论文部分内容阅读
摘要：近年来，各地在完善基础设施过程中，广范采取PPP模式进行建设，在稳增长、促改革、惠民生方面发挥了积极作用，政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而更好的保证工程建设质量，还可以拉长资金支付时间节点，减轻政府财政压力。PPP项目一般投资较大，建设周期较长，项目建成后能否达到期望的成效是项目建设的核心问题，其中做好PPP项目概预算工作，可以有效的提高工程建设价值，使项目建成后充分发挥经济效益和社会效益，从而达到预期的成效。文章对PPP模式下项目实施阶段的工程概预算进行探讨，并提出一些相关建议。
关键词：PPP模式;工程概预算;PPP项目概预算管理
PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施建设中的一种项目运作模式，在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。由于PPP项目建设与传统公开招投标项目建设模式存在本质的区别，政府可能与社会投资方对PPP项目的认识存在一定差异，甚至在某些方面存在相互对立的观点，且各地PPP项目建设内容呈现多元化，目前总结的经验教训不统一，没有相对稳定、完整且具体的参考对象，给项目建设质量及项目投资效益带来了一定的挑战性。PPP项目建设的最终目的是创造长期稳定的经济效益，有效开展工程概预算管理是节约工程建设成本的重要手段，能够促使工程造价控制更加精准和精细，使项目实施能够更加的稳定、高效、安全、可控，从而提升工程建设价值和使用价值。
一、PPP模式下概预算的特点
PPP模式下，项目全生命周期涉及项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等阶段。项目执行阶段，是PPP项目资金支出最大的阶段，该阶段是项目实施的核心，政府方出资代表与社会资本投资方共同组建项目公司（SPV），以项目公司的名义共同作为項目业主负责PPP项目实施，由政府行业主管部门作为项目实施机构，监督项目实施。该阶段又分为项目建设期和项目运营期，根据以往经验，社会资本投资方往往是大型国有企业，若具备所实施PPP项目主体工程建设要求的相关建设资质，在项目建设期一般都会以项目“施工方”的身份出现在项目实施过程中，相当于社会资本投资方即作为项目业主之一又作为项目施工单位进行项目建设，而政府出资方代表作为项目业主之一与社会投资方在项目实施整个过程中以平等身份协商相关事宜，共同推进项目建设，在整个合作过程中，双方既互相支持，也相互博弈。
二、PPP模式下概预算工作出现的问题
以四川省某市某开发区PPP建设项目为例（四川某市国家产业技术开发区生态科技城项目，以下简称“生态科技城项目”），项目立项总投资约76.32亿元，其中：工程费用约55.36亿元，工程建设其它费用约15.52亿元（含土地费用12亿元），预备费约2.94亿元，建设期利息约2.5亿元。该项目包含公共管理与公共服务设施、道路与交通设施（含综合管廊）、公用设施项目、绿地与广场建设、安置房建设等 5 大类共56个子项目，项目执行阶段子项目建设工期为5年。
（一）工程可行性研究阶段估算出现的问题
该“生态科技城项目”属于城镇综合开发-园区开发项目，包括了道路、绿地、停车场等诸多市政基础设施和公共服务设施，具有强烈的公共产品属性，可研报告委托专业咨询机构编制完成。项目总投资较大，建设内容涉及多个基建类型，项目建设工期较长，征地拆迁较多较复杂，且整个建设过程可能存在国家政策调整、市场经济变化等不确定因素影响，项目可研编制投资估算较粗糙，同时，由于项目建设规模较大，前期反复论证、反复修改过程比较谨慎，在项目识别、项目准备、项目采购阶段总共所花时间较长，真正到了项目执行阶段，征地拆迁、用地供地、资金筹集等要素保障情况可能已经发生了一些变化，造成可研编制深度可能不满足实际建设需要，项目建成后是否能达到预期目标需进一步再深化研究
（二）设计阶段概算出现的问题
