结果向公众或相对人公开；二是完善合议制度，消防监督管理部门对重要的事件在作出行政处理时要进行集体讨论；三是健全告知和听证制度，消防监督管理部门在拟实施裁量行为时，凡涉及到相对人的决定，应将行为之内容和理由告知相对人，听取相对人的意见、申述，审查相对人提出的有关证据、材料；四是完善行政侵权赔偿制度，使受侵害的行政相对人得到相应的救济，同时也是在一定程度上增强消防执法人员的工作责任感。
（四） 完善监督制约机制
对权力运行监督不到位是产生腐败的关键。为确保自由裁量权不致因滥用产生腐败，应从三方面加强监督制约。
1、 加强内部监督
上级消防部门要加强对下级消防部门的执法检查，建立自查与抽查、全面检查与专项检查、定期检查与不定期检查相结合的制度。
2 、加强外部监督
自觉接受当地政府的监督，经常向他们报告在行政执法工作中的情况和存在的问题；认真听取群众意见，全面客观的了解真实情况，秉公办案；自觉接受舆论监督，虚心听取他们的建议和意见，减少工作失误。
（五） 加强消防监督执法队伍建设
行政人员素质的高低，直接关系到行政自由裁量权的准确度。近年来，消防行政执法队伍的法律素质不断提高，但整体素质仍参差不齐。为此，一要加强对消防监督执法人员的政治思想教育，突出抓好引导监督执法人员树立公仆观和服务观，真正树立起执法为民的思想意识；二要加强对监督执法人员的培训，针对不同对象，开展多层次、多方式的培训，使监督执法人员熟练掌握与自己工作密切相關的法律、法规和规章，为履行好自己的职责奠定坚实的基础；三要推行竞争上岗制度，以此来增强监督执法队伍的活力和监督执法人员的能力，提高行政自由裁量水平，做到公正裁量。
参考文献：
[1]高锦田.消防行政执法概论[M].中国人民武装警察部队学院，2004
[2]王鹏.论消防行政执法中的自由裁量权[J].重庆理工大学学报：社会科学.2011（5）
关键词：消防行政执法；自由裁量权；控制
【分类号】：D922.1
自由裁量权是消防行政执法权力的重要组成部分，有着很强的机动性和灵活性，如何正确行使消防行政执法中的自由裁量权，防止被滥用，保护公民、法人及其他组织的合法权益，促进依法治国，具有重要意义。
一、 消防行政执法自由裁量权存在的必然性
由于法律、法规制定者认知能力的局限、理论与现实的矛盾、执法者的素质等原因，决定了消防行政执法中自由裁量权存在的必然性。
（一） 自由裁量权可以弥补现行法律、法规的不足。随着物质文化生活水平的提高，新技术、新材料的广泛应用，导致火灾的原因呈现复杂化、多样化，火灾形势日益严峻；先进的管理模式被广泛采用，而与之相配的消防行政监督管理却跟不上经济发展的步伐。为此，《消防法》在立法上加大了行政执法的自由裁量权，以便在新的社会关系出现、新的社会问题发生时进行管理。
（二） 自由裁量权的行使可以发挥消防执法人员的主观能动性，提高行政效能。由于消防工作的复杂性、广泛性，且与现代科技息息相关，立法机关不可能对消防行政管理活动的每一个环节甚至所遇到的突发情况做出事无巨细、详尽无遗的全面规范。因此，消防法律、法规在部分条款上就具有一定的弹性和幅度，以便执法人员在执法过程中，根据客观事实，凭借自己对立法目的和立法精神的理解，选择相应的法律条款。
二、 消防行政执法中行使自由裁量权存在的问题
行政自由裁量权就像一把双刃剑，一方面，它能充分调动行政执法积极性，提高行政效能，稳定社会秩序；另一方面，由于其是在法律许可范围内行使的一种权力，又可能引发行政执法者的主观随意性，乱裁滥罚，消极行政。
（一） 裁量行为在行政处罚中严重失衡
自由裁量权的行使不仅要符合合法性原则，而且还要符合合理性原则。这就要求行政主体的具体行政行为必须符合法律的目的、有合理的动机、考虑相关的因素[1]。但是，由于具体行政行为的实施者自身条件的局限性，往往会使自由裁量范围扩大，造成运用中的失衡。
（二） 采取不正当的程序和方式
目前，由于我国有关消防工作的法律法规和制度还不是很完备，技术规范上面还存在很多缺陷，立法周期较短，标准变化太快，造成行政机关在程序上自由度很大，执法人员办事拖拉、互相推诿的现象还比较严重，特别是赋予权利或解释义务的自由裁量行为，更容易出现不当程序和方式。
（三）消极不作为
根据效率原则，行政主体应及时行使行政权，履行法定职责，但在具体实践中，违反效率原则，拖延履行法定职责的行为大量存在。
