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摘 要：文章着眼于对江苏省村镇建设档案长效管理机制的研究，从管理现状、创新做法和改革瓶颈几个方面，总结分析了江苏省村镇建设档案的发展现状，并提出了切实可行的建议对策，为江苏省的村镇建设档案长效管理和高质量发展提供了有益的参考。
关键词：乡村振兴；村镇建设档案；管理机制；档案事业
江苏省城镇化自改革开放以来快速发展，在党的十八大提出的推进城乡发展一体化新战略的时代背景下，省委省政府作出了全面实施村庄环境整治、建设美丽乡村和特色田园乡村、苏北地区农民群众住房条件改善等一系列的重要决策部署，全省村镇建设进入有序规划、标准建设、规范管理的良性軌道。通过建设新型农村社区、集中安置区以及就地新建、翻建、改善等措施，村镇基础设施和农民人居环境逐年改善，在此过程中产生的工程项目和农户资料等与村镇建设相关的档案资料数量呈迅猛增长态势。为了做好村镇建设档案管理工作，把城市建设档案成熟的管理方法运用到乡镇，江苏省城建档案管理部门大力推动村镇建设档案管理工作，经过多年的探索实践，村镇建设档案管理工作逐步实现了规范化、精细化，从规划协调、建章立制、督促指导等各方面积累了较为完善的工作方法和经验。
1.管理现状
早期的村镇建设档案一直处于分散管理的粗放状态，收集得多但标准化整理得少，管理得多但有效利用得少，这些问题严重影响了乡镇建设工程的管理。2009年，江苏省住建厅依据住建部《关于加强中小城市城乡建设档案工作的意见》出台了《关于进一步加强村镇建设档案工作通知》，明确提出乡镇人民政府村镇建设档案管理部门应当建立村镇建设档案室，各市、县城建档案管理机构加强本行政区域内村镇建设档案工作的业务指导和监督，将建设档案管理从城市向村镇延伸。截至2015年，全省乡镇一级共建村镇建设档案室556个，“在全国率先构建了省、市、县（市、区）、乡（镇）四级建设档案工作管理体系，率先开展目标管理”，形成了由住房和城乡建设厅统一领导，市、县（市、区）城建档案主管部门统筹推动，乡镇建管部门和属地城建档案管理机构双重业务指导的新机制，形成了乡镇建管部门专业特长和城建档案系统管理优势相结合的聚合效应。截至目前，全省已建成省级标准村镇建设档案管理机构711个，覆盖率为88%，从事村镇建设档案工作的专（兼）职人员1600余人，馆库面积68620平方米，村镇建设档案现有馆藏414万余卷，照片12万余张，有效记录了江苏省新农村建设过程，真实反映了江苏乡村振兴战略实施成效。
2.创新做法
（1）着眼长远，统筹规划
每个五年发展的节点期，都紧密结合全省住房城乡建设中心工作和村镇建设重点任务，在省级建设档案事业发展五年专项规划制定过程中，专题研究村镇建设档案的发展规划，对五年内的村镇建设档案工作目标任务进行全面部署，强化目标引导和计划管理，确保村镇建设档案事业发展的科学性、连续性和实效性。“十三五”期间，为确保各项工作取得切实效果，结合全省城乡环境综合整治、美丽乡村建设、特色田园乡村建设、传统村落保护、苏北地区农民群众住房条件改善等重点工作安排，积极引导各地将村镇建设档案工作纳入政府年度考核体系或重点工程验收评估体系，开发全省统一的村镇建设档案系统。在全省全部乡镇建立村镇建设档案室的基础上，要求“十三五”末苏南和苏中村镇建设档案室100%、苏北85%达省级标准，统筹推进全省村镇档案工作进度。
（2）建章立制，规范管理
