论文部分内容阅读
习近平总书记在十九大报告中指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。问题是时代的声音，矛盾是前进的动力。矛盾的这一转变对基层服务型政府的工作带来了许多新的启发和思考，其下一步的工作重心和着重点也会不一样。基层政府作为基层的政权组织，承担了社会绝大多数的行政事务和社会管理工作，对巩固基层政权、发展县级经济、维护社会稳定和实现社会和谐起着重要的作用。如何在社会主要矛盾發生转化的大环境下，谋求发展上的创新与突破是基层服务型政府未来发展制胜的关键所在。
一、社会主要矛盾转化在基层的表现
（一）基层老百姓日益增长的美好生活需要
一是各类案件所占据比例改变。2012—2016年刑事案件所占比例由10.97%降为7.12%，民商事案件所占比例由78.92%升为86.52%。2016年海门法院审理审结婚姻家庭案件1685件、经济案件1521件、行政案件620件、环境生态类案件136件、贪污贿赂类案件18件。二是群众诉求五花八门。调研中发现，2016年1月1日至12月31日，海门12345热线平台通过电话、短信、网站以及微信、微博等方式受理群众咨询、投诉以及意见建议等诉求合计10.38万件，受理总量较2015年提高40%。12345热线已成为广大市民维权、求助和建议的重要渠道，获得了市民的广泛认可。群众反映的问题包括投诉类、咨询类、生活服务类、建议表扬类等，占比前5名的分别为：水电气问题（19.35%）、违章搭建问题（15.39%）、交通运输及道路设施问题（14.23%）、小区管理问题（10.3%）、街面秩序问题（8.21%）。三是信访数据加以印证。2017年1—10月，接待来市上访群众1255批6067人次，较去年同比批次上升53.99%，人次上升16.61%；其中集体上访227批4563人次，较去年同期分别上升25.41%和7.87%。
（二）发展不平衡不充分的表现
用党的十九大提出的新思想、新理念、新要求、新标准来衡量，在经济社会发展和党的建设方面，还存在许多发展不平衡不充分的问题。
1.经济发展的质量和效益还不高。海门的产业规模和集聚水平同上海、苏南等发达地区相比有较大差距，行业领军企业、“单打冠军”不多，规模以上工业企业数偏少，应税销售总量仍处于南通各县市区后列，企业亩均产出水平不高，不集聚、不集约的问题还比较突出。园区特别是国家级、省级园区对全市的支撑力不强、贡献率不高。
2.生态建设和环境保护欠账较多。生活垃圾、危废处理等环境基础设施建设滞后，化工园区综合整治、落后产能淘汰、城乡水体治理、畜禽养殖污染等长期积累的区域性、行业性问题较为突出，各类环境违法行为仍有发生，建设美丽海门任重道远。
3.城市转型步伐还不快。老城区生活、居住功能还不完善，新城区创新、创业功能开发滞后，城市交通对外快速通道没有形成，市内快速路网尚需进一步完善，大交通体系建设仍需加快构建。
4.城乡居民收入差距仍然是重点和难点。虽然海门市城乡居民收入水平总体上位居江苏长江以北县（市）前列，但与苏南先进县（市）相比差距较大，城乡人均可支配收入不足常熟的80%，城乡居民收入差距还比较大，民生实事项目建设与群众的期望值仍有差距，基层基础公共服务体系和服务能力仍需进一步加强和完善。
5.党的建设还存在不少薄弱环节。“两个责任”落实还需要进一步加大力度，少数党组织对抓好党风廉政建设重视不够，存在重经济建设轻党建的现象。基层组织建设上，软弱涣散问题仍然存在。全面从严治党上，还存在“失之于宽，失之于软”的现象，少数党员干部怕担负责任、不愿担当、不敢作为。这些问题看似新表现，其实还是老问题，其本质是理想信念不坚定、精气神不足，“庸懒散慢拖”现象仍然存在。
