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【摘 要】 为了促进村级财务规范运行，依法实施常态化监管，强化农村基层财务治理，目前重庆市各区县大多数镇街都相继采取了“村财镇管”的村级财务管理模式。文章在对重庆市巴南区“村财镇管”运行现状进行实地调查的基础上，就其在体制构建和实际运行过程中所存在的主要问题予以分析，并以“理顺管理体制、完善运行机制、加强协同治理、优化功能发挥”为基本思路，从健全制度体系、提升人员素质、夯实治理基础、强化民主监督、构建监管平台五个方面提出了相应的完善建议。
【关键词】 村财镇管； 重庆巴南； 体制机制； 协同治理
中图分类号：F302.6；F233 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）02-0077-04
农村经济越发展，村级财务及其监管就越重要。村级财务不仅关乎广大农民群众的切身利益，而且还直接影响到农村基层的党群干群关系，事关和谐稳定与经济社会的可持续发展。为了促进村级财务规范运行，依法实施常态化监管，强化农村基层财务治理，目前重庆市各区县大多数镇街都相继采取了“村财镇管”的村级财务管理模式。然而，由于观念性障碍、体制性障碍以及机制性障碍的存在，“村财镇管”模式在实际运行过程中还存在着诸多亟待完善之处。笔者在对重庆市巴南区“村财镇管”运行现状进行实地调查的基础上，就其在体制构建和实际运行过程中存在的主要问题进行分析，并以“理顺管理体制、完善运行机制、加强协同治理、优化功能发挥”为基本思路，对进一步优化完善重庆市巴南区“村财镇管”的村级财务管理模式提出了相应的对策建议。
一、重庆市巴南区“村财镇管”实际运行模式及其初步成效
（一）重庆市巴南区“村财镇管”的实际运行模式
重庆市巴南区现有22个镇街、198个村，根据《重庆市巴南区人民政府办公室批转区农牧渔业局区财政局区民政局区审计局关于推进农村财务规范化管理的实施意见的通知》和《关于印发〈巴南区村社会计委托代理制实施方案〉通知》，截至2014年9月，除花溪街道外，巴南区已有21个镇街、190个村陆续施行了“村财镇管”村级财务管理模式改革。其基本做法是在村民自愿、依法委托的基础之上，以所有权、使用权、收益权、审批权、监督权“五权”不变为前提，由镇街设立的会计委托代理记账办公室（以下简称“代账办”）与村社签订村社会计代管协议书，明确各自的责任和义务。镇街代账办以村为核算主体，根据《村集体经济组织会计制度》提供“资金账户、报账时段、报账程序、会计核算、会计档案”的“五统一”服务。实施“村财镇管”改革后，各村不再设会计和出纳，只设一名报账员。报账员主要负责村级收入、支出原始凭证的收集整理，村级备用金的领取、保管以及定期向代账办报账。镇街代账办定期办理下辖各村收支核算，按季生成财务公开明细，经代账办和村务监督委员会审签后张榜公布，接受群众监督质询。
目前，巴南区“村财镇管”的实际运行模式主要有两种。一是政府主管型。其基本做法是各镇街以经发办、财政所或农服中心为依托，设立代账办，由其负责“村财镇管”具体业务工作。未专设代账办的部分镇街，则由上述三个机构之一兼负“村财镇管”的具体业务工作职责。图1为巴南区“村财镇管”的基本运行模式。二是政府主导、中介代账型。其基本做法是由镇街选聘社会中介组织具体负责代账工作。2014年开始实施“村财镇管”的巴南区李家沱街道所采用的即属此类。限于篇幅，本文仅就巴南区政府主管型的“村财镇管”运行模式予以探讨。
（二）重庆市巴南区实施“村财镇管”所取得的初步成效
巴南区施行“村财镇管”的村级财务管理模式改革，在一定程度上有效地遏制了过去村级财务运行无序、管理失范、监督薄弱的状况。经过十余年的实践探索，巴南区基本形成了由区级部门共同参与的“村财镇管”组织领导工作格局，实现了“村财镇管”代账机构、办公场所、镇街财务人员和村报账员、电算化硬软件的“四落实”，促进了村级财务账目由“浊”渐“清”，财务收支由“暗”渐“明”，人员素质由“低”渐“好”，制度流程由“无”渐“有”，基础规范由“弱”渐“强”，“三资”管理由“乱”渐“治”的“六渐进”，为进一步规范和完善巴南区村级财务管理工作搭建了基础性的管理体制和运行机制框架。
二、重庆市巴南区“村财镇管”运行过程中存在的主要问题
（一）三级联动的“村财镇管”制度体系尚未健全完善
