论文部分内容阅读
摘要《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)是1984年制定的,1998年进行了一次修改。《森林法》施行以来,对保护、培育和合理利用森林资源,促进林业和生态建设起到了重要和积极的作用。但是,随着我国经济社会不断发展,林业改革发展的不断深化,《森林法》的一些规定已经不能适应需要,主要表现在没有体现当前森林在应对气候变化中的重要地位,没有完全适应集体林权制度改革的客观需要,以及缺乏一些當前林业改革发展迫切需要的法律制度和措施等方面。因此《意见稿》对森林法进行了修改、补充和完善,但本文认为已修改部分和未修改部分从执法实践的角度看,仍存在一些问题,必须进一步修改。
关键词森林法 意见稿 执法实践
中图分类号:D922.6 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-046-02
《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)是1984年制定的,1998年进行了一次修改。《森林法》施行以来,对保护、培育和合理利用森林资源,促进林业和生态建设起到了重要和积极的作用。但是,随着我国经济社会不断发展,林业改革发展的不断深化,《森林法》的一些规定已经不能适应需要,因此《意见稿》对森林法进行了修改、补充和完善,但笔者认为已修改部分和未修改部分从执法实践的角度看,仍存在一些问题,必须予以修改。
一、《意见稿》对《森林法》已经修改部分存在的问题及建议
一是《意见稿》第四条县级以上人民政府林业主管部门应当建立健全森林、林木和林地权属管理制度,依法办理权属登记手续,建立权属档案,并接受公众查询。
该条在“县级以上人民政府林业主管部门”之后增加“受同级人民政府的委托”的表述,因该条职责是政府之职责,林业部门代行之而已。
二是《意见稿》第五条森林分为公益林和商品林。公益林包括防护林和特种用途林;商品林包括用材林、经济林和能源林。
1.防护林:以防护为主要目的的森林、林木和灌木丛,包括水源涵养林,水土保持林,防风固沙林,农田、牧场防护林,护岸林、红树林,护路林。
2.特种用途林:以国防、环境保护、科学实验、游憩等为主要目的的森林和林木,包括国防林、实验林、种质资源保存林、环境保护林、风景林,母树林,种子园、名胜古迹和革命纪念地的林木,自然保护区和森林公园的森林、林木。
该条第1项“红树林”概念外延过大,应改为“防护用途的红树林”。第5项在“游憩”后加列“观赏、育种、纪念”,和后面列举的林种对称。“种子资源保存林”列在“母树林”之前,以将类别相近的林种列在一起较妥。
三是《意见稿》第二十九条进行勘查、开采矿藏和各项建设工程,应当不占或者少占林地;必须征收、征用或者占用林地的,经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后,依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续,并由用地单位和个人依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用,由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林,恢复森林植被,植树造林面积不得少于因占用、征收、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。
任何单位和个人不得挪用森林植被恢复费。县级以上人民政府审计机关应当加强对森林植被恢复费使用情况的监督。
建议将该条第三款的“任何单位和个人不得挪用森林植被恢复费。县级以上人民政府审计机关应当加强对森林植被恢复费使用情况的监督”列在该条第二款“上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况”之后,因这些内容相近,都是加强对植被恢复费监督检查的规定。
四是《意见稿》第四十四条依法承包林地三年未造林的,由发包方组织实施造林,但不得改变其承包经营权的归属,所造林木的收益由发包方与林地承包经营权人协商确定分成例。
该条规定的发包方和承包方协商分成比例,在实践中很难达成一致,承包林地的目的就是为了造林,承包后三年还不造林,应对其采取惩戒措施,故在此条后加列“协商不成的,由林地承包经营权人双倍支付发包方营造林木的费用”,已达到造林不吃亏,不造林受惩戒的效果。
