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中图分类号：TE341 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）36-0144-01
住房保障问题关系到千家万户，是人民群众切身利益之所在。解决城镇中低收入家庭住房困难问题是广大群众的强烈呼声，也是让全体人民共享改革发展成果，促进社会和谐稳定的迫切需要。近年来，随着我市房地产市场的蓬勃发展，城市规模迅速扩展，进一步拉动了城市经济快速增长，提高了市民生活质量，提升了城市品位。住房保障工作的开展，改变了过去完全由市场供给的“单轨制”，逐渐转化为“低端有保障、中端有市场、高端有约束”的住房供应体系。从目前情况看，在住房保障实施过程中，还存在保障性住房建设数量不均衡等问题，住房供应结构还不能满足所有符合条件家庭需求。我市保障性住房工作體系创新不断进行探索，逐步实现保障房形式并轨管理，充分利用政府政策、社会力量解决住房困难实际问题。
一、住房保障体系建设
近年来，我市不断强化政府住房保障职能，积极推行多种形式的住房保障，统筹解决城镇居民住房困难问题，初步建立起较为完整的住房保障制度体系。目前我市住房保障方式主要有两种：一种是租金补贴发放，另一种是实物保障。
为解决城市中低收入家庭、新就业人员、进城（外来）务工人员的实际住房困难，积极适应住房保障新的形势变化，全面提升住房困难家庭生活品质，对现有的各类保障性住房可以适当归并：一是廉租住房和公共租赁住房可归并，统一为租赁型保障房；二是经济适用住房和限价商品房（拆迁安置房）可归并，统一为购置型保障房。
二、租赁型保障房并轨管理
（一）传统租金补贴发放弊端
租金补贴即向符合条件的家庭发放租赁补贴，支持其在市场上租赁合适的住房（传统的明补）；还有一种情况就是政府向符合条件家庭或个人提供公共租赁住房（廉租住房）（暗补）。两类形式的本质都是政府给符合条件的住房困难家庭发放租金补贴，帮助其租赁住房，解决住房困难。从目前情况看，暗补形式存在一定的弊端，住房困难家庭条件发生改变，不再符合保障条件也很难让其退出。传统的明补虽然退出保障方面有一定的优势，但很难保证享受补贴家庭利用租赁补贴款切实解决住房困难问题，而且市场上符合条件房源有限，享受补贴的家庭很难找到合适房源。
（二）创新租赁型保障房并轨管理形式
目前租赁型保障房分为两种，其中廉租房主要解决城市低收入群体的住房困难；公租房主要解决城市中等偏下收入住房困难家庭，以及新就业人员、进城（外来）务工人员等群体的阶段性住房困难。并轨管理后，两类租赁型保障房合并称为公共租赁住房，统筹建设、并轨管理。设定不同的收入、住房门槛条件，对不同的保障对象进行分层次补贴，从而实现“市场定价、租补分离、分档补贴、梯度保障”。
1、运营机构。政府可以组建专门的运营机构，也可以通过市场化手段受托运营机构操作。运营机构负责公租房房源筹集、申请家庭房源需求调查和日常运营管理，按市场机制运营，依规定标准收取租金。
2、房源筹集。运营机构通过两种途径筹集房源，一种是政府自建、收购的保障房源，还有一种是通过向社会发布房源征集公告筹集的房源。
3、收取租金。政府参照市场价格确定住房租金标准，运营机构根据标准定期收取租金。如政府租金补贴直接发给运营机构的，承租人只需补足市场租金与政府资金补贴金之间的差价部分。
4、租金补贴。根据承租人的家庭收入水平和困难程度，政府分档给予租金补贴，原则上家庭收入越低，补贴越多。对收入较高的家庭，补贴较少或不补贴。
用工单位发放新就业人员、进城（外来）务工人员租赁补贴可参照执行。
