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摘 要：继《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》里明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》检察机关提起行政公益诉讼模式即将启动。尽管国家层面不断对检察机关发挥公益诉讼职能提供了政策性、方向性支持，各级检察机关在提起行政公益诉讼实践方面也展开了积极探索，但理论和实践中的争议仍然存在。本文旨在通过分析检察机关提起行政公益诉讼的法理基础和现实需求，谈几点关于检察机关提起行政公益诉讼的制度设想。
关键词：行政公益诉讼；检察机关；正当性
一、检察机关提起行政公益诉讼的诉权基础
当今世界，诉讼主体资格在不断地放宽。关于原告资格的标准，英美国家由“法律权利标准”转向了“利益范围标准”，这一转变，实现了原告资格和请求范围的扩大，使原告由基于私益起诉的直接利害关系人转向了基于公益起诉的间接利害关系人乃至任何人。所谓的“法律权利标准”是指本人的法定权利受到侵害时才有起诉资格，一是行政机关侵害的是本人而非他人；二是该种侵害是法律所规定的情形，法无规定，不得起诉；三是该种损害是直接损害而非间接损害。上述三项条件缺一不可，共同构成了法律权利标准的条件。所谓的“利益范围标准”的含义是，“当事人针对某项行政决定提起诉讼时，并不要求其利益属法律特别规定的利益，只要申诉人有可能主张受损害的利益处于法律规定或调整的利益范围之内，就可请求司法审查”。①
当实现原告资格从“法律权利标准”转向了“利益范围标准”，解决了没有利害关系的或者没有直接利益关系当事人的行政公益诉讼原告资格问题。
同时依托公共信托理论解决了检察机关提起行政公益诉讼的诉权问题。“公共信托产生于罗马法，根据这一理论，非属私人的水、空气、河流等自然资源和财政税收等是国民的共同财产，为了公共利益和公众利用之目的，国民通过委托方式由政府管理这些财产”。公共信托理论引申出行政公益诉讼信托，当国民委托给国家的财产遭受侵害时，国家有义务安排公共利益代表通过司法的途径来维护国民集体利益，实现了实体权利和程序权利分离的情形。
因此基于信托理论由此产生了私人检察官理论，提出检察机关作为公共利益代表，有权提出行政公益诉讼。
二、检察机关提起行政公益诉讼的现实需求
1.行政权不断扩张的天性与现有的行政执法监督体制不足的矛盾
随着社会的发展，社会分工越来越细，社会管理领域越来越宽，导致行政权力日益膨胀，而膨胀的行政权力却缺乏有效的制约。首先表现为权力机关的监督缺乏实际可操作性。权力机关的监督具有间接性、抽象性的特点，加之立法未对人大监督的内容程序等作出具体规定，亦未设立专门的行政执法监督机构，因此该监督的可操作性不足，效果有限。其次，行政机关内部监督乏力，行政复议、行政监察作为内部监督机制缺乏独立性，难以作出客观公正的裁决。再次，司法监督存在被动性和局限性。根据我国《行政诉讼法》规定，只有公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其自身合法权益时，才有权利提起行政诉讼，如果行政机关行使权力的行为侵害了社会公共利益，而这种侵害与其没有直接利害关系，则无权就该侵害行为提起行政诉讼，也就是说立法没有对行政公益诉讼开放。因此应当赋予检察机关行政诉讼原告资格，以司法权制约行政权。
2.检察机关的法律监督权与行政公益诉讼公益属性的契合
一方面，根据我国宪法和法律的有关规定，检察机关拥有法律监督权，有权对法律的遵守和执行情况进行监督。行政机关作为法律执行机关，对行政机关的监督也必然是检察机关法律监督的应有之义。
另一方面，检察机关凭借其国家法律监督机关的特殊身份和法律地位，同样能够势均力敌地与被诉行政机关在法庭上进行抗衡。检察机关作为我国专门的法律监督机关，具备良好的司法资源，能有效实现司法权对行政权的监督和制约，比一般的公民、法人和其他组织更适合作为提起行政公益诉讼的主体。