五是《意见稿》第五十条采伐林木实行审批或者备案制度,按照采伐许可证或者备案的采伐方案进行采伐。
采伐实行采伐限额管理范围林木的,应当申请采伐许可证;采伐经济林、能源林、短轮伐期工业用速生丰产林的,应当进行备案。
采伐自留地、房前屋后个人所有的零星林木和非规划林地上的林木除外。
国有林场等国有林业企业事业单位、机关、团体、部队、学校和其他单位采伐林木,由所在地县级以上林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证或者受理备案。
铁路、公路的护路林和城镇林木的更新采伐,由林业或者有关主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。
自然保护区林木的采伐,由批准设立自然保护区人民政府的林业主管部门或者其委托的单位依照有关规定审核发放采伐许可证。
农村集体经济组织采伐林木,由县级人民政府林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证或者受理备案。
农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木,由县级人民政府林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证或者受理备案。
该条规定的备案制度应当补充规定备案受理部门应当据实发放证明文件,以便据证明文件办理运输证或接受检查。故应在该条第一款之后加列“备案受理部门应当据实发放证明文件”。该条第三款规定的采伐自留地、房前屋后个人所有的零星林木和非规划林地上的林木不需办理林木采伐证和备案,同样需要证明文件以便办理运输证件和接受检查,故在此款后加列“林业主管部门、乡镇林业站、村民委员会应当据实发放证明文件”。该条第四款单列和强调国有林场等国有林业企业事业单位不仅没有必要,而且容易误将机关、团体、部队、学校理解为林业单位,故将该款的“国有林场等林业企业事业单位”改为“国有企业事业单位”。这样既简洁明了,概念的内延外涵也更准确。同时该款规定的“国有单位和其他单位采伐林木”的表述不准确,立法的本意应是国有单位和其他单位营造的林木采伐,故将该表述修改为“国有企业事业单位机关、团体、部队、学校营造的林木采伐”。该条第五款中的“铁路、公路护路林和城镇林木”表述不够准确,立法的本意应该是铁路、公路、城镇绿化管理部门营造的林木,故将此表述改为“铁路、公路、城市园林木门营造的林木”。该条第六款“农村集体经济组织采伐林木”的表述不够准确,立法本意应该是农村集体经济组织的林木采伐,故该表述应修改为“农村集体经济组织的林木采伐”。
六是《意见稿》第五十五条从林区运出木材,必须持有县级以上人民政府林业主管部门发给的运输证件。依法采伐的木材,从林区运出时,县级以上人民政府林业主管部门应当发给运输证件。经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以在林区设立木材检查站,负责检查木材运输;对未取得运输证件的,木检查站有权制止。木材检查人员应当持证上岗、统一着装、统一标识。
该条虽然明确规定了木材检查站的法律地位和木材检查人员行为规范,但对木材检查站的经费保障未作明确规定,很多地方尤其是欠发达地区,木材检查站是靠创收维持生存,无财政经费来源,严重的影响了木材检查工作的开展,故应在该条第三款“负责检查木材运输”后加列“当地人民政府应保障检查站人员的财政编制和财政经费”。
七是《意见稿》第五十七条县级以上人民政府林业主管部门应当在其职责范围内实行综合执法,提高执法效率和水平。
该条既然规定了林业主管部门应当综合执法,提高效率和水平,但是實践中综合执法单位没有正常的执法工作经费是很难提高执法效率和水平的,如很多地方的林政管理稽查队是自收自支编制,无财政经费来源,而执法单位又不能靠经营获取工作经费,故应在该条第一款后加列“当地人民政府应当保障综合执法单位的财政编制和财政经费”。
二、《森林法》未修改部分仍存在的问题及建议
(一)部分条款有违科学发展观的以人为本理念