省住房城乡建设厅根据省政府规章《江苏省城建档案管理办法》，结合实际工作需要，编制了《江苏省村镇建设档案归档范围和分类大纲》，围绕村镇建设档案的分类体系，对村镇建设档案收集范围进行详细界定，为村镇建设档案规范化管理指明了方向。参照城建档案馆（室）目标管理经验，结合村镇建设档案管理特点，出台了《江苏省村镇建设档案室目标管理评估办法（试行）》，将村镇建设档案室的创建工作纳入全省的档案馆（室）目标管理，并制定了《村镇建设档案室评估内容和评分标准》，从制度建设、机构和人员队伍建设、硬件建设、档案管理、档案利用等方面对档案室的建设提出量化指标。
（3）示范引领，有序推进
省住房城乡建设厅在推动工作中，注重加强统筹规划、政策引导和分类督促指导，充分利用示范引领作用，分别在苏南、苏中、苏北积极开展示范性村镇建设档案室创建，并召开村镇建设档案管理现场推进会，观摩先进，推动工作。每年年初，下发《关于做好建设档案目标管理工作的通知》和《全省建设档案馆（室）目标管理考评、复查计划》，公布创建考核任务。年终印发《全省建设档案馆（室）目标管理评估情况的通报》，总结并通报全年创建情况。在全省城建档案系统，每两年进行一次评选先进活动，对村镇建设档案管理工作开展专题评选，表现突出的单位和个人全省通报表彰，确保村镇建设档案管理工作常抓不懈，有序推进。
（4）围绕中心，丰富馆藏
结合全省城乡建设重点工作，各级城建档案管理机构主动深入一线，开展相关档案工作的指导服务，并按规范接收和保管相关档案。组织建设档案声像工作人员全程参与跟踪摄录，留存第一手声像档案资料，丰富馆藏资源。研发了“江苏省村镇建设档案管理系统”并投入使用，功能覆盖省、市、县（市、区）、镇（乡）四级建设档案管理机构的工作需求，按对应权限分级管理村镇建设档案信息数据。现已建成九大类四十六属类的全省统一村镇建设档案目录数据库和全文数据库，涵盖综合、规划、管理、拆迁、市政、工程、声像等内容，已完成案卷级著录329万余卷，数据库容量2.4TB。
3.改革瓶颈
一是标准体系不完善。从业务工作规程上看，村镇建设档案室主要以市、县城建档案馆业务工作规程为模板，针对性不强，适用性欠缺。从法律遵循上看，村镇建设档案管理以《江苏省村镇建设档案归档范围和分类大纲》《江苏省村镇建设档案室目标管理评估办法（试行）》（附《村镇建设档案室评估内容和评分标准》）两份文件为依据，法律地位不高，权威性不够，内容过于简单，不利于村镇建设档案管理的高质量发展和长效管理。 二是管理体制改革带来挑战。许多乡镇行政区划都进行了调整与合并，随着国家“放管服”改革的深入推进，各级管理体制进行了比较大的调整，乡镇内部机构也发生了较大变动，村镇建设项目档案的管理体系和工作流程也发生了较大变化。在省一级，住房城乡建设部门负责城建档案的业务管理和指导，而在市、县则分为住建、自然资源规划和档案局等不同的部门负责，从而给业务指导和行业管理带来新的挑战。在实际工作中易造成工作协调不到位、档案分散管理、不便于收集以及查询利用，同时造成重复建设等现象。
三是硬件条件和人员保障乏力。与市、县级城建档案机构相比，村镇建设档案管理机构仍然面临用房紧张、管理设施陈旧、专职人员流动性大等现实问题，现代化、信息化进度滞缓，与乡镇振兴发展的总体要求差距较大。
四是档案管理与档案利用需求存在不平衡不适应。随着依法治国理念的深入普及，在乡村振兴战略的深入推进下，社会主义新农村建设过程中需要提供大量土地、规划、房产等相关民生档案资料作为旧房改造、拆迁补偿等各项工作的依据和保障，从而导致档案利用需求大增，而目前相关档案的管理、特别是信息化工作距离充分满足人民群众需求还有一定差距。
1.抓住关键，完善法规标准
村镇建设档案的管理需要构建全面而完整的法规制度体系，并纳入到现有的城建档案法规体系中。借助修订《城建档案管理规定》《城市地下管线工程档案管理办法》和《江苏省城建档案管理办法》的契机，进一步明确村镇建设档案的地位和作用；明确村镇建设档案管理机构的地位和职责；制定与村镇建设档案的形成、保管、利用紧密相关的规范性文件；制定和完善村镇建设档案管理的相关标准。