设计阶段分为方案设计、初步设计（或扩大初步设计）、施工图设计，由于PPP项目建设的特殊性，方案设计只是一个概念性的设计，只对项目建设范围、建设内容、子项目分布情况进行总体的规划描述，并没有每个子项目具体的设计方案，给子项目在初步设计阶段留下更多的设想空间;而初步设计则是对项目具体建设内容进行明确，是施工图设计及概预算编制的依据，若初步设计已定型，虽然施工图设计及施工图审查能起到修正初步设计、控制造价的作用，但也只是被动的造价控制，针对项目设计标准、材料选型、主要结构等相关功能参数是无法改变的。由于“生态科技城项目”是一个大的项目包，里面包含的56个子项目工程，均需分别进行初步设计（或扩大初步设计）、财评等工作，对于社会资本方而言，施工利润也是项目投资动机的一部份，因此，受施工利润的影响，子项目在设计阶段难免存在故意将利益向后输送的可能;对于政府方而言，资金投资效率则是考虑的重点，对工程项目的建设标准、设计意图应严格把关，选择科学合理的设计方案，做好项目造价控制。
（三）财评阶段预算出现的问题
财政投资评审区别于 PPP项目的财政承受能力评价，财政承受能力评价一般在PPP项目识别阶段完成，这时子项目还没有分别进行初步设计，项目整体概算非常粗造，相当于投资估算，而财政投资评审则是政府财政部门对PPP项目具体实施的每一个子项目工程进行预算评审。对于PPP项目而言，社会资本方在项目采购阶段中标后，其中的多数子项目工程由社会资本方下属的符合资质要求的施工企业总承包建设，子项目不再另外进行工程招投标，财评结果往往是签订施工合同、设计变更、经济签证、办理竣工结算及审计决算的重要依据。因此，PPP项目财政投资评审工作比传统公招项目要求更高、评审工作压力更大。财评质量的高低，对合理有效控制工程造价有着深远的意义。 三、PPP模式下做好工程概预算管理的措施
（一）做好项目实施资金测算，实现项目建设价值最大化
在进行子项目预算之前，需再一次对PPP项目总体建设价值进行研判，充分做好资金使用的分析、评价工作，根据实际情况适度整合资源。例如，根据“生态科技城项目”中所包含的56个子项目来看，若参考当时当地工程建设平均造价指数，再上浮10%的原则进行测算，则主干道按1800元/平米，次干道按1400元/平米，支干路按1200元/平米，双仓综合管廊按50000元/平米，三仓综合管廊按70000元/平米，公园及防护绿地按440元/平米，安置还房按2700元/平米，停车场、垃圾站等其余小投资项目（约2.61亿元）按PPP可研编制原价计算，最后测算出56个子项目工程总费用约为42.16亿元，而立项时项目所列工程费用为55.36亿元，经对比，工程费节约了13.2亿元。考虑到建设期内通货膨胀及其它客观因素，再预留一部份合理涨价预备费，预测“生态科技城项目”立项时确定的56个子项目建成后，仍会存在一定工程费用资金节余。因此，可根据实际建设需要，对符合PPP项目建设模式、建设要求而又未纳入“生态科技城项目”的其它子项目进行梳理，从经济、技术方面进行论证，纳入本项目建设计划，增加子项目建设数量;或者通过调整子项目建设内容规模等，合理增加原子项目建设投资，在“生态科技城项目”批准的有限资金使有范围内，建设更多的实物工程量，从而实现价值最大化的“园区开发”。
（二）严格把关工程设计质量，避免盲目决策造成工程“过度化”建设
1. 在项目前期采购文件中，可明确工程项目设计工作由政府方或由政府方委托第三方机构来完成，也可以在采购工作结束后，合同谈判阶段与中标单位就设计相关事宜进行协商，其目的是由政府方或政府方委托的专业机构来独立完成设计阶段工作。在初步设计阶段，对工程建设规模及内容、项目选址、功能需求、建设标准等进行把关，可聘请咨询公司作为过控管理单位，全过程参与、指导概算编制，进行概算与估算的偏差分析，对设计方案提出投资评价意见，确保各子项目概算合理且不突破估算;在施工图设计阶段，对主要技术经济指标、建设标准以及材料设备的选择进行会商（或优化），及时分析、对比各项费用，通过对施工图预算的审核和分析工作，检验概算控制目标值在施工图设计阶段的执行情况。使工程项目使用功能更加科学完善，减少项目运行后的维护保养支出，尽最大可能的避免设计缺陷，满足长远的经济社会发展需要。设计概算工作由政府方完成，能在确保工程项目勘察设计达到足够深度的情况下，通过论证技术与经济的平衡，从而选择最优的设计方案，尽可能的避免今后由设计缺陷造成的设计变更或建成后运维费用的增加，确保设计合理性和概算的准确性，为预算工作打下坚实的基础。
