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摘 要：近年来黔东南州各项事业迅猛发展，但行政管理制度层面还存在一些诸如与资源开发与利用、配套资金落实、经费保障等不相匹配的问题，本文在实地调研的基础上，力图从深化体质改革、扩大部门职权等方面对存在的问题提出解决的方案。
关键词：行政管理；体制；民族地区；问题；建议
中图分类号：D67 文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2012）07-0074-02
在党中央、国务院和省委、省政府的正确领导下，黔东南州委、州政府带领全州446万各族人民拼博奋斗，自治州发生了翻天覆地的变化，社会稳定、经济发展，民族团结，生活改善。但是，随着经济社会的快速发展，自治州一些方面的管理体制已不适应发展的需要。
一、自治州行政管理方面存在的问题
（一）管理体制没有充分考虑民族自治地方的特殊性和实际情况。民族区域自治法规定：上级国家机关有关民族自治地方的决议、决定、命令和指示，应当适合民族自治地方的实际情况。但是，有些部门在制定、执行政策时对民族自治地方的实际情况考虑不够［1］。比如，在行使管理权力，安排“整村推进”扶贫工程资金时，没有专门考虑到民族自治地方的差异，在标准上搞“一刀切”；在决定合并小学教学点时，没有考虑到民族自治地方的特殊性，造成一些边远贫困地方的适龄儿童上学难；在录用公务员工作中，实行准入标准“一刀切”，致使民族自治地方少数民族公务员补充困难；在民族医院膏、丹、丸、散等民族药物制剂审批和管理中，没有考虑其特殊性，存在审批程序过于复杂，审批费用偏高等现象，致使一些民族医药制剂尚未得到药监部门的审批文号，受到限制使用。
（二）资源管理与开发矛盾突出。主要矛盾是有管理权没开发利用权。比如按标准区划为国家重点公益林的区域，国家每年补助仅5元/亩。而按照黔东南实施“建设生态文明试验区”和“旅游活州”发展战略，公益林区域特别是高速公路、国道、省道和部分旅游公路两侧的林木不能进行商品性采伐，导致资源保护与开发利用矛盾突出。另外，在执行民族区域自治法“民族自治地方为国家生态平衡、环境保护作出贡献的，国家给予一定的利益补偿”［2］这一规定的措施不到位，补偿标准低，适用范围小，对生态环境保护的补偿政策不完善，造成项目地区财政收入减少，群众生活艰难，特别是一些项目地区居民、库区移民没有得到应有补偿而返贫。
（三）减免项目配套资金的规定没有得到认真落实。根据相关规定：国家在民族自治地方安排基础设施建设项目，需要民族自治地方配套资金的，根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾［3］。但近年来，有关部门在安排基础设施建设项目投资计划时，仍然要求地方配套20%以上，民族自治地方与非民族自治地方区别不大。
（四）给予少数民族特殊困难和特殊需要的民族经费基数和人均数过低，增长过慢。1984年我州得到民族经费和专项补助费800.15万元，人均2.38元；2001年得到1137.92万元，人均2.66元；2005年得到1169.84万元，人均2.65元。近几年来，虽然经费有所增加，但远远适应不了促进民族自治地方发展的需要［4］。
（五）自治州的规划权、房产管理权、城市管理权等不仅得不到强化，反而有弱化的趋势，有的甚至还不如市、县的权利强，自治权利难以体现。主要表现在：一是城乡规划实行属地管理，自治州难以统筹调控。州一级建设（规划）行政主管部门无具体的管理客体和对象，对规划的管理无实质权限，难以从实质上对全州城乡规划实行统筹调控，导致各县（市、区）各自为阵，区域内无序竞争，产业聚集效应弱。二是省批项目直接到县（市），自治州对城乡基础设施建设无法监管调控。全州城乡基础设施建设国家补助资金直接由省建设厅、省财政厅明确到各县（市、区）具体的项目，州级部门的职能只是转发文件。全州城镇建设配套费收支由各县（市、区）自行管理。因而，州级建设和有关行政主管部门对全州城乡基础设施建设的轻重缓急无法作出调控和安排，对项目实施的质量和效益也无法进行有效的监管、指导，导致全州城乡基础设施建设重点不突出，功能不完善，设施不配套。三是行业管理落不到实处，不利于建设市场的健康发展。现行的有关法律法规规定，对建筑工程的项目报建、施工许可、质量和安全监督与城市商品房销售、房地产交易、房屋权属登记等管理，按照属地管理的原则，一般由市、县人民政府建设（房地产）行政主管部门负责。