这种滥用行政自由裁量权的形式有四个构成要件[2]：一是行政主体是否对权力享有自由裁量权；二是某种法定情况达到一定程度时，行政主体应该行使权力；三是行政主体拒绝行使该权力，或因疏忽、误解等原因没有行使该权力；四是拒绝或怠于行使自由裁量权。
三、 控制消防行政执法自由裁量权的对策
滥用行政自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿，干扰和破坏了法制秩序，不仅容易滋生腐败，导致行政效率低下，损坏政府形象，更不利于社会秩序的稳定，其后果严重，危害性大。因此必须对自由裁量权予以必要的规范和控制，以更好地发挥自由裁量权的作用。
（一） 以合理性原则控制行政自由裁量行为
行使自由裁量权不仅要遵循行政合法性原则，更要遵循行政合理性原则。
1、自由裁量权的行使必须符合法律目的
消防行政执法主体在运用权力时必须符合法律目的，即在法律许可的幅度内行使自由裁量权，否则就会践踏立法的初衷，有悖于法律目的。
2、 自由裁量权的行使要出于正当合理的动机
消防监督管理部门的行政行为不得违背社会公平，不得存在法律动机以外的目的或追求。行政机关在实施行政活动时必须平等对待行政相对方。
3、 自由裁量权的行使要遵循公正的原则[3]
自由裁量权的行使是否遵循公正原则是衡量合理行政的重要尺度。公正的标准包括：一是同等对待，即对同样行为给予同等的处罚；二是责罚相当，即消防行政执法主体作出的决定和行为人应受的对待成比例；三是前后一致，即在同等情况下，先前所作的行政行为和以后所作的行政行为基本相等。
（二） 完善行政立法，建立消防行政处罚裁量基准
行政机关可以对法律中规定比较原则、模糊的，通过制定法规、规章、细则等予以明确、具体化[4]。例如，北京市消防局为了规范裁量权，出台了《消防行政处罚依据、案由和自由裁量标准》，首次对罚款数额给出了“计算公式”，该罚多少完全可以算出来。如东城区某歌舞厅，建筑面积 6 000㎡，三层堵塞疏散通道，被消防部门罚款 1 万元，此后，歌舞厅因同样违法行为再次被查处。这一情况里，歌舞厅符合4项罚款因素，分别是公共娱乐场所（系数 4）、建筑面积在5 000m2以上（ 系数3）、同类违法行为曾被处罚过（ 系数 3）、违法行为发生在政治中心区（ 系数 4），综合处罚权重系数为这四项系数之和，即 14（ 4 +3 +3+ 4） 。根据消防法，堵塞疏散通道的罚款最低是5 000元，可以计算罚款金额为： 5 000 元 × 14 =70 000元。
（三） 加强制度建设[5]
加强制度是保证自由裁量权的行使符合法的授权目的的保障和基础，应在以下制度上进行加强和完善：一是强化公开、公示制度，即将行政执法的依据、过程和结果向公众或相对人公开；二是完善合议制度，消防监督管理部门对重要的事件在作出行政处理时要进行集体讨论；三是健全告知和听证制度，消防监督管理部门在拟实施裁量行为时，凡涉及到相对人的决定，应将行为之内容和理由告知相对人，听取相对人的意见、申述，审查相对人提出的有关证据、材料；四是完善行政侵权赔偿制度，使受侵害的行政相对人得到相应的救济，同时也是在一定程度上增强消防执法人员的工作责任感。
（四） 完善监督制约机制
对权力运行监督不到位是产生腐败的关键。为确保自由裁量权不致因滥用产生腐败，应从三方面加强监督制约。
1、 加强内部监督
上级消防部门要加强对下级消防部门的执法检查，建立自查与抽查、全面检查与专项检查、定期检查与不定期检查相结合的制度。
2 、加强外部监督
自觉接受当地政府的监督，经常向他们报告在行政执法工作中的情况和存在的问题；认真听取群众意见，全面客观的了解真实情况，秉公办案；自觉接受舆论监督，虚心听取他们的建议和意见，减少工作失误。
（五） 加强消防监督执法队伍建设
行政人员素质的高低，直接关系到行政自由裁量权的准确度。近年来，消防行政执法队伍的法律素质不断提高，但整体素质仍参差不齐。为此，一要加强对消防监督执法人员的政治思想教育，突出抓好引导监督执法人员树立公仆观和服务观，真正树立起执法为民的思想意识；二要加强对监督执法人员的培训，针对不同对象，开展多层次、多方式的培训，使监督执法人员熟练掌握与自己工作密切相關的法律、法规和规章，为履行好自己的职责奠定坚实的基础；三要推行竞争上岗制度，以此来增强监督执法队伍的活力和监督执法人员的能力，提高行政自由裁量水平，做到公正裁量。
参考文献：
[1]高锦田.消防行政执法概论[M].中国人民武装警察部队学院，2004
[2]王鹏.论消防行政执法中的自由裁量权[J].重庆理工大学学报：社会科学.2011（5）