总之，从基层的数据来看，第一，经济发展的质量和效益还不高，生态建设和环境保护欠账较多，城市转型步伐还不快，城乡居民收入差距仍然是重点和难点，党的建设还存在不少薄弱环节。第二，发展不充分是影响发展的制约因素，发展质量不高，发展后劲不足，尤其是新型产业和高新技术产业产值低于其他县（市、区）。
二、基层服务型政府的发展掣肘
目前，我国服务型政府建设面临着理论研究丰富、具体实践困难，中央政府积极推行、基层政府创新力不足，学术探讨热烈、公众参与回应度不高等问题，尤其是基层服务型政府建设的现实困境日益加剧，难题较多，操作层面很难创新。
（一）理论支撑薄弱，实践发展有待创新
服务型政府建设作为一种新型的政府治理模式，自提出以来，很多学者做了积极的探索，取得了重大理论成果，对中国总体行政体制改革的实践产生了一定的影响。目前关于服务型政府建设的理论内容、概念体系、意义影响、价值目标、体制机制、考核问责等还没有形成系统的理论框架体系。服务型政府理论体系尚未形成，缺乏对服务政府的实证研究，研究方法还比较单一。最为关键的一点在于对基层的研究比较薄弱，尤其是县域层面的研究更是少之又少。基层政府在操作层面往往捉襟见肘、无从下手，更谈不上创新和突破。
（二）政府合力不足，行政改革任重道远
1978年召开的党的十一届三中全会，开启了我国改革开放和社会主义现代化建设的历史新时期。习近平总书记指出：“我们党团结带领中国人民进行改革开放新的伟大革命，极大激发广大人民群众的创造性，极大解决和发展生产力，极大增强社会活力，人民生活显著改善，综合国力显著增强，国际地位显著提高。”目前我国服务型政府的建设还主要局限于行政系统内部，一己之力难以产生很好的影响和作用。况且在理论和实践界，对于政府职能定位，还存在片面的认识，头脑中仍存在“全能政府”的观念，不重视发挥市场机制和社会组织的作用。政府“单打独斗”难以奏效，社会组织力量发挥不足，行政改革之路漫长且困难。 （三）内部底气不足，政府职能法定不足
政府职能和权责法定化是现代法治政府的重要内容和必然要求。由于我国的行政立法工作起步较晚，而建立健全的行政法律体系需要一个较长的过程，因此，我国的行政法律体系还很不完善。由于政府职能的立法不足，政府职能的法定化程度偏低，以往政府职能转变一般依据的是立法机关或行政机关作出的决定、制定的红头文件之类法律效力较低的规范性文件，且多数规定笼统模糊，实施中有较大的自由裁量权，有的规定还与相关法律冲突。在具体实践过程中，难免会碰到冲突与碰撞，与群众的矛盾也比较突出。
（四）动力机制不强，理念能力需要加强
推动服务型政府建设，主要是基层社会治理模式需要发生根本性转变。现阶段基层服务型政府模式的建立面临着很多问题，比如对必要性和紧迫性认识不足，态度不够端正，职责界定不够明确，行动不够积极。甚至一些部门干部将服务与管理对立起来，将政府与群众断裂开来。基层公务员队伍结构也面临着很大困境，影响了政府行政效能的发挥。工资福利待遇问题、晋升机制问题、人员结构老化问题等直接影响了政府服务型职能的发挥和创新。
（五）公众参与不够，需求满足不够充分
服务型政府是按照公众的意愿和偏好来配置和提供相关的公共服务产品和服务，以此来满足老百姓日益增长的美好生活需要。党的十九大报告指出，我国进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。面对群众五花八门的需求，政府官员对于公众需求的把握还不到位，对于公众参与还有很大的认知误区，这些都直接影响了基层服务型政府的建设进程。现阶段，公众参与度不强、参与积极性不高、效果不好等问题的出现，需要反思的应该是服务型政府，而不应该是公众。我们需要从需求出发，而不是从问题着手。
（六）评估体系欠缺，政府作为有待完善