2. 政府行政主管部门应加强初设审查管理，全程跟踪设计情况，在邀请专家初设审查前，可组织资规、发改、建设、财政、审计、项目业主等单位进行设计方案内审，论证方案的科学性和实用性，确保充分体现政府方设计意图。
（三）科学定位PPP模式下财政投资评审，为工程造价控制严格把关
1. 评审应把握好“宏观财政”和“微观财政”的原则。因PPP项目本身是具有公共性的，项目投资效果的评价标准应考虑社会成本与所产生的社会收益，财政评审立意要高，要有長远眼光和宏观意识，做好“宏观财政”;同时，财政评审除应立足于社会价值外，还要立足于PPP项目本身利益，这也是PPP项目建设的初衷。要针对子项目投资在PPP项目中本身的效益来评审，考核子项目本身的活动情况、活动过程和活动结果，做好“微观财政”。
2. 建立完善的评审机制。一是规范评审制度。对于政府委托第三方机构进行预算评审的方式，政府财政部门要根据PPP项目建设特点制定科学合理采购流程，选择有实力、负责任的中介机构，对项目预算评审质量严格把关。二是要统一评审标准。要统一PPP项目评审标准，规范PPP项目评审方式，建立PPP项目评审体系，明确PPP项目调价、计量方式等。评审结果要更加注重工程项目预算编制的准确性和工程项目实施的可操作性，确保项目预算评审深度满足工程造价控制要求。三是评审人员需具备较高的专业素质。评审参与者即要具备项目预算编制相应技能，也要具备一定的工程施工经验，最好还要具备工程审计决算经历，耐心细致做好财评工作，避免工程预算出现缺项、漏项、重项等现象，给施工阶段“故意扯皮”留下隐患，尤其注重审查不平衡报价，避免利益向施工阶段输送。
四、结语
综上所述，在对PPP模式下工程概预算管理工作进行研究时，要对PPP模式有较为明确的认知，使概预算工作能够有效起到控制工程造价的作用，从而提高资金使用效率，提升工程建设价值，使政府的每一分钱都能用在刀刃上。
（作者单位：四川内江高新技术产业开发区管理委员会建设局）
关键词：PPP模式;工程概预算;PPP项目概预算管理
PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施建设中的一种项目运作模式，在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。由于PPP项目建设与传统公开招投标项目建设模式存在本质的区别，政府可能与社会投资方对PPP项目的认识存在一定差异，甚至在某些方面存在相互对立的观点，且各地PPP项目建设内容呈现多元化，目前总结的经验教训不统一，没有相对稳定、完整且具体的参考对象，给项目建设质量及项目投资效益带来了一定的挑战性。PPP项目建设的最终目的是创造长期稳定的经济效益，有效开展工程概预算管理是节约工程建设成本的重要手段，能够促使工程造价控制更加精准和精细，使项目实施能够更加的稳定、高效、安全、可控，从而提升工程建设价值和使用价值。
一、PPP模式下概预算的特点
PPP模式下，项目全生命周期涉及项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等阶段。项目执行阶段，是PPP项目资金支出最大的阶段，该阶段是项目实施的核心，政府方出资代表与社会资本投资方共同组建项目公司（SPV），以项目公司的名义共同作为項目业主负责PPP项目实施，由政府行业主管部门作为项目实施机构，监督项目实施。该阶段又分为项目建设期和项目运营期，根据以往经验，社会资本投资方往往是大型国有企业，若具备所实施PPP项目主体工程建设要求的相关建设资质，在项目建设期一般都会以项目“施工方”的身份出现在项目实施过程中，相当于社会资本投资方即作为项目业主之一又作为项目施工单位进行项目建设，而政府出资方代表作为项目业主之一与社会投资方在项目实施整个过程中以平等身份协商相关事宜，共同推进项目建设，在整个合作过程中，双方既互相支持，也相互博弈。