州建设（房地产）行政主管部门的主要任务是将国家的法律、法规、上级的政策和有关文件精神传达贯彻到各县（市、区）建设（房地产）行政主管部门，对省建设厅和州人民政府布置下达的各项工作任务进行督促检查，客观上是一个上情下达，下情上报的“中间”机构，对行业的管理难以落到实处。全州共有18个县（市、区），各县（市、区）在贯彻执行有关法律法规和政策上把握的尺度、标准、宽严和缓急程度不一，不利于建设市场的健康发展。四是管理关系理不顺，弱化了自治州职能部门宏观统筹调控职能。为与州和各县（市、区）之间实行分灶吃饭、分级管理的财政体制相适应，在州府所在地凯里市，实行凡州级建设项目和州级出让土地开发的房地产经营项目，由州建设（房地产）行政主管部门直接管理，有关税费上缴州财政。这样，就出现了在同一个城市有两个建设（房地产）行政主管部门同时存在和同时行使有关职能甚至“争抢”管理项目、“争抢”税源的局面。国家建设部规定凯里市人民政府是凯里市行政区域内的《房屋所有权证》的发证机关，对州级这一块，采取由凯里市人民政府委托州建设（房地产）行政主管部门登记缮证的办法解决，管理极为不顺。
二、意见和建议
针对自治州行政管理体制中存在的问题，改革创新，用好用活用足国家和省给予民族自治州的各项自主权和各项照顾，保持民族繁荣，促进社会和谐进步。
（一）深化行政体制改革，加快政府职能转变。以党的十七大和全国十一届人大会议为指导，根据国务院大部制改革方向，结合自治州实际，推进政府公共事务的社会化和市场化改革，科学设立机构和核定编制，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。切实转变管理方式，提高政府公共服务和经济宏观调控的能力。事业单位的机构改革要与其体制改革相结合，逐步使其与财政脱钩，走社会化、市场化之路，既有利于统筹现有资源，更有利于方便广大人民群众［5］。 （二）理顺关系，明确职责。按照自治州经济社会发展实际，减少各类事项审批程序，适当放权给地方，增强自治州配置资源的权力，提高地方发展经济的积极性。进一步理顺地方与“垂管”部门的关系，应在双方职责、分工及工作程序、联系制度等方面作出明确规定，“垂直”部门应当服从所在地方党委的宏观管理，自觉接受地方党委政府的工作安排、检查、指导，定期向地方党委政府汇报工作，接受上级和地方两方面的监督管理，其业务工作列入当地党委政府的考核内容。加大对“垂管”部门民主评议监督力度。
（三）对少数民族报考国家公务员给予更多照顾。黔东南州部分少数民族聚居区尤其是“两山”部分地区有80%的妇女不懂汉语，国家工作人员由于语言障碍，难以体察民情、贴近群众、完成工作任务。而在近年实行的“凡进必考”工作中，仅给少数民族考生加5分，即使笔试过了关，但因语言不流畅面试难以通过，致使当地少数民族考生尤其是了解当地少数民族生活习惯、懂得当地民族语言的考生难以录取。因此，应在自治州国家机关录用、聘用国家工作人员时，对少数民族予以更多的照顾，并将录用国家工作人员的录用权下放到自治州。
（四）利用民族自治政策，争取中央、省的更多支持，特别是在配套资金减免、“两基”债务减免、建立林业生态补偿、利用世行贷款造林、民族文化传承和保护上的支持。
（五）适当扩大自治州的规划、房产管理和城市管理权，使自治地区走出一条更能体现民族特色的经济社会发展之路。必须争取国家有关部委和省委、省政府支持，通过变通执行《城乡规划法》、《贵州省城市规划管理条例》等有关法律法规，理顺自治州城市规划管理体制，实施扩权强州措施，切实增强州级人民政府统筹自治州城市经济功能区发展能力。一方面全州城市规划要由自治州人民政府统一组织实施。州人民政府城市规划部门负责本州行政区域内的城市规划工作，直接负责州辖各县（市、区）的城市规划管理工作。另一方面各县（市、区）级规划管理部门一律改为州规划管理部门的派出机构。派出机构的人、财、物由州规划管理部门统一管理。业务上受州规划管理部门直接领导，干部实行垂直管理。领导班子成员由州规划管理部门按照干部管理权限有关规定任命。
参考文献：
［1］司马义?艾买提.全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国民族区域自治法》实施情况的报告——2006年12月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上.
［2］宋才发.民族自治地方资源开发与保护自治权再探讨［J］.广西民族研究,2006,(3).
［3］努妮莎.促进民族区域自治法制建设的思考［J］.西北民族大学学报(哲学社会科学版),2008,(1).