2.把握规律，强化主体责任
村镇建设项目具有小、全、杂等特点，每个项目所形成的档案绝对数量少，但是相关的档案资料种类繁杂，涉及部门多。江苏地区特点明显，各地差异较大，苏南、苏中、苏北区域之间发展不平衡。为扎实有效地推进村镇建设档案管理工作，落实好归档的政策要求，需要有关部门统一组织，提出相关管理要求，在规划制定、政策发布、总结表彰等工作中，突出强调村镇建设档案管理工作，强化市、县、镇各级主管部门和城建档案管理机构，特别是村镇建设档案管理机构的职责和义务，加强相关政策宣传，明确各级接收、保管等管理职能，督促切实担负起责任，随时跟进提供指导和服务，及时查验、接收档案。强化对所有形成单位的全覆盖管理，督促以建设单位为主的各参建单位切实履行档案收集、整理、移交职能，做到及时、准确、完整收集和编制项目工程档案，为档案验收、保管和利用打好基础。
3.广泛收集，细化归档工作
要对村镇建设档案资料进行科学评估，从档案门类、形成单位、保管期限、价值作用等方面进行科学的划控鉴定，推进科学化、精细化管理。区划调整后的镇（乡）要以行政区域为范围，广泛收集各类村镇建设工程档案和村镇规划、建设、管理过程中形成的各类档案。市、县两级城建档案管理机构做好对所辖区新建农民集中居住项目工程技术档案的业务指导和接收保管工作；基层村镇建设档案室做好“一户一档”农户档案的业务指导和接收保管工作。同时，以村庄环境整治、特色田园乡村建设、传统村落保护、苏北地区农民群众住房条件改善等重点项目实施为契机，收集拍摄村庄产业发展、人居环境、特色风貌、文化传承等方面的照片和视频，丰富特色档案的收集，建立江苏乡村建设图片库，多角度展现村庄建设成果，全面反映村庄建设发展变迁。
4.加强管理，提升服务水平
各级主管部门和镇（乡）人民政府要按照相关法律、法规的要求，不断完善相关档案管理制度，统筹规划和管理村镇建设档案工作。不断提高村镇建设档案规范化和信息化管理水平，保证和促进村镇建设档案工作的高质量发展。落实各项保障措施，切实做好馆库设施建设、信息化建设、档案保管保护等方面的工作。依法做好村镇建设档案收集、整理、验收和保管工作，确保村镇建设档案的真实、完整、准确。在做好传统载体档案编研利用工作的同时，着眼于信息时代档案发展的新形势、新要求，努力推动实现村镇建设档案信息资源收、管、存、用的电子化、数字化和智能化，做到数据共享，线上线下无缝衔接，充分利用先进技术，实现档案利用的网络化。
5.强化组织，促进全面提升
按照“省级政策指导、市级统筹推动、县区总体负责、乡镇具体实施”的要求，省、市、县（市、区）、镇（乡）城建档案主管部门和管理机构分工协作，密切配合，将村镇建设档案管理工作列入行业规划、年度工作计划和目标管理范围，并加强考核监督。明确档案收集、整理、报送的主体责任，注重档案形成全过程的监督检查和服务指导，按照建设工程项目审批制度改革的相关要求，将村镇档案验收事项纳入各类项目的建设审批流程中，做到应收尽收，并确保档案整理规范、移交及时、保管科学。有针对性地统筹安排培训学习，提高村镇建设档案管理人员的专业知识和业务水平。推进比学赶超，以评促建，以创建促发展，着力通过目标管理和达标创建，提升村镇建设档案的收集、整理、立卷、保管和检索利用水平。运用现代技术手段，适应当前的新农村建设需要，按照电子文件网上传輸要求，探索异地查询利用的方式方法。
村镇建设档案作为建设行政主管部门依法行政和建设管理、运营维护的重要依据，在规范村镇建设管理、强化村镇建设质量、服务社会主义新农村建设、记录乡村振兴发展等方面发挥了重要作用。建立江苏省村镇建设档案的长效管理机制，推动村镇建设档案工作的高质量发展，不仅是城乡建设档案协同发展和村镇建设管理的必然要求，更是实施乡村振兴战略、加快推进农业农村现代化的催化剂。