二、PPP模式下概预算工作出现的问题
以四川省某市某开发区PPP建设项目为例（四川某市国家产业技术开发区生态科技城项目，以下简称“生态科技城项目”），项目立项总投资约76.32亿元，其中：工程费用约55.36亿元，工程建设其它费用约15.52亿元（含土地费用12亿元），预备费约2.94亿元，建设期利息约2.5亿元。该项目包含公共管理与公共服务设施、道路与交通设施（含综合管廊）、公用设施项目、绿地与广场建设、安置房建设等 5 大类共56个子项目，项目执行阶段子项目建设工期为5年。
（一）工程可行性研究阶段估算出现的问题
该“生态科技城项目”属于城镇综合开发-园区开发项目，包括了道路、绿地、停车场等诸多市政基础设施和公共服务设施，具有强烈的公共产品属性，可研报告委托专业咨询机构编制完成。项目总投资较大，建设内容涉及多个基建类型，项目建设工期较长，征地拆迁较多较复杂，且整个建设过程可能存在国家政策调整、市场经济变化等不确定因素影响，项目可研编制投资估算较粗糙，同时，由于项目建设规模较大，前期反复论证、反复修改过程比较谨慎，在项目识别、项目准备、项目采购阶段总共所花时间较长，真正到了项目执行阶段，征地拆迁、用地供地、资金筹集等要素保障情况可能已经发生了一些变化，造成可研编制深度可能不满足实际建设需要，项目建成后是否能达到预期目标需进一步再深化研究
（二）设计阶段概算出现的问题
设计阶段分为方案设计、初步设计（或扩大初步设计）、施工图设计，由于PPP项目建设的特殊性，方案设计只是一个概念性的设计，只对项目建设范围、建设内容、子项目分布情况进行总体的规划描述，并没有每个子项目具体的设计方案，给子项目在初步设计阶段留下更多的设想空间;而初步设计则是对项目具体建设内容进行明确，是施工图设计及概预算编制的依据，若初步设计已定型，虽然施工图设计及施工图审查能起到修正初步设计、控制造价的作用，但也只是被动的造价控制，针对项目设计标准、材料选型、主要结构等相关功能参数是无法改变的。由于“生态科技城项目”是一个大的项目包，里面包含的56个子项目工程，均需分别进行初步设计（或扩大初步设计）、财评等工作，对于社会资本方而言，施工利润也是项目投资动机的一部份，因此，受施工利润的影响，子项目在设计阶段难免存在故意将利益向后输送的可能;对于政府方而言，资金投资效率则是考虑的重点，对工程项目的建设标准、设计意图应严格把关，选择科学合理的设计方案，做好项目造价控制。
（三）财评阶段预算出现的问题
财政投资评审区别于 PPP项目的财政承受能力评价，财政承受能力评价一般在PPP项目识别阶段完成，这时子项目还没有分别进行初步设计，项目整体概算非常粗造，相当于投资估算，而财政投资评审则是政府财政部门对PPP项目具体实施的每一个子项目工程进行预算评审。对于PPP项目而言，社会资本方在项目采购阶段中标后，其中的多数子项目工程由社会资本方下属的符合资质要求的施工企业总承包建设，子项目不再另外进行工程招投标，财评结果往往是签订施工合同、设计变更、经济签证、办理竣工结算及审计决算的重要依据。因此，PPP项目财政投资评审工作比传统公招项目要求更高、评审工作压力更大。财评质量的高低，对合理有效控制工程造价有着深远的意义。 三、PPP模式下做好工程概预算管理的措施
（一）做好项目实施资金测算，实现项目建设价值最大化