运营机构成立后，实现了租赁服务和政府补贴发放的平行操作。这样做，一是充分调动了社会的闲置房源和社会资金，减轻政府建设保障房的资金压力。二是体现了公平原则，承租人困难程度不同，补贴程度也不同，较好地体现了政策的公平性；三是政府对保障对象进行动态保障，有利于根据保障对象收入水平的变化，适时调整补贴金额，保障对象经济、住房条件改善后，不再符合保障条件，可以及时清退，完善了退出机制。
三、购置型保障房并轨管理
（一）传统保障房销售弊端
目前保障房销售主要有两类，一类是经济适用住房，一类是拆迁安置房。
按照政策规定，经济经济适用住房购房未满5年，不得上市交易；满5年上市交易时，政府收缴一定比例的增值收益。实际上，增值收益收缴比例难以确定，在实践中很难操作，这样做法也可能影响保障对象购置经济适用住房的积极性。从目前情况来看，我市经济适用住房主要是在安置房中配建，销售情况不理想，住房保障家庭比例中通过购置经济适用住房家庭数量比例很低。
（二）创新购置型保障房并轨管理形式
经济适用住房和拆迁安置房从本质上看，都包含了一定的政府补贴（包括土地出让收益和各项税费减免等），只是补贴的份额比例不同。所以这两类房源在量化政府补贴的基础上，可以并轨管理。
并轨后两类房源统称购置型保障房，在民政部门审核后，符合条件的家庭可以申购经济适用住房。个人购买的价款占准市场价格的比例为个人產权份额，优惠幅度（土地成本、税收成本等）量化为政府产权，这样，就可以准确界定每个地段购置型保障房的产权比例。
1、房源筹集。保障性安居工程小区可依照统一标准建设多种购置型保障房，在出售之前不定性，在实际销售、安置过程中，根据购房人的情况规定房屋的性质及出售价格，适量调整各类房源数量，避免出现一类房源紧缺，而另一类房源大量剩余的现象。
2、保障方式。符合条件的住房困难家庭申请购买购置型共有产权保障房进行保障。申请人按照经适房价格购买房屋，个人购买的价款占准市场价格的比例为个人产权份额，其余部分为政府产权。政府产权部分面积5年（含）内免收租金，5年后按市场租金标准收取租金。
（1）产权份额购买。购置型保障房房屋产权量化后，申请家庭可以根据自身条件逐步购买政府产权份额。
（2）产权份额出让。为切实增加居民收入，让更多符合条件家庭享受到经济发展带来的相应增值，购置型保障房取消五年上市交易的限制，购买的保障房可以直接上市交易，销售价格按照届时市场价执行，产生的经济收益可以按照个人和政府产权份额比例分成。政府优先购买个人产权部分。政府将该房屋继续用于解决其他住房困难家庭实际住房问题。
购置型保障房房屋产权量化的好处，一是以准市场价格作为核定产权份额的基础，量化了政府政策优惠部分，明晰了权利关系。二是申请家庭可以根据自身的经济条件购买房屋的产权份额，有利于调动保障对象的积极性。三是减轻了政府的即期财政负担，也容易形成退出机制。四是既能保护购房人合理投资（购房实际出资）利益，又能防止住房保障过度转化为财富，消除牟利空间。
四、租赁型保障房与购置型保障房转化
在购置型共有产权保障房体系制度建设完善后，租赁型保障房与购置型保障房在一定条件下可以相互转化，根据保障对象实际情况，运用适当的保障方式、灵活管理。
城市棚户区居住人员复杂，在城市棚户区危旧房改造征收安置时应区别对待。对于符合住房保障条件的对象，可按条件分别纳入租赁型保障房和购置型保障房给予保障，对其他被征收家庭，如有实物安置需求，可购买拆迁安置房。
1、租赁型保障房转化为购置型保障房。公租房承租人居住满一定年限，仍然符合住房保障条件，且本人有购房意愿、自愿购买的情况下，可以允许其按照购置型共有产权保障房的有关规定，购买一定的产权份额。
2、购置型保障房转化为租赁型保障房。购买购置型共有产权保障房的家庭，因特大疾病、伤残、特殊变故等原因，家庭经济状态十分困难，经医疗、民政等部门核准后，可申请将向政府出售个人产权部分。
租赁型保障房与购置型保障房相互转化，创新供给、配置机制，扩大覆盖范围。打通由“租”到“有”的产权通道，建立保障性住房“可租可售、租售并举”的新制度。既保证了租赁型保障房房源，也有利于调动保障对象的积极性，把政府在住房保障中的无限责任转化为有限责任，有效解决政保障性住房“退出难”的问题。