《森林法》第三十九条规定没收盗伐的林木在执法实践中存在问题。其一是实践中被盗伐林木的被侵害人要通过民事诉讼追回自己的损失很难,且成本较大,而追回自己被盗伐的林木相对容易,但是被盗伐的林木又被林业部门没收,其拍卖款必须上交国库,无法追回林木。其二是此条规定不利于打击盗伐林木行为,这是因为被侵害人当发现自己被盗伐的林木还未从作案现场转移时,一般不会向林业部门投诉,只有这样才能“捡回”被盗伐的林木,减少损失,否则,就会被林业行政主管部门没收。所以林业行政主管部门应当暂行扣押被盗伐的林木,取证后返还被侵害人。被侵害人无法追回被盗伐的林木时,再通过民事诉讼追回自己的损失。故将该条第一款修改为“盗伐森林或者其他林木的,由林业主管部门责令补种盗伐株数十倍的树木,暂行扣押盗伐的树木或者变卖所得,并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下罚款,林业主管部门取证后应返还林木所有权人被盗伐的林木或者变卖所得,无法追回的,由林木所有权人依法向盗伐当事人追偿”。
(二)部分条款在执法实践中难以执行
《森林法》第三十五条、四十五条在执法实践中遇到很多问题,对立地条件较差的林木,采伐后,更新造林成本很大,一般砍后就将资金投入到更赚钱的地方,不愿更新造林,若对其处罚,不是很难找到人,就是无钱交罚款,执行难度大。对此,有个别县(市)在批准采伐前先收取一部分更新造林保证金,更新造林通过验收后退回,效果很好。但是又没有法律、法规依据,试行几年后又取消了。故为解决这些问题应在三十五条之后加列规定“采伐林木的单位和个人在申请林木采伐时应当向批准采伐和备案的部门缴纳更新造林保证金,造林达标验收后退还”。在四十五条第一条第一款“发放采伐许可证的部门有权不再发给采伐许可证,直到完成更新造林任务为止;”之后加列“发放采伐许可证的部门可动用造林保证金代为完成更新任务,不足部分由采伐林木的单位和个人补足”。
(三)部分条款有违公平公正原则
《森林法》第四十四条第一款和第二款规定的毁林行为方式不同,前者是乱垦、滥采等行为,后者是砍柴、放牧行为,但毁林性质和危害程度相当。而对前者的处罚偏重,“可以处以毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款,”而对后者的处罚偏轻,没有规定可处以罚款。故将该条一、二款合并表述为“在幼林地和特种用途林区内砍柴、放牧以及进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂的致使森林林木受到毁坏的依法赔偿损失;由林业主管部门责令停止违法行为,补种毁坏株数一倍以上三倍以下树木,可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下罚款”。
关键词森林法 意见稿 执法实践
中图分类号:D922.6 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-046-02
《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)是1984年制定的,1998年进行了一次修改。《森林法》施行以来,对保护、培育和合理利用森林资源,促进林业和生态建设起到了重要和积极的作用。但是,随着我国经济社会不断发展,林业改革发展的不断深化,《森林法》的一些规定已经不能适应需要,因此《意见稿》对森林法进行了修改、补充和完善,但笔者认为已修改部分和未修改部分从执法实践的角度看,仍存在一些问题,必须予以修改。
一、《意见稿》对《森林法》已经修改部分存在的问题及建议
一是《意见稿》第四条县级以上人民政府林业主管部门应当建立健全森林、林木和林地权属管理制度,依法办理权属登记手续,建立权属档案,并接受公众查询。
该条在“县级以上人民政府林业主管部门”之后增加“受同级人民政府的委托”的表述,因该条职责是政府之职责,林业部门代行之而已。
二是《意见稿》第五条森林分为公益林和商品林。公益林包括防护林和特种用途林;商品林包括用材林、经济林和能源林。
1.防护林:以防护为主要目的的森林、林木和灌木丛,包括水源涵养林,水土保持林,防风固沙林,农田、牧场防护林,护岸林、红树林,护路林。
2.特种用途林:以国防、环境保护、科学实验、游憩等为主要目的的森林和林木,包括国防林、实验林、种质资源保存林、环境保护林、风景林,母树林,种子园、名胜古迹和革命纪念地的林木,自然保护区和森林公园的森林、林木。
该条第1项“红树林”概念外延过大,应改为“防护用途的红树林”。第5项在“游憩”后加列“观赏、育种、纪念”,和后面列举的林种对称。“种子资源保存林”列在“母树林”之前,以将类别相近的林种列在一起较妥。