关键词：乡村振兴；村镇建设档案；管理机制；档案事业
江苏省城镇化自改革开放以来快速发展，在党的十八大提出的推进城乡发展一体化新战略的时代背景下，省委省政府作出了全面实施村庄环境整治、建设美丽乡村和特色田园乡村、苏北地区农民群众住房条件改善等一系列的重要决策部署，全省村镇建设进入有序规划、标准建设、规范管理的良性軌道。通过建设新型农村社区、集中安置区以及就地新建、翻建、改善等措施，村镇基础设施和农民人居环境逐年改善，在此过程中产生的工程项目和农户资料等与村镇建设相关的档案资料数量呈迅猛增长态势。为了做好村镇建设档案管理工作，把城市建设档案成熟的管理方法运用到乡镇，江苏省城建档案管理部门大力推动村镇建设档案管理工作，经过多年的探索实践，村镇建设档案管理工作逐步实现了规范化、精细化，从规划协调、建章立制、督促指导等各方面积累了较为完善的工作方法和经验。
一、江苏省村镇建设档案管理现状分析
1.管理现状
早期的村镇建设档案一直处于分散管理的粗放状态，收集得多但标准化整理得少，管理得多但有效利用得少，这些问题严重影响了乡镇建设工程的管理。2009年，江苏省住建厅依据住建部《关于加强中小城市城乡建设档案工作的意见》出台了《关于进一步加强村镇建设档案工作通知》，明确提出乡镇人民政府村镇建设档案管理部门应当建立村镇建设档案室，各市、县城建档案管理机构加强本行政区域内村镇建设档案工作的业务指导和监督，将建设档案管理从城市向村镇延伸。截至2015年，全省乡镇一级共建村镇建设档案室556个，“在全国率先构建了省、市、县（市、区）、乡（镇）四级建设档案工作管理体系，率先开展目标管理”，形成了由住房和城乡建设厅统一领导，市、县（市、区）城建档案主管部门统筹推动，乡镇建管部门和属地城建档案管理机构双重业务指导的新机制，形成了乡镇建管部门专业特长和城建档案系统管理优势相结合的聚合效应。截至目前，全省已建成省级标准村镇建设档案管理机构711个，覆盖率为88%，从事村镇建设档案工作的专（兼）职人员1600余人，馆库面积68620平方米，村镇建设档案现有馆藏414万余卷，照片12万余张，有效记录了江苏省新农村建设过程，真实反映了江苏乡村振兴战略实施成效。
2.创新做法
（1）着眼长远，统筹规划
每个五年发展的节点期，都紧密结合全省住房城乡建设中心工作和村镇建设重点任务，在省级建设档案事业发展五年专项规划制定过程中，专题研究村镇建设档案的发展规划，对五年内的村镇建设档案工作目标任务进行全面部署，强化目标引导和计划管理，确保村镇建设档案事业发展的科学性、连续性和实效性。“十三五”期间，为确保各项工作取得切实效果，结合全省城乡环境综合整治、美丽乡村建设、特色田园乡村建设、传统村落保护、苏北地区农民群众住房条件改善等重点工作安排，积极引导各地将村镇建设档案工作纳入政府年度考核体系或重点工程验收评估体系，开发全省统一的村镇建设档案系统。在全省全部乡镇建立村镇建设档案室的基础上，要求“十三五”末苏南和苏中村镇建设档案室100%、苏北85%达省级标准，统筹推进全省村镇档案工作进度。
（2）建章立制，规范管理
省住房城乡建设厅根据省政府规章《江苏省城建档案管理办法》，结合实际工作需要，编制了《江苏省村镇建设档案归档范围和分类大纲》，围绕村镇建设档案的分类体系，对村镇建设档案收集范围进行详细界定，为村镇建设档案规范化管理指明了方向。参照城建档案馆（室）目标管理经验，结合村镇建设档案管理特点，出台了《江苏省村镇建设档案室目标管理评估办法（试行）》，将村镇建设档案室的创建工作纳入全省的档案馆（室）目标管理，并制定了《村镇建设档案室评估内容和评分标准》，从制度建设、机构和人员队伍建设、硬件建设、档案管理、档案利用等方面对档案室的建设提出量化指标。