三、检察机关提起行政公益诉讼的制度设想
1.设置前置程序，充分发挥现有的督促履职职能
当公民、法人或者其他的团体认为行政机关的行为侵害了公共利益，和通过申请、控告、举报的形式申请提起诉讼，检察机关经审查后，确定行政主体的违法行政行为严重侵害国家和社会公共利益的，在起诉前应当先行向有关行政主体发出检察建议，需以书面形式阐明行政主体违法的具体内容，要求其立即纠正违法行政行为，并给予合理期限作为答复、整改期间，督促接受检察建议的行政机关作出答复或整改。如行政机关在无正当理由的情况下不予答复或迟延答复，或者拒绝、怠于执行整改内容的，检察机关才能提起行政公益诉讼。若行政机关根据检察建议纠正了违法行政行为，履行了行政职责，那检察机关就无需启动诉讼程序。这种诉前督促告知程序，既能降低诉讼成本，节约司法资源，又能使得公共利益的到及时有效的救济。行政机关作为违法行政行为的实施主体，当检察机关的检察意见被其接受时，能够好快捷的就投入到案件的处理阶段中，把握案件处理的最佳时机。这较之在审判机关在经过审判后，在判决违法行政的行政机关采取处理措施的效果要明显的多。
2.规定诉讼风险的承担，明确诉讼的公益性
检察机关提起行政公益诉讼的目的是维护公共利益。虽然检察机关是以自己的名义提出的行政公益诉讼，但是其与案件不具有直接的利害关系，本身不享有实体的权利，其行使的只是一种程序上的诉讼权利，承担程序意义上的诉讼结果。因此，如果法院认为检察机关提起的公益诉讼缺少事实和法律根据，不能成立时，检察机关不应承担败诉的风险，亦不应承担实体法上的责任。随着公益遭受侵害问题越发突出，传统当事人理论中的“法律权利标准”逐步让位于“利益范围标准”。这个标准的轉变能为检察机关提起行政公益诉讼提供理论上的支持，但是，在涉及到权利义务的承当上，仍应坚持“法律权利标准”。如果检察机关为了维护公益还必须的承担诉讼的风险，这将有悖于正义的声张和正义的价值。
注释：
①我国建立行政公益代表人诉讼的法理分析[J].政法论坛，2007（6）：157-162.
②姜明安.行政诉讼中的检察监督与行政公益诉讼[J].法学杂志，2006（2）：10-12.
参考文献：
[1]姜明安.行政诉讼中的检察监督与行政公益诉讼[J].法学杂志，2006（2）.
[2]郝建臻.论我国行政公益代表人诉讼制度的构建[J].法律适用，2007（4）.
关键词：行政公益诉讼；检察机关；正当性
一、检察机关提起行政公益诉讼的诉权基础
当今世界，诉讼主体资格在不断地放宽。关于原告资格的标准，英美国家由“法律权利标准”转向了“利益范围标准”，这一转变，实现了原告资格和请求范围的扩大，使原告由基于私益起诉的直接利害关系人转向了基于公益起诉的间接利害关系人乃至任何人。所谓的“法律权利标准”是指本人的法定权利受到侵害时才有起诉资格，一是行政机关侵害的是本人而非他人；二是该种侵害是法律所规定的情形，法无规定，不得起诉；三是该种损害是直接损害而非间接损害。上述三项条件缺一不可，共同构成了法律权利标准的条件。所谓的“利益范围标准”的含义是，“当事人针对某项行政决定提起诉讼时，并不要求其利益属法律特别规定的利益，只要申诉人有可能主张受损害的利益处于法律规定或调整的利益范围之内，就可请求司法审查”。①
当实现原告资格从“法律权利标准”转向了“利益范围标准”，解决了没有利害关系的或者没有直接利益关系当事人的行政公益诉讼原告资格问题。
同时依托公共信托理论解决了检察机关提起行政公益诉讼的诉权问题。“公共信托产生于罗马法，根据这一理论，非属私人的水、空气、河流等自然资源和财政税收等是国民的共同财产，为了公共利益和公众利用之目的，国民通过委托方式由政府管理这些财产”。公共信托理论引申出行政公益诉讼信托，当国民委托给国家的财产遭受侵害时，国家有义务安排公共利益代表通过司法的途径来维护国民集体利益，实现了实体权利和程序权利分离的情形。
因此基于信托理论由此产生了私人检察官理论，提出检察机关作为公共利益代表，有权提出行政公益诉讼。