［4］李晓昀.浅析政策执行中中央与民族自治地方的关系［J］.百色学院学报,2007,(2).
关键词：行政管理；体制；民族地区；问题；建议
中图分类号：D67 文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2012）07-0074-02
在党中央、国务院和省委、省政府的正确领导下，黔东南州委、州政府带领全州446万各族人民拼博奋斗，自治州发生了翻天覆地的变化，社会稳定、经济发展，民族团结，生活改善。但是，随着经济社会的快速发展，自治州一些方面的管理体制已不适应发展的需要。
一、自治州行政管理方面存在的问题
（一）管理体制没有充分考虑民族自治地方的特殊性和实际情况。民族区域自治法规定：上级国家机关有关民族自治地方的决议、决定、命令和指示，应当适合民族自治地方的实际情况。但是，有些部门在制定、执行政策时对民族自治地方的实际情况考虑不够［1］。比如，在行使管理权力，安排“整村推进”扶贫工程资金时，没有专门考虑到民族自治地方的差异，在标准上搞“一刀切”；在决定合并小学教学点时，没有考虑到民族自治地方的特殊性，造成一些边远贫困地方的适龄儿童上学难；在录用公务员工作中，实行准入标准“一刀切”，致使民族自治地方少数民族公务员补充困难；在民族医院膏、丹、丸、散等民族药物制剂审批和管理中，没有考虑其特殊性，存在审批程序过于复杂，审批费用偏高等现象，致使一些民族医药制剂尚未得到药监部门的审批文号，受到限制使用。
（二）资源管理与开发矛盾突出。主要矛盾是有管理权没开发利用权。比如按标准区划为国家重点公益林的区域，国家每年补助仅5元/亩。而按照黔东南实施“建设生态文明试验区”和“旅游活州”发展战略，公益林区域特别是高速公路、国道、省道和部分旅游公路两侧的林木不能进行商品性采伐，导致资源保护与开发利用矛盾突出。另外，在执行民族区域自治法“民族自治地方为国家生态平衡、环境保护作出贡献的，国家给予一定的利益补偿”［2］这一规定的措施不到位，补偿标准低，适用范围小，对生态环境保护的补偿政策不完善，造成项目地区财政收入减少，群众生活艰难，特别是一些项目地区居民、库区移民没有得到应有补偿而返贫。
（三）减免项目配套资金的规定没有得到认真落实。根据相关规定：国家在民族自治地方安排基础设施建设项目，需要民族自治地方配套资金的，根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾［3］。但近年来，有关部门在安排基础设施建设项目投资计划时，仍然要求地方配套20%以上，民族自治地方与非民族自治地方区别不大。
（四）给予少数民族特殊困难和特殊需要的民族经费基数和人均数过低，增长过慢。1984年我州得到民族经费和专项补助费800.15万元，人均2.38元；2001年得到1137.92万元，人均2.66元；2005年得到1169.84万元，人均2.65元。近几年来，虽然经费有所增加，但远远适应不了促进民族自治地方发展的需要［4］。
（五）自治州的规划权、房产管理权、城市管理权等不仅得不到强化，反而有弱化的趋势，有的甚至还不如市、县的权利强，自治权利难以体现。主要表现在：一是城乡规划实行属地管理，自治州难以统筹调控。州一级建设（规划）行政主管部门无具体的管理客体和对象，对规划的管理无实质权限，难以从实质上对全州城乡规划实行统筹调控，导致各县（市、区）各自为阵，区域内无序竞争，产业聚集效应弱。二是省批项目直接到县（市），自治州对城乡基础设施建设无法监管调控。全州城乡基础设施建设国家补助资金直接由省建设厅、省财政厅明确到各县（市、区）具体的项目，州级部门的职能只是转发文件。全州城镇建设配套费收支由各县（市、区）自行管理。因而，州级建设和有关行政主管部门对全州城乡基础设施建设的轻重缓急无法作出调控和安排，对项目实施的质量和效益也无法进行有效的监管、指导，导致全州城乡基础设施建设重点不突出，功能不完善，设施不配套。三是行业管理落不到实处，不利于建设市场的健康发展。现行的有关法律法规规定，对建筑工程的项目报建、施工许可、质量和安全监督与城市商品房销售、房地产交易、房屋权属登记等管理，按照属地管理的原则，一般由市、县人民政府建设（房地产）行政主管部门负责。州建设（房地产）行政主管部门的主要任务是将国家的法律、法规、上级的政策和有关文件精神传达贯彻到各县（市、区）建设（房地产）行政主管部门，对省建设厅和州人民政府布置下达的各项工作任务进行督促检查，客观上是一个上情下达，下情上报的“中间”机构，对行业的管理难以落到实处。