（3）示范引领，有序推进
省住房城乡建设厅在推动工作中，注重加强统筹规划、政策引导和分类督促指导，充分利用示范引领作用，分别在苏南、苏中、苏北积极开展示范性村镇建设档案室创建，并召开村镇建设档案管理现场推进会，观摩先进，推动工作。每年年初，下发《关于做好建设档案目标管理工作的通知》和《全省建设档案馆（室）目标管理考评、复查计划》，公布创建考核任务。年终印发《全省建设档案馆（室）目标管理评估情况的通报》，总结并通报全年创建情况。在全省城建档案系统，每两年进行一次评选先进活动，对村镇建设档案管理工作开展专题评选，表现突出的单位和个人全省通报表彰，确保村镇建设档案管理工作常抓不懈，有序推进。
（4）围绕中心，丰富馆藏
结合全省城乡建设重点工作，各级城建档案管理机构主动深入一线，开展相关档案工作的指导服务，并按规范接收和保管相关档案。组织建设档案声像工作人员全程参与跟踪摄录，留存第一手声像档案资料，丰富馆藏资源。研发了“江苏省村镇建设档案管理系统”并投入使用，功能覆盖省、市、县（市、区）、镇（乡）四级建设档案管理机构的工作需求，按对应权限分级管理村镇建设档案信息数据。现已建成九大类四十六属类的全省统一村镇建设档案目录数据库和全文数据库，涵盖综合、规划、管理、拆迁、市政、工程、声像等内容，已完成案卷级著录329万余卷，数据库容量2.4TB。
3.改革瓶颈
一是标准体系不完善。从业务工作规程上看，村镇建设档案室主要以市、县城建档案馆业务工作规程为模板，针对性不强，适用性欠缺。从法律遵循上看，村镇建设档案管理以《江苏省村镇建设档案归档范围和分类大纲》《江苏省村镇建设档案室目标管理评估办法（试行）》（附《村镇建设档案室评估内容和评分标准》）两份文件为依据，法律地位不高，权威性不够，内容过于简单，不利于村镇建设档案管理的高质量发展和长效管理。 二是管理体制改革带来挑战。许多乡镇行政区划都进行了调整与合并，随着国家“放管服”改革的深入推进，各级管理体制进行了比较大的调整，乡镇内部机构也发生了较大变动，村镇建设项目档案的管理体系和工作流程也发生了较大变化。在省一级，住房城乡建设部门负责城建档案的业务管理和指导，而在市、县则分为住建、自然资源规划和档案局等不同的部门负责，从而给业务指导和行业管理带来新的挑战。在实际工作中易造成工作协调不到位、档案分散管理、不便于收集以及查询利用，同时造成重复建设等现象。
三是硬件条件和人员保障乏力。与市、县级城建档案机构相比，村镇建设档案管理机构仍然面临用房紧张、管理设施陈旧、专职人员流动性大等现实问题，现代化、信息化进度滞缓，与乡镇振兴发展的总体要求差距较大。
四是档案管理与档案利用需求存在不平衡不适应。随着依法治国理念的深入普及，在乡村振兴战略的深入推进下，社会主义新农村建设过程中需要提供大量土地、规划、房产等相关民生档案资料作为旧房改造、拆迁补偿等各项工作的依据和保障，从而导致档案利用需求大增，而目前相关档案的管理、特别是信息化工作距离充分满足人民群众需求还有一定差距。
二、江苏省村镇建设档案长效管理的对策思考
1.抓住关键，完善法规标准
村镇建设档案的管理需要构建全面而完整的法规制度体系，并纳入到现有的城建档案法规体系中。借助修订《城建档案管理规定》《城市地下管线工程档案管理办法》和《江苏省城建档案管理办法》的契机，进一步明确村镇建设档案的地位和作用；明确村镇建设档案管理机构的地位和职责；制定与村镇建设档案的形成、保管、利用紧密相关的规范性文件；制定和完善村镇建设档案管理的相关标准。
2.把握规律，强化主体责任