三是《意见稿》第二十九条进行勘查、开采矿藏和各项建设工程,应当不占或者少占林地;必须征收、征用或者占用林地的,经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后,依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续,并由用地单位和个人依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用,由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林,恢复森林植被,植树造林面积不得少于因占用、征收、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。
任何单位和个人不得挪用森林植被恢复费。县级以上人民政府审计机关应当加强对森林植被恢复费使用情况的监督。
建议将该条第三款的“任何单位和个人不得挪用森林植被恢复费。县级以上人民政府审计机关应当加强对森林植被恢复费使用情况的监督”列在该条第二款“上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况”之后,因这些内容相近,都是加强对植被恢复费监督检查的规定。
四是《意见稿》第四十四条依法承包林地三年未造林的,由发包方组织实施造林,但不得改变其承包经营权的归属,所造林木的收益由发包方与林地承包经营权人协商确定分成例。
该条规定的发包方和承包方协商分成比例,在实践中很难达成一致,承包林地的目的就是为了造林,承包后三年还不造林,应对其采取惩戒措施,故在此条后加列“协商不成的,由林地承包经营权人双倍支付发包方营造林木的费用”,已达到造林不吃亏,不造林受惩戒的效果。
五是《意见稿》第五十条采伐林木实行审批或者备案制度,按照采伐许可证或者备案的采伐方案进行采伐。
采伐实行采伐限额管理范围林木的,应当申请采伐许可证;采伐经济林、能源林、短轮伐期工业用速生丰产林的,应当进行备案。
采伐自留地、房前屋后个人所有的零星林木和非规划林地上的林木除外。
国有林场等国有林业企业事业单位、机关、团体、部队、学校和其他单位采伐林木,由所在地县级以上林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证或者受理备案。
铁路、公路的护路林和城镇林木的更新采伐,由林业或者有关主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。
自然保护区林木的采伐,由批准设立自然保护区人民政府的林业主管部门或者其委托的单位依照有关规定审核发放采伐许可证。
农村集体经济组织采伐林木,由县级人民政府林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证或者受理备案。
农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木,由县级人民政府林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证或者受理备案。
该条规定的备案制度应当补充规定备案受理部门应当据实发放证明文件,以便据证明文件办理运输证或接受检查。故应在该条第一款之后加列“备案受理部门应当据实发放证明文件”。该条第三款规定的采伐自留地、房前屋后个人所有的零星林木和非规划林地上的林木不需办理林木采伐证和备案,同样需要证明文件以便办理运输证件和接受检查,故在此款后加列“林业主管部门、乡镇林业站、村民委员会应当据实发放证明文件”。该条第四款单列和强调国有林场等国有林业企业事业单位不仅没有必要,而且容易误将机关、团体、部队、学校理解为林业单位,故将该款的“国有林场等林业企业事业单位”改为“国有企业事业单位”。这样既简洁明了,概念的内延外涵也更准确。同时该款规定的“国有单位和其他单位采伐林木”的表述不准确,立法的本意应是国有单位和其他单位营造的林木采伐,故将该表述修改为“国有企业事业单位机关、团体、部队、学校营造的林木采伐”。该条第五款中的“铁路、公路护路林和城镇林木”表述不够准确,立法的本意应该是铁路、公路、城镇绿化管理部门营造的林木,故将此表述改为“铁路、公路、城市园林木门营造的林木”。该条第六款“农村集体经济组织采伐林木”的表述不够准确,立法本意应该是农村集体经济组织的林木采伐,故该表述应修改为“农村集体经济组织的林木采伐”。