全州共有18个县（市、区），各县（市、区）在贯彻执行有关法律法规和政策上把握的尺度、标准、宽严和缓急程度不一，不利于建设市场的健康发展。四是管理关系理不顺，弱化了自治州职能部门宏观统筹调控职能。为与州和各县（市、区）之间实行分灶吃饭、分级管理的财政体制相适应，在州府所在地凯里市，实行凡州级建设项目和州级出让土地开发的房地产经营项目，由州建设（房地产）行政主管部门直接管理，有关税费上缴州财政。这样，就出现了在同一个城市有两个建设（房地产）行政主管部门同时存在和同时行使有关职能甚至“争抢”管理项目、“争抢”税源的局面。国家建设部规定凯里市人民政府是凯里市行政区域内的《房屋所有权证》的发证机关，对州级这一块，采取由凯里市人民政府委托州建设（房地产）行政主管部门登记缮证的办法解决，管理极为不顺。
二、意见和建议
针对自治州行政管理体制中存在的问题，改革创新，用好用活用足国家和省给予民族自治州的各项自主权和各项照顾，保持民族繁荣，促进社会和谐进步。
（一）深化行政体制改革，加快政府职能转变。以党的十七大和全国十一届人大会议为指导，根据国务院大部制改革方向，结合自治州实际，推进政府公共事务的社会化和市场化改革，科学设立机构和核定编制，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。切实转变管理方式，提高政府公共服务和经济宏观调控的能力。事业单位的机构改革要与其体制改革相结合，逐步使其与财政脱钩，走社会化、市场化之路，既有利于统筹现有资源，更有利于方便广大人民群众［5］。 （二）理顺关系，明确职责。按照自治州经济社会发展实际，减少各类事项审批程序，适当放权给地方，增强自治州配置资源的权力，提高地方发展经济的积极性。进一步理顺地方与“垂管”部门的关系，应在双方职责、分工及工作程序、联系制度等方面作出明确规定，“垂直”部门应当服从所在地方党委的宏观管理，自觉接受地方党委政府的工作安排、检查、指导，定期向地方党委政府汇报工作，接受上级和地方两方面的监督管理，其业务工作列入当地党委政府的考核内容。加大对“垂管”部门民主评议监督力度。
（三）对少数民族报考国家公务员给予更多照顾。黔东南州部分少数民族聚居区尤其是“两山”部分地区有80%的妇女不懂汉语，国家工作人员由于语言障碍，难以体察民情、贴近群众、完成工作任务。而在近年实行的“凡进必考”工作中，仅给少数民族考生加5分，即使笔试过了关，但因语言不流畅面试难以通过，致使当地少数民族考生尤其是了解当地少数民族生活习惯、懂得当地民族语言的考生难以录取。因此，应在自治州国家机关录用、聘用国家工作人员时，对少数民族予以更多的照顾，并将录用国家工作人员的录用权下放到自治州。
（四）利用民族自治政策，争取中央、省的更多支持，特别是在配套资金减免、“两基”债务减免、建立林业生态补偿、利用世行贷款造林、民族文化传承和保护上的支持。
（五）适当扩大自治州的规划、房产管理和城市管理权，使自治地区走出一条更能体现民族特色的经济社会发展之路。必须争取国家有关部委和省委、省政府支持，通过变通执行《城乡规划法》、《贵州省城市规划管理条例》等有关法律法规，理顺自治州城市规划管理体制，实施扩权强州措施，切实增强州级人民政府统筹自治州城市经济功能区发展能力。一方面全州城市规划要由自治州人民政府统一组织实施。州人民政府城市规划部门负责本州行政区域内的城市规划工作，直接负责州辖各县（市、区）的城市规划管理工作。另一方面各县（市、区）级规划管理部门一律改为州规划管理部门的派出机构。派出机构的人、财、物由州规划管理部门统一管理。业务上受州规划管理部门直接领导，干部实行垂直管理。领导班子成员由州规划管理部门按照干部管理权限有关规定任命。
参考文献：
［1］司马义?艾买提.全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国民族区域自治法》实施情况的报告——2006年12月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上.
［2］宋才发.民族自治地方资源开发与保护自治权再探讨［J］.广西民族研究,2006,(3).
［3］努妮莎.促进民族区域自治法制建设的思考［J］.西北民族大学学报(哲学社会科学版),2008,(1).
［4］李晓昀.浅析政策执行中中央与民族自治地方的关系［J］.百色学院学报,2007,(2).