村镇建设项目具有小、全、杂等特点，每个项目所形成的档案绝对数量少，但是相关的档案资料种类繁杂，涉及部门多。江苏地区特点明显，各地差异较大，苏南、苏中、苏北区域之间发展不平衡。为扎实有效地推进村镇建设档案管理工作，落实好归档的政策要求，需要有关部门统一组织，提出相关管理要求，在规划制定、政策发布、总结表彰等工作中，突出强调村镇建设档案管理工作，强化市、县、镇各级主管部门和城建档案管理机构，特别是村镇建设档案管理机构的职责和义务，加强相关政策宣传，明确各级接收、保管等管理职能，督促切实担负起责任，随时跟进提供指导和服务，及时查验、接收档案。强化对所有形成单位的全覆盖管理，督促以建设单位为主的各参建单位切实履行档案收集、整理、移交职能，做到及时、准确、完整收集和编制项目工程档案，为档案验收、保管和利用打好基础。
3.广泛收集，细化归档工作
要对村镇建设档案资料进行科学评估，从档案门类、形成单位、保管期限、价值作用等方面进行科学的划控鉴定，推进科学化、精细化管理。区划调整后的镇（乡）要以行政区域为范围，广泛收集各类村镇建设工程档案和村镇规划、建设、管理过程中形成的各类档案。市、县两级城建档案管理机构做好对所辖区新建农民集中居住项目工程技术档案的业务指导和接收保管工作；基层村镇建设档案室做好“一户一档”农户档案的业务指导和接收保管工作。同时，以村庄环境整治、特色田园乡村建设、传统村落保护、苏北地区农民群众住房条件改善等重点项目实施为契机，收集拍摄村庄产业发展、人居环境、特色风貌、文化传承等方面的照片和视频，丰富特色档案的收集，建立江苏乡村建设图片库，多角度展现村庄建设成果，全面反映村庄建设发展变迁。
4.加强管理，提升服务水平
各级主管部门和镇（乡）人民政府要按照相关法律、法规的要求，不断完善相关档案管理制度，统筹规划和管理村镇建设档案工作。不断提高村镇建设档案规范化和信息化管理水平，保证和促进村镇建设档案工作的高质量发展。落实各项保障措施，切实做好馆库设施建设、信息化建设、档案保管保护等方面的工作。依法做好村镇建设档案收集、整理、验收和保管工作，确保村镇建设档案的真实、完整、准确。在做好传统载体档案编研利用工作的同时，着眼于信息时代档案发展的新形势、新要求，努力推动实现村镇建设档案信息资源收、管、存、用的电子化、数字化和智能化，做到数据共享，线上线下无缝衔接，充分利用先进技术，实现档案利用的网络化。
5.强化组织，促进全面提升
按照“省级政策指导、市级统筹推动、县区总体负责、乡镇具体实施”的要求，省、市、县（市、区）、镇（乡）城建档案主管部门和管理机构分工协作，密切配合，将村镇建设档案管理工作列入行业规划、年度工作计划和目标管理范围，并加强考核监督。明确档案收集、整理、报送的主体责任，注重档案形成全过程的监督检查和服务指导，按照建设工程项目审批制度改革的相关要求，将村镇档案验收事项纳入各类项目的建设审批流程中，做到应收尽收，并确保档案整理规范、移交及时、保管科学。有针对性地统筹安排培训学习，提高村镇建设档案管理人员的专业知识和业务水平。推进比学赶超，以评促建，以创建促发展，着力通过目标管理和达标创建，提升村镇建设档案的收集、整理、立卷、保管和检索利用水平。运用现代技术手段，适应当前的新农村建设需要，按照电子文件网上传輸要求，探索异地查询利用的方式方法。
村镇建设档案作为建设行政主管部门依法行政和建设管理、运营维护的重要依据，在规范村镇建设管理、强化村镇建设质量、服务社会主义新农村建设、记录乡村振兴发展等方面发挥了重要作用。建立江苏省村镇建设档案的长效管理机制，推动村镇建设档案工作的高质量发展，不仅是城乡建设档案协同发展和村镇建设管理的必然要求，更是实施乡村振兴战略、加快推进农业农村现代化的催化剂。