在进行子项目预算之前，需再一次对PPP项目总体建设价值进行研判，充分做好资金使用的分析、评价工作，根据实际情况适度整合资源。例如，根据“生态科技城项目”中所包含的56个子项目来看，若参考当时当地工程建设平均造价指数，再上浮10%的原则进行测算，则主干道按1800元/平米，次干道按1400元/平米，支干路按1200元/平米，双仓综合管廊按50000元/平米，三仓综合管廊按70000元/平米，公园及防护绿地按440元/平米，安置还房按2700元/平米，停车场、垃圾站等其余小投资项目（约2.61亿元）按PPP可研编制原价计算，最后测算出56个子项目工程总费用约为42.16亿元，而立项时项目所列工程费用为55.36亿元，经对比，工程费节约了13.2亿元。考虑到建设期内通货膨胀及其它客观因素，再预留一部份合理涨价预备费，预测“生态科技城项目”立项时确定的56个子项目建成后，仍会存在一定工程费用资金节余。因此，可根据实际建设需要，对符合PPP项目建设模式、建设要求而又未纳入“生态科技城项目”的其它子项目进行梳理，从经济、技术方面进行论证，纳入本项目建设计划，增加子项目建设数量;或者通过调整子项目建设内容规模等，合理增加原子项目建设投资，在“生态科技城项目”批准的有限资金使有范围内，建设更多的实物工程量，从而实现价值最大化的“园区开发”。
（二）严格把关工程设计质量，避免盲目决策造成工程“过度化”建设
1. 在项目前期采购文件中，可明确工程项目设计工作由政府方或由政府方委托第三方机构来完成，也可以在采购工作结束后，合同谈判阶段与中标单位就设计相关事宜进行协商，其目的是由政府方或政府方委托的专业机构来独立完成设计阶段工作。在初步设计阶段，对工程建设规模及内容、项目选址、功能需求、建设标准等进行把关，可聘请咨询公司作为过控管理单位，全过程参与、指导概算编制，进行概算与估算的偏差分析，对设计方案提出投资评价意见，确保各子项目概算合理且不突破估算;在施工图设计阶段，对主要技术经济指标、建设标准以及材料设备的选择进行会商（或优化），及时分析、对比各项费用，通过对施工图预算的审核和分析工作，检验概算控制目标值在施工图设计阶段的执行情况。使工程项目使用功能更加科学完善，减少项目运行后的维护保养支出，尽最大可能的避免设计缺陷，满足长远的经济社会发展需要。设计概算工作由政府方完成，能在确保工程项目勘察设计达到足够深度的情况下，通过论证技术与经济的平衡，从而选择最优的设计方案，尽可能的避免今后由设计缺陷造成的设计变更或建成后运维费用的增加，确保设计合理性和概算的准确性，为预算工作打下坚实的基础。
2. 政府行政主管部门应加强初设审查管理，全程跟踪设计情况，在邀请专家初设审查前，可组织资规、发改、建设、财政、审计、项目业主等单位进行设计方案内审，论证方案的科学性和实用性，确保充分体现政府方设计意图。
（三）科学定位PPP模式下财政投资评审，为工程造价控制严格把关
1. 评审应把握好“宏观财政”和“微观财政”的原则。因PPP项目本身是具有公共性的，项目投资效果的评价标准应考虑社会成本与所产生的社会收益，财政评审立意要高，要有長远眼光和宏观意识，做好“宏观财政”;同时，财政评审除应立足于社会价值外，还要立足于PPP项目本身利益，这也是PPP项目建设的初衷。要针对子项目投资在PPP项目中本身的效益来评审，考核子项目本身的活动情况、活动过程和活动结果，做好“微观财政”。
2. 建立完善的评审机制。一是规范评审制度。对于政府委托第三方机构进行预算评审的方式，政府财政部门要根据PPP项目建设特点制定科学合理采购流程，选择有实力、负责任的中介机构，对项目预算评审质量严格把关。二是要统一评审标准。要统一PPP项目评审标准，规范PPP项目评审方式，建立PPP项目评审体系，明确PPP项目调价、计量方式等。评审结果要更加注重工程项目预算编制的准确性和工程项目实施的可操作性，确保项目预算评审深度满足工程造价控制要求。三是评审人员需具备较高的专业素质。评审参与者即要具备项目预算编制相应技能，也要具备一定的工程施工经验，最好还要具备工程审计决算经历，耐心细致做好财评工作，避免工程预算出现缺项、漏项、重项等现象，给施工阶段“故意扯皮”留下隐患，尤其注重审查不平衡报价，避免利益向施工阶段输送。
四、结语
综上所述，在对PPP模式下工程概预算管理工作进行研究时，要对PPP模式有较为明确的认知，使概预算工作能够有效起到控制工程造价的作用，从而提高资金使用效率，提升工程建设价值，使政府的每一分钱都能用在刀刃上。
（作者单位：四川内江高新技术产业开发区管理委员会建设局）