“村财镇管”作用机制的有效发挥，需要健全完善的区、镇、村三级制度联动体系予以规范和保障。虽然2004年颁布的《巴南区村社会计委托代理制实施方案》就以附则的形式对实施“村财镇管”后的相关管理制度作了框架性规定，但总体而言，该制度框架未能实现对“村财镇管”实际运行过程的全覆盖。如在区级部门横向联动、镇街代账办的设置和职责、村级报账员职责及其管理、“村财镇管”分级考核奖惩等方面都不同程度缺乏系统性的制度设计。一方面，就政策层面的区级“村财镇管”专项制度而言，部分制度的内容相对滞后，未能及时以《中纪委、财政部、农业部、民政部印发关于进一步加强村级会计委托代理服务工作指导意见的通知》、《农业部、监察部关于印发〈农村集体经济组织财务公开规定〉的通知》、《农业部、财政部、民政部、审计署关于进一步加强和规范村级财务管理工作的意见》和《重庆市农业委员会、重庆市财政局关于进一步加强农业财务工作的通知》等后续相关文件为依据，立足前期“村财镇管”运行实际对原有方案中涉及的有关条文予以修订，对相关配套制度予以完善；另一方面，就操作层面的镇、村两级“村财镇管”专项制度而言，也普遍存在建设滞后或者制度缺位等情况。因此尚未从政策性和操作性两个层面形成系统全面、上下联动、衔接互促、执行顺畅的“村财镇管”制度保障体系和规范运行机制。
（二）“村财镇管”人员队伍的履职素质和能力亟待提升
基层领导干部和相关业务人员的履职素质和能力是保障“村财镇管”运行质量的关键要素。目前，巴南区“村财镇管”工作的组织体系中所涉及的基层领导干部和相关业务人员在依法理财、规范理财、科学理财的政治素养、法治观念、政策水平、业务素质和操作能力等方面还较为薄弱，不能更好地顺应统筹城乡发展对“村财镇管”工作的新挑战和新要求。其一，部分基层领导干部财经法规知识欠缺，法治观念和守法意识不强，致使在处理财经事务方面往往出现制度执行偏差、监督管理不力甚至违纪违规等情况；其二，村务监督委员会成员的文化程度普遍偏低，个别成员年龄偏大，依法履职的主动监督意识及素质能力不够强；其三，镇街代账办的财务人员，特别是各村报账员绝大多数都缺乏财会专业的学习或工作背景，缺少必要的上岗培训和定期轮训，业务经办人员专业知识和素质能力的欠缺往往会成为财务处理错漏或者无意识违纪违规的诱因。虽然巴南区区级有关部门也曾举办过一些农村财会人员培训，但由于前期缺乏与纪检监察、财政、审计等相关职能部门的横向沟通，缺少对“村财镇管”实际业务需求的深入调研，以至于对课程内容、师资配备、学习方式的安排不够科学，培训的针对性和实用性不够突出，难以有效地提升“村财镇管”人员队伍的履职素质与能力。
【关键词】 村财镇管； 重庆巴南； 体制机制； 协同治理
中图分类号：F302.6；F233 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）02-0077-04
农村经济越发展，村级财务及其监管就越重要。村级财务不仅关乎广大农民群众的切身利益，而且还直接影响到农村基层的党群干群关系，事关和谐稳定与经济社会的可持续发展。为了促进村级财务规范运行，依法实施常态化监管，强化农村基层财务治理，目前重庆市各区县大多数镇街都相继采取了“村财镇管”的村级财务管理模式。然而，由于观念性障碍、体制性障碍以及机制性障碍的存在，“村财镇管”模式在实际运行过程中还存在着诸多亟待完善之处。笔者在对重庆市巴南区“村财镇管”运行现状进行实地调查的基础上，就其在体制构建和实际运行过程中存在的主要问题进行分析，并以“理顺管理体制、完善运行机制、加强协同治理、优化功能发挥”为基本思路，对进一步优化完善重庆市巴南区“村财镇管”的村级财务管理模式提出了相应的对策建议。
一、重庆市巴南区“村财镇管”实际运行模式及其初步成效
（一）重庆市巴南区“村财镇管”的实际运行模式
重庆市巴南区现有22个镇街、198个村，根据《重庆市巴南区人民政府办公室批转区农牧渔业局区财政局区民政局区审计局关于推进农村财务规范化管理的实施意见的通知》和《关于印发〈巴南区村社会计委托代理制实施方案〉通知》，截至2014年9月，除花溪街道外，巴南区已有21个镇街、190个村陆续施行了“村财镇管”村级财务管理模式改革。其基本做法是在村民自愿、依法委托的基础之上，以所有权、使用权、收益权、审批权、监督权“五权”不变为前提，由镇街设立的会计委托代理记账办公室（以下简称“代账办”）与村社签订村社会计代管协议书，明确各自的责任和义务。镇街代账办以村为核算主体，根据《村集体经济组织会计制度》提供“资金账户、报账时段、报账程序、会计核算、会计档案”的“五统一”服务。实施“村财镇管”改革后，各村不再设会计和出纳，只设一名报账员。报账员主要负责村级收入、支出原始凭证的收集整理，村级备用金的领取、保管以及定期向代账办报账。镇街代账办定期办理下辖各村收支核算，按季生成财务公开明细，经代账办和村务监督委员会审签后张榜公布，接受群众监督质询。