住房保障问题关系到千家万户，是人民群众切身利益之所在。解决城镇中低收入家庭住房困难问题是广大群众的强烈呼声，也是让全体人民共享改革发展成果，促进社会和谐稳定的迫切需要。近年来，随着我市房地产市场的蓬勃发展，城市规模迅速扩展，进一步拉动了城市经济快速增长，提高了市民生活质量，提升了城市品位。住房保障工作的开展，改变了过去完全由市场供给的“单轨制”，逐渐转化为“低端有保障、中端有市场、高端有约束”的住房供应体系。从目前情况看，在住房保障实施过程中，还存在保障性住房建设数量不均衡等问题，住房供应结构还不能满足所有符合条件家庭需求。我市保障性住房工作體系创新不断进行探索，逐步实现保障房形式并轨管理，充分利用政府政策、社会力量解决住房困难实际问题。
一、住房保障体系建设
近年来，我市不断强化政府住房保障职能，积极推行多种形式的住房保障，统筹解决城镇居民住房困难问题，初步建立起较为完整的住房保障制度体系。目前我市住房保障方式主要有两种：一种是租金补贴发放，另一种是实物保障。
为解决城市中低收入家庭、新就业人员、进城（外来）务工人员的实际住房困难，积极适应住房保障新的形势变化，全面提升住房困难家庭生活品质，对现有的各类保障性住房可以适当归并：一是廉租住房和公共租赁住房可归并，统一为租赁型保障房；二是经济适用住房和限价商品房（拆迁安置房）可归并，统一为购置型保障房。
二、租赁型保障房并轨管理
（一）传统租金补贴发放弊端
租金补贴即向符合条件的家庭发放租赁补贴，支持其在市场上租赁合适的住房（传统的明补）；还有一种情况就是政府向符合条件家庭或个人提供公共租赁住房（廉租住房）（暗补）。两类形式的本质都是政府给符合条件的住房困难家庭发放租金补贴，帮助其租赁住房，解决住房困难。从目前情况看，暗补形式存在一定的弊端，住房困难家庭条件发生改变，不再符合保障条件也很难让其退出。传统的明补虽然退出保障方面有一定的优势，但很难保证享受补贴家庭利用租赁补贴款切实解决住房困难问题，而且市场上符合条件房源有限，享受补贴的家庭很难找到合适房源。
（二）创新租赁型保障房并轨管理形式
目前租赁型保障房分为两种，其中廉租房主要解决城市低收入群体的住房困难；公租房主要解决城市中等偏下收入住房困难家庭，以及新就业人员、进城（外来）务工人员等群体的阶段性住房困难。并轨管理后，两类租赁型保障房合并称为公共租赁住房，统筹建设、并轨管理。设定不同的收入、住房门槛条件，对不同的保障对象进行分层次补贴，从而实现“市场定价、租补分离、分档补贴、梯度保障”。
1、运营机构。政府可以组建专门的运营机构，也可以通过市场化手段受托运营机构操作。运营机构负责公租房房源筹集、申请家庭房源需求调查和日常运营管理，按市场机制运营，依规定标准收取租金。
2、房源筹集。运营机构通过两种途径筹集房源，一种是政府自建、收购的保障房源，还有一种是通过向社会发布房源征集公告筹集的房源。
3、收取租金。政府参照市场价格确定住房租金标准，运营机构根据标准定期收取租金。如政府租金补贴直接发给运营机构的，承租人只需补足市场租金与政府资金补贴金之间的差价部分。
4、租金补贴。根据承租人的家庭收入水平和困难程度，政府分档给予租金补贴，原则上家庭收入越低，补贴越多。对收入较高的家庭，补贴较少或不补贴。
用工单位发放新就业人员、进城（外来）务工人员租赁补贴可参照执行。
运营机构成立后，实现了租赁服务和政府补贴发放的平行操作。这样做，一是充分调动了社会的闲置房源和社会资金，减轻政府建设保障房的资金压力。二是体现了公平原则，承租人困难程度不同，补贴程度也不同，较好地体现了政策的公平性；三是政府对保障对象进行动态保障，有利于根据保障对象收入水平的变化，适时调整补贴金额，保障对象经济、住房条件改善后，不再符合保障条件，可以及时清退，完善了退出机制。