六是《意见稿》第五十五条从林区运出木材,必须持有县级以上人民政府林业主管部门发给的运输证件。依法采伐的木材,从林区运出时,县级以上人民政府林业主管部门应当发给运输证件。经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以在林区设立木材检查站,负责检查木材运输;对未取得运输证件的,木检查站有权制止。木材检查人员应当持证上岗、统一着装、统一标识。
该条虽然明确规定了木材检查站的法律地位和木材检查人员行为规范,但对木材检查站的经费保障未作明确规定,很多地方尤其是欠发达地区,木材检查站是靠创收维持生存,无财政经费来源,严重的影响了木材检查工作的开展,故应在该条第三款“负责检查木材运输”后加列“当地人民政府应保障检查站人员的财政编制和财政经费”。
七是《意见稿》第五十七条县级以上人民政府林业主管部门应当在其职责范围内实行综合执法,提高执法效率和水平。
该条既然规定了林业主管部门应当综合执法,提高效率和水平,但是實践中综合执法单位没有正常的执法工作经费是很难提高执法效率和水平的,如很多地方的林政管理稽查队是自收自支编制,无财政经费来源,而执法单位又不能靠经营获取工作经费,故应在该条第一款后加列“当地人民政府应当保障综合执法单位的财政编制和财政经费”。
二、《森林法》未修改部分仍存在的问题及建议
(一)部分条款有违科学发展观的以人为本理念
《森林法》第三十九条规定没收盗伐的林木在执法实践中存在问题。其一是实践中被盗伐林木的被侵害人要通过民事诉讼追回自己的损失很难,且成本较大,而追回自己被盗伐的林木相对容易,但是被盗伐的林木又被林业部门没收,其拍卖款必须上交国库,无法追回林木。其二是此条规定不利于打击盗伐林木行为,这是因为被侵害人当发现自己被盗伐的林木还未从作案现场转移时,一般不会向林业部门投诉,只有这样才能“捡回”被盗伐的林木,减少损失,否则,就会被林业行政主管部门没收。所以林业行政主管部门应当暂行扣押被盗伐的林木,取证后返还被侵害人。被侵害人无法追回被盗伐的林木时,再通过民事诉讼追回自己的损失。故将该条第一款修改为“盗伐森林或者其他林木的,由林业主管部门责令补种盗伐株数十倍的树木,暂行扣押盗伐的树木或者变卖所得,并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下罚款,林业主管部门取证后应返还林木所有权人被盗伐的林木或者变卖所得,无法追回的,由林木所有权人依法向盗伐当事人追偿”。
(二)部分条款在执法实践中难以执行
《森林法》第三十五条、四十五条在执法实践中遇到很多问题,对立地条件较差的林木,采伐后,更新造林成本很大,一般砍后就将资金投入到更赚钱的地方,不愿更新造林,若对其处罚,不是很难找到人,就是无钱交罚款,执行难度大。对此,有个别县(市)在批准采伐前先收取一部分更新造林保证金,更新造林通过验收后退回,效果很好。但是又没有法律、法规依据,试行几年后又取消了。故为解决这些问题应在三十五条之后加列规定“采伐林木的单位和个人在申请林木采伐时应当向批准采伐和备案的部门缴纳更新造林保证金,造林达标验收后退还”。在四十五条第一条第一款“发放采伐许可证的部门有权不再发给采伐许可证,直到完成更新造林任务为止;”之后加列“发放采伐许可证的部门可动用造林保证金代为完成更新任务,不足部分由采伐林木的单位和个人补足”。
(三)部分条款有违公平公正原则
《森林法》第四十四条第一款和第二款规定的毁林行为方式不同,前者是乱垦、滥采等行为,后者是砍柴、放牧行为,但毁林性质和危害程度相当。而对前者的处罚偏重,“可以处以毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款,”而对后者的处罚偏轻,没有规定可处以罚款。故将该条一、二款合并表述为“在幼林地和特种用途林区内砍柴、放牧以及进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂的致使森林林木受到毁坏的依法赔偿损失;由林业主管部门责令停止违法行为,补种毁坏株数一倍以上三倍以下树木,可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下罚款”。