政府绩效评估作为一项行之有效的政府管理工具，在提高政府的管理效能和公共服务方面具有十分重要的作用，是推进服务型政府建设的重要抓手，有利于督促服务型政府理念的落地开花，在转变政府职能、合理定位服务型政府的角色，以及建设方向的明确和把握方面都发挥着十分重要的作用。现阶段，评估主体还较为单一，主要是以内部考核为主，评估内容有失偏颇，指标体系设置不科学，评估方法十分单一，运行机制还不健全，评估过程缺少监督，评估行为不够规范和公正。这就需要第三方机构的介入和完善，而现实情况往往是缺乏这一环节的评估和考核。
三、新考题呼唤政府新作为
（一）发展初衷铭记
十九大报告的主题是不忘初心，牢记使命。政府要坚持以人民日益增长的美好生活需要为奋斗目标，以高水平全面建成小康社会指标体系为重要引领，努力让全市人民拥有更多的获得感和幸福感。拓宽富民增收渠道，加大民生实事投入，围绕公共教育、医疗卫生、住房保障、环境保护和便民服务等十大领域，加速构建功能齐全、资源共享、持续完善、全面覆盖的基层基本公共服务体系。
（二）发展理念嬗变
要高质量建设“强富美高”的新海门，我们需要大力解放思想，谋求更大突破。从发展的规模和水平来看，海门目前处于全省长江以北领域领先地位，但成绩只能代表过去，解放思想首先要克服固步自封、小进则喜的优越感，增强不进则退的危机意识，自我加压，抬高标杆。要克服传统观念和惯性思维，清醒看到我们的差距、不足和短板，以“越是困难越向前”的拼劲韧劲，积极应对前进道路上的困难和挑战。
（三）发展要素集聚
当前，海门发展面临着“一带一路”、长三角一体化、沿海经济带以及南通建设上海大门等叠加机遇。深刻理解、深入研究这些发展机遇对当地发展的重大意义，抢抓机遇，充分发挥当地靠江靠海的区位优势、“3+3”产业集聚发展的基础优势、政策优惠服务优质的环境优势，加大招商选资和招才引智力度，努力把海门打造成优质资源加速集聚、投资创业氛围日益浓厚的发展热土。
（四）发展动能转换
海门经济总量已迈上千亿级台阶，但高速增长带来的资源能源消耗大、环境容量有限、产业集聚度不高等问题相对突出，产业结构优化、新旧动能转化亟待加快。我们必须把创新作为引领发展的第一动力，全方位推动政策、科技、金融、人才等各方面的创新，着力构建以创新为主要引领和战略支撑的现代化经济体系。靠深化改革突破制约瓶颈、释放发展潜能，靠扩大开放集聚优质资源、拓展发展空间，不断增强经济社会发展的创新力和竞争力。
（五）发展系统谋划
建设“强富美高”新海门是一项系统工程，要用系统思维统筹谋划各项工作。一要站得高，紧密联系市情实际和阶段性特征，把各项工作放到全市发展的大局中考量，搞清楚发展的目标，弄明白前进的方向。二要看得远，牢固树立“功成不必在我，建功必须有我”的发展理念，注重当前与长远相结合、速度与质量相统一、经济与环境相协调，多做打基础、利长远的工作。三要重统筹，既要“十个指头弹钢琴”，也要“一个指头敲重音”，统筹谋划施策，科学配置力量，突出工作重点，协调推进落实，确保各项工作衔接有序、相互促进。
（六）发展使命担当
习近平总书记强调，纠正“四风”不能止步，作风建设永远在路上。作为新时代的干部，要持续巩固来之不易的作风建设成果，一刻不能松、半步不能退，持之以恒推动作风建设向纵深发展。坚持问题导向，增强忧患意识，坚守稳定底线，决不能发生影响社会稳定的各种突出治安问题和严重违法犯罪活动；坚守安全底线，决不能以牺牲群众利益为代价推动发展；坚守生态底线，绝不能为了一时发展破坏生态环境。最关键的还要有担当意识和实干精神，一件事情不干则已，干则必干到底。
如今，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。“变”的是生產能力、体制机制与治理体系，“不变”的是发展蓝图为人民绘就的中国共产党执政理念。基层服务型政府要以服务为抓手，以创新为突破，以改革为动力，以群众为宗旨，走进新时代，走好新征程。