目前，巴南区“村财镇管”的实际运行模式主要有两种。一是政府主管型。其基本做法是各镇街以经发办、财政所或农服中心为依托，设立代账办，由其负责“村财镇管”具体业务工作。未专设代账办的部分镇街，则由上述三个机构之一兼负“村财镇管”的具体业务工作职责。图1为巴南区“村财镇管”的基本运行模式。二是政府主导、中介代账型。其基本做法是由镇街选聘社会中介组织具体负责代账工作。2014年开始实施“村财镇管”的巴南区李家沱街道所采用的即属此类。限于篇幅，本文仅就巴南区政府主管型的“村财镇管”运行模式予以探讨。
（二）重庆市巴南区实施“村财镇管”所取得的初步成效
巴南区施行“村财镇管”的村级财务管理模式改革，在一定程度上有效地遏制了过去村级财务运行无序、管理失范、监督薄弱的状况。经过十余年的实践探索，巴南区基本形成了由区级部门共同参与的“村财镇管”组织领导工作格局，实现了“村财镇管”代账机构、办公场所、镇街财务人员和村报账员、电算化硬软件的“四落实”，促进了村级财务账目由“浊”渐“清”，财务收支由“暗”渐“明”，人员素质由“低”渐“好”，制度流程由“无”渐“有”，基础规范由“弱”渐“强”，“三资”管理由“乱”渐“治”的“六渐进”，为进一步规范和完善巴南区村级财务管理工作搭建了基础性的管理体制和运行机制框架。
二、重庆市巴南区“村财镇管”运行过程中存在的主要问题
（一）三级联动的“村财镇管”制度体系尚未健全完善
“村财镇管”作用机制的有效发挥，需要健全完善的区、镇、村三级制度联动体系予以规范和保障。虽然2004年颁布的《巴南区村社会计委托代理制实施方案》就以附则的形式对实施“村财镇管”后的相关管理制度作了框架性规定，但总体而言，该制度框架未能实现对“村财镇管”实际运行过程的全覆盖。如在区级部门横向联动、镇街代账办的设置和职责、村级报账员职责及其管理、“村财镇管”分级考核奖惩等方面都不同程度缺乏系统性的制度设计。一方面，就政策层面的区级“村财镇管”专项制度而言，部分制度的内容相对滞后，未能及时以《中纪委、财政部、农业部、民政部印发关于进一步加强村级会计委托代理服务工作指导意见的通知》、《农业部、监察部关于印发〈农村集体经济组织财务公开规定〉的通知》、《农业部、财政部、民政部、审计署关于进一步加强和规范村级财务管理工作的意见》和《重庆市农业委员会、重庆市财政局关于进一步加强农业财务工作的通知》等后续相关文件为依据，立足前期“村财镇管”运行实际对原有方案中涉及的有关条文予以修订，对相关配套制度予以完善；另一方面，就操作层面的镇、村两级“村财镇管”专项制度而言，也普遍存在建设滞后或者制度缺位等情况。因此尚未从政策性和操作性两个层面形成系统全面、上下联动、衔接互促、执行顺畅的“村财镇管”制度保障体系和规范运行机制。
（二）“村财镇管”人员队伍的履职素质和能力亟待提升
基层领导干部和相关业务人员的履职素质和能力是保障“村财镇管”运行质量的关键要素。目前，巴南区“村财镇管”工作的组织体系中所涉及的基层领导干部和相关业务人员在依法理财、规范理财、科学理财的政治素养、法治观念、政策水平、业务素质和操作能力等方面还较为薄弱，不能更好地顺应统筹城乡发展对“村财镇管”工作的新挑战和新要求。其一，部分基层领导干部财经法规知识欠缺，法治观念和守法意识不强，致使在处理财经事务方面往往出现制度执行偏差、监督管理不力甚至违纪违规等情况；其二，村务监督委员会成员的文化程度普遍偏低，个别成员年龄偏大，依法履职的主动监督意识及素质能力不够强；其三，镇街代账办的财务人员，特别是各村报账员绝大多数都缺乏财会专业的学习或工作背景，缺少必要的上岗培训和定期轮训，业务经办人员专业知识和素质能力的欠缺往往会成为财务处理错漏或者无意识违纪违规的诱因。虽然巴南区区级有关部门也曾举办过一些农村财会人员培训，但由于前期缺乏与纪检监察、财政、审计等相关职能部门的横向沟通，缺少对“村财镇管”实际业务需求的深入调研，以至于对课程内容、师资配备、学习方式的安排不够科学，培训的针对性和实用性不够突出，难以有效地提升“村财镇管”人员队伍的履职素质与能力。