二、检察机关提起行政公益诉讼的现实需求
1.行政权不断扩张的天性与现有的行政执法监督体制不足的矛盾
随着社会的发展，社会分工越来越细，社会管理领域越来越宽，导致行政权力日益膨胀，而膨胀的行政权力却缺乏有效的制约。首先表现为权力机关的监督缺乏实际可操作性。权力机关的监督具有间接性、抽象性的特点，加之立法未对人大监督的内容程序等作出具体规定，亦未设立专门的行政执法监督机构，因此该监督的可操作性不足，效果有限。其次，行政机关内部监督乏力，行政复议、行政监察作为内部监督机制缺乏独立性，难以作出客观公正的裁决。再次，司法监督存在被动性和局限性。根据我国《行政诉讼法》规定，只有公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其自身合法权益时，才有权利提起行政诉讼，如果行政机关行使权力的行为侵害了社会公共利益，而这种侵害与其没有直接利害关系，则无权就该侵害行为提起行政诉讼，也就是说立法没有对行政公益诉讼开放。因此应当赋予检察机关行政诉讼原告资格，以司法权制约行政权。
2.检察机关的法律监督权与行政公益诉讼公益属性的契合
一方面，根据我国宪法和法律的有关规定，检察机关拥有法律监督权，有权对法律的遵守和执行情况进行监督。行政机关作为法律执行机关，对行政机关的监督也必然是检察机关法律监督的应有之义。
另一方面，检察机关凭借其国家法律监督机关的特殊身份和法律地位，同样能够势均力敌地与被诉行政机关在法庭上进行抗衡。检察机关作为我国专门的法律监督机关，具备良好的司法资源，能有效实现司法权对行政权的监督和制约，比一般的公民、法人和其他组织更适合作为提起行政公益诉讼的主体。
三、检察机关提起行政公益诉讼的制度设想
1.设置前置程序，充分发挥现有的督促履职职能
当公民、法人或者其他的团体认为行政机关的行为侵害了公共利益，和通过申请、控告、举报的形式申请提起诉讼，检察机关经审查后，确定行政主体的违法行政行为严重侵害国家和社会公共利益的，在起诉前应当先行向有关行政主体发出检察建议，需以书面形式阐明行政主体违法的具体内容，要求其立即纠正违法行政行为，并给予合理期限作为答复、整改期间，督促接受检察建议的行政机关作出答复或整改。如行政机关在无正当理由的情况下不予答复或迟延答复，或者拒绝、怠于执行整改内容的，检察机关才能提起行政公益诉讼。若行政机关根据检察建议纠正了违法行政行为，履行了行政职责，那检察机关就无需启动诉讼程序。这种诉前督促告知程序，既能降低诉讼成本，节约司法资源，又能使得公共利益的到及时有效的救济。行政机关作为违法行政行为的实施主体，当检察机关的检察意见被其接受时，能够好快捷的就投入到案件的处理阶段中，把握案件处理的最佳时机。这较之在审判机关在经过审判后，在判决违法行政的行政机关采取处理措施的效果要明显的多。
2.规定诉讼风险的承担，明确诉讼的公益性
检察机关提起行政公益诉讼的目的是维护公共利益。虽然检察机关是以自己的名义提出的行政公益诉讼，但是其与案件不具有直接的利害关系，本身不享有实体的权利，其行使的只是一种程序上的诉讼权利，承担程序意义上的诉讼结果。因此，如果法院认为检察机关提起的公益诉讼缺少事实和法律根据，不能成立时，检察机关不应承担败诉的风险，亦不应承担实体法上的责任。随着公益遭受侵害问题越发突出，传统当事人理论中的“法律权利标准”逐步让位于“利益范围标准”。这个标准的轉变能为检察机关提起行政公益诉讼提供理论上的支持，但是，在涉及到权利义务的承当上，仍应坚持“法律权利标准”。如果检察机关为了维护公益还必须的承担诉讼的风险，这将有悖于正义的声张和正义的价值。
注释：
①我国建立行政公益代表人诉讼的法理分析[J].政法论坛，2007（6）：157-162.
②姜明安.行政诉讼中的检察监督与行政公益诉讼[J].法学杂志，2006（2）：10-12.
参考文献：
[1]姜明安.行政诉讼中的检察监督与行政公益诉讼[J].法学杂志，2006（2）.
[2]郝建臻.论我国行政公益代表人诉讼制度的构建[J].法律适用，2007（4）.