【本文系南通市第五期第二批“226高层次人才培养工程”科研资助项目“推动海门转型升级创新发展的核心问题研究”（2262017018）的阶段性成果】
（作者单位：中共海门市委党校）
一、社会主要矛盾转化在基层的表现
（一）基层老百姓日益增长的美好生活需要
一是各类案件所占据比例改变。2012—2016年刑事案件所占比例由10.97%降为7.12%，民商事案件所占比例由78.92%升为86.52%。2016年海门法院审理审结婚姻家庭案件1685件、经济案件1521件、行政案件620件、环境生态类案件136件、贪污贿赂类案件18件。二是群众诉求五花八门。调研中发现，2016年1月1日至12月31日，海门12345热线平台通过电话、短信、网站以及微信、微博等方式受理群众咨询、投诉以及意见建议等诉求合计10.38万件，受理总量较2015年提高40%。12345热线已成为广大市民维权、求助和建议的重要渠道，获得了市民的广泛认可。群众反映的问题包括投诉类、咨询类、生活服务类、建议表扬类等，占比前5名的分别为：水电气问题（19.35%）、违章搭建问题（15.39%）、交通运输及道路设施问题（14.23%）、小区管理问题（10.3%）、街面秩序问题（8.21%）。三是信访数据加以印证。2017年1—10月，接待来市上访群众1255批6067人次，较去年同比批次上升53.99%，人次上升16.61%；其中集体上访227批4563人次，较去年同期分别上升25.41%和7.87%。
（二）发展不平衡不充分的表现
用党的十九大提出的新思想、新理念、新要求、新标准来衡量，在经济社会发展和党的建设方面，还存在许多发展不平衡不充分的问题。
1.经济发展的质量和效益还不高。海门的产业规模和集聚水平同上海、苏南等发达地区相比有较大差距，行业领军企业、“单打冠军”不多，规模以上工业企业数偏少，应税销售总量仍处于南通各县市区后列，企业亩均产出水平不高，不集聚、不集约的问题还比较突出。园区特别是国家级、省级园区对全市的支撑力不强、贡献率不高。
2.生态建设和环境保护欠账较多。生活垃圾、危废处理等环境基础设施建设滞后，化工园区综合整治、落后产能淘汰、城乡水体治理、畜禽养殖污染等长期积累的区域性、行业性问题较为突出，各类环境违法行为仍有发生，建设美丽海门任重道远。
3.城市转型步伐还不快。老城区生活、居住功能还不完善，新城区创新、创业功能开发滞后，城市交通对外快速通道没有形成，市内快速路网尚需进一步完善，大交通体系建设仍需加快构建。
4.城乡居民收入差距仍然是重点和难点。虽然海门市城乡居民收入水平总体上位居江苏长江以北县（市）前列，但与苏南先进县（市）相比差距较大，城乡人均可支配收入不足常熟的80%，城乡居民收入差距还比较大，民生实事项目建设与群众的期望值仍有差距，基层基础公共服务体系和服务能力仍需进一步加强和完善。
5.党的建设还存在不少薄弱环节。“两个责任”落实还需要进一步加大力度，少数党组织对抓好党风廉政建设重视不够，存在重经济建设轻党建的现象。基层组织建设上，软弱涣散问题仍然存在。全面从严治党上，还存在“失之于宽，失之于软”的现象，少数党员干部怕担负责任、不愿担当、不敢作为。这些问题看似新表现，其实还是老问题，其本质是理想信念不坚定、精气神不足，“庸懒散慢拖”现象仍然存在。
总之，从基层的数据来看，第一，经济发展的质量和效益还不高，生态建设和环境保护欠账较多，城市转型步伐还不快，城乡居民收入差距仍然是重点和难点，党的建设还存在不少薄弱环节。第二，发展不充分是影响发展的制约因素，发展质量不高，发展后劲不足，尤其是新型产业和高新技术产业产值低于其他县（市、区）。