三、购置型保障房并轨管理
（一）传统保障房销售弊端
目前保障房销售主要有两类，一类是经济适用住房，一类是拆迁安置房。
按照政策规定，经济经济适用住房购房未满5年，不得上市交易；满5年上市交易时，政府收缴一定比例的增值收益。实际上，增值收益收缴比例难以确定，在实践中很难操作，这样做法也可能影响保障对象购置经济适用住房的积极性。从目前情况来看，我市经济适用住房主要是在安置房中配建，销售情况不理想，住房保障家庭比例中通过购置经济适用住房家庭数量比例很低。
（二）创新购置型保障房并轨管理形式
经济适用住房和拆迁安置房从本质上看，都包含了一定的政府补贴（包括土地出让收益和各项税费减免等），只是补贴的份额比例不同。所以这两类房源在量化政府补贴的基础上，可以并轨管理。
并轨后两类房源统称购置型保障房，在民政部门审核后，符合条件的家庭可以申购经济适用住房。个人购买的价款占准市场价格的比例为个人產权份额，优惠幅度（土地成本、税收成本等）量化为政府产权，这样，就可以准确界定每个地段购置型保障房的产权比例。
1、房源筹集。保障性安居工程小区可依照统一标准建设多种购置型保障房，在出售之前不定性，在实际销售、安置过程中，根据购房人的情况规定房屋的性质及出售价格，适量调整各类房源数量，避免出现一类房源紧缺，而另一类房源大量剩余的现象。
2、保障方式。符合条件的住房困难家庭申请购买购置型共有产权保障房进行保障。申请人按照经适房价格购买房屋，个人购买的价款占准市场价格的比例为个人产权份额，其余部分为政府产权。政府产权部分面积5年（含）内免收租金，5年后按市场租金标准收取租金。
（1）产权份额购买。购置型保障房房屋产权量化后，申请家庭可以根据自身条件逐步购买政府产权份额。
（2）产权份额出让。为切实增加居民收入，让更多符合条件家庭享受到经济发展带来的相应增值，购置型保障房取消五年上市交易的限制，购买的保障房可以直接上市交易，销售价格按照届时市场价执行，产生的经济收益可以按照个人和政府产权份额比例分成。政府优先购买个人产权部分。政府将该房屋继续用于解决其他住房困难家庭实际住房问题。
购置型保障房房屋产权量化的好处，一是以准市场价格作为核定产权份额的基础，量化了政府政策优惠部分，明晰了权利关系。二是申请家庭可以根据自身的经济条件购买房屋的产权份额，有利于调动保障对象的积极性。三是减轻了政府的即期财政负担，也容易形成退出机制。四是既能保护购房人合理投资（购房实际出资）利益，又能防止住房保障过度转化为财富，消除牟利空间。
四、租赁型保障房与购置型保障房转化
在购置型共有产权保障房体系制度建设完善后，租赁型保障房与购置型保障房在一定条件下可以相互转化，根据保障对象实际情况，运用适当的保障方式、灵活管理。
城市棚户区居住人员复杂，在城市棚户区危旧房改造征收安置时应区别对待。对于符合住房保障条件的对象，可按条件分别纳入租赁型保障房和购置型保障房给予保障，对其他被征收家庭，如有实物安置需求，可购买拆迁安置房。
1、租赁型保障房转化为购置型保障房。公租房承租人居住满一定年限，仍然符合住房保障条件，且本人有购房意愿、自愿购买的情况下，可以允许其按照购置型共有产权保障房的有关规定，购买一定的产权份额。
2、购置型保障房转化为租赁型保障房。购买购置型共有产权保障房的家庭，因特大疾病、伤残、特殊变故等原因，家庭经济状态十分困难，经医疗、民政等部门核准后，可申请将向政府出售个人产权部分。
租赁型保障房与购置型保障房相互转化，创新供给、配置机制，扩大覆盖范围。打通由“租”到“有”的产权通道，建立保障性住房“可租可售、租售并举”的新制度。既保证了租赁型保障房房源，也有利于调动保障对象的积极性，把政府在住房保障中的无限责任转化为有限责任，有效解决政保障性住房“退出难”的问题。