二、基层服务型政府的发展掣肘
目前，我国服务型政府建设面临着理论研究丰富、具体实践困难，中央政府积极推行、基层政府创新力不足，学术探讨热烈、公众参与回应度不高等问题，尤其是基层服务型政府建设的现实困境日益加剧，难题较多，操作层面很难创新。
（一）理论支撑薄弱，实践发展有待创新
服务型政府建设作为一种新型的政府治理模式，自提出以来，很多学者做了积极的探索，取得了重大理论成果，对中国总体行政体制改革的实践产生了一定的影响。目前关于服务型政府建设的理论内容、概念体系、意义影响、价值目标、体制机制、考核问责等还没有形成系统的理论框架体系。服务型政府理论体系尚未形成，缺乏对服务政府的实证研究，研究方法还比较单一。最为关键的一点在于对基层的研究比较薄弱，尤其是县域层面的研究更是少之又少。基层政府在操作层面往往捉襟见肘、无从下手，更谈不上创新和突破。
（二）政府合力不足，行政改革任重道远
1978年召开的党的十一届三中全会，开启了我国改革开放和社会主义现代化建设的历史新时期。习近平总书记指出：“我们党团结带领中国人民进行改革开放新的伟大革命，极大激发广大人民群众的创造性，极大解决和发展生产力，极大增强社会活力，人民生活显著改善，综合国力显著增强，国际地位显著提高。”目前我国服务型政府的建设还主要局限于行政系统内部，一己之力难以产生很好的影响和作用。况且在理论和实践界，对于政府职能定位，还存在片面的认识，头脑中仍存在“全能政府”的观念，不重视发挥市场机制和社会组织的作用。政府“单打独斗”难以奏效，社会组织力量发挥不足，行政改革之路漫长且困难。 （三）内部底气不足，政府职能法定不足
政府职能和权责法定化是现代法治政府的重要内容和必然要求。由于我国的行政立法工作起步较晚，而建立健全的行政法律体系需要一个较长的过程，因此，我国的行政法律体系还很不完善。由于政府职能的立法不足，政府职能的法定化程度偏低，以往政府职能转变一般依据的是立法机关或行政机关作出的决定、制定的红头文件之类法律效力较低的规范性文件，且多数规定笼统模糊，实施中有较大的自由裁量权，有的规定还与相关法律冲突。在具体实践过程中，难免会碰到冲突与碰撞，与群众的矛盾也比较突出。
（四）动力机制不强，理念能力需要加强
推动服务型政府建设，主要是基层社会治理模式需要发生根本性转变。现阶段基层服务型政府模式的建立面临着很多问题，比如对必要性和紧迫性认识不足，态度不够端正，职责界定不够明确，行动不够积极。甚至一些部门干部将服务与管理对立起来，将政府与群众断裂开来。基层公务员队伍结构也面临着很大困境，影响了政府行政效能的发挥。工资福利待遇问题、晋升机制问题、人员结构老化问题等直接影响了政府服务型职能的发挥和创新。
（五）公众参与不够，需求满足不够充分
服务型政府是按照公众的意愿和偏好来配置和提供相关的公共服务产品和服务，以此来满足老百姓日益增长的美好生活需要。党的十九大报告指出，我国进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。面对群众五花八门的需求，政府官员对于公众需求的把握还不到位，对于公众参与还有很大的认知误区，这些都直接影响了基层服务型政府的建设进程。现阶段，公众参与度不强、参与积极性不高、效果不好等问题的出现，需要反思的应该是服务型政府，而不应该是公众。我们需要从需求出发，而不是从问题着手。
（六）评估体系欠缺，政府作为有待完善
政府绩效评估作为一项行之有效的政府管理工具，在提高政府的管理效能和公共服务方面具有十分重要的作用，是推进服务型政府建设的重要抓手，有利于督促服务型政府理念的落地开花，在转变政府职能、合理定位服务型政府的角色，以及建设方向的明确和把握方面都发挥着十分重要的作用。现阶段，评估主体还较为单一，主要是以内部考核为主，评估内容有失偏颇，指标体系设置不科学，评估方法十分单一，运行机制还不健全，评估过程缺少监督，评估行为不够规范和公正。这就需要第三方机构的介入和完善，而现实情况往往是缺乏这一环节的评估和考核。
三、新考题呼唤政府新作为
（一）发展初衷铭记
十九大报告的主题是不忘初心，牢记使命。政府要坚持以人民日益增长的美好生活需要为奋斗目标，以高水平全面建成小康社会指标体系为重要引领，努力让全市人民拥有更多的获得感和幸福感。拓宽富民增收渠道，加大民生实事投入，围绕公共教育、医疗卫生、住房保障、环境保护和便民服务等十大领域，加速构建功能齐全、资源共享、持续完善、全面覆盖的基层基本公共服务体系。
（二）发展理念嬗变
要高质量建设“强富美高”的新海门，我们需要大力解放思想，谋求更大突破。从发展的规模和水平来看，海门目前处于全省长江以北领域领先地位，但成绩只能代表过去，解放思想首先要克服固步自封、小进则喜的优越感，增强不进则退的危机意识，自我加压，抬高标杆。要克服传统观念和惯性思维，清醒看到我们的差距、不足和短板，以“越是困难越向前”的拼劲韧劲，积极应对前进道路上的困难和挑战。
（三）发展要素集聚
当前，海门发展面临着“一带一路”、长三角一体化、沿海经济带以及南通建设上海大门等叠加机遇。深刻理解、深入研究这些发展机遇对当地发展的重大意义，抢抓机遇，充分发挥当地靠江靠海的区位优势、“3+3”产业集聚发展的基础优势、政策优惠服务优质的环境优势，加大招商选资和招才引智力度，努力把海门打造成优质资源加速集聚、投资创业氛围日益浓厚的发展热土。
（四）发展动能转换
海门经济总量已迈上千亿级台阶，但高速增长带来的资源能源消耗大、环境容量有限、产业集聚度不高等问题相对突出，产业结构优化、新旧动能转化亟待加快。我们必须把创新作为引领发展的第一动力，全方位推动政策、科技、金融、人才等各方面的创新，着力构建以创新为主要引领和战略支撑的现代化经济体系。靠深化改革突破制约瓶颈、释放发展潜能，靠扩大开放集聚优质资源、拓展发展空间，不断增强经济社会发展的创新力和竞争力。
（五）发展系统谋划
建设“强富美高”新海门是一项系统工程，要用系统思维统筹谋划各项工作。一要站得高，紧密联系市情实际和阶段性特征，把各项工作放到全市发展的大局中考量，搞清楚发展的目标，弄明白前进的方向。二要看得远，牢固树立“功成不必在我，建功必须有我”的发展理念，注重当前与长远相结合、速度与质量相统一、经济与环境相协调，多做打基础、利长远的工作。三要重统筹，既要“十个指头弹钢琴”，也要“一个指头敲重音”，统筹谋划施策，科学配置力量，突出工作重点，协调推进落实，确保各项工作衔接有序、相互促进。
（六）发展使命担当
习近平总书记强调，纠正“四风”不能止步，作风建设永远在路上。作为新时代的干部，要持续巩固来之不易的作风建设成果，一刻不能松、半步不能退，持之以恒推动作风建设向纵深发展。坚持问题导向，增强忧患意识，坚守稳定底线，决不能发生影响社会稳定的各种突出治安问题和严重违法犯罪活动；坚守安全底线，决不能以牺牲群众利益为代价推动发展；坚守生态底线，绝不能为了一时发展破坏生态环境。最关键的还要有担当意识和实干精神，一件事情不干则已，干则必干到底。
如今，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。“变”的是生產能力、体制机制与治理体系，“不变”的是发展蓝图为人民绘就的中国共产党执政理念。基层服务型政府要以服务为抓手，以创新为突破，以改革为动力，以群众为宗旨，走进新时代，走好新征程。
【本文系南通市第五期第二批“226高层次人才培养工程”科研资助项目“推动海门转型升级创新发展的核心问题研究”（2262017018）的阶段性成果】
（作者单位：中共海门市委党校）