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通过考察农村信用社50多年的发展演变史，我们可以清晰地看出农村信用社呈“之”字型的发展路径，即经历了“合作制时期——合作制破坏时期——恢复合作制时期”，农村信用社发展演变的历史过程实质上是其制度不断异化的过程，在这个过程中存在多个利益集团(或利益主体)，他们之间不断博弈是农村信用社管理体制不断变动、改革未能达到预期目标的关键性因素。在这个过程中，农村信用社在制度变迁方式上属于强制性制度变迁，政府主导农村信用社的变革与发展，能够在短期内配置社会资源，但农村信用社制度的供给不能满足社员的需求，形成农村合作金融制度的无效供给，同时，也使农村信用社不能独立设计自己的发展道路和发展模式，遏制了农村信用社的制度创新。而且农村信用社在制度演进中存在明显的路径依赖，农村信用社长期被锁定在“官办”体制上，导致其“合作性”无效存在。
建国以来，农村信用社的发展演变过程，实质上是农村信用社制度不断异化的过程。在这一过程中，合作性质的农村信用社被集体化、准国有化和国有化，服务于国家不同时期的发展战略目标，缺乏农村信用社发展的合作金融环境，农村信用社的制度发生了异化，仅具有合作经济的外衣，与真正的合作金融组织相距甚远。
一、演变过程中存在多个利益主体(集团)
在农村信用社建立发展过程中，逐渐形成了与自身相关的五个利益主体(或利益集团)，它们分别是：中央政府(以中国人民银行为代表)、地方政府(以人民公社、生产大队或乡镇政府为代表)、中国农业银行、农村信用社(以农村信用社内部工作人员为代表)和农村信用社社员(农村信用社职工社员除外)。这些利益集团获利动机明显，造成了集团利益冲突。农村信用社演变过程实际上也是五大利益主体为寻求自身的利益，相互之间不断博弈的过程。
1.中央政府。作为一个发展中国家，实现工业化是中国政府的重要任务之一，而困扰中国工业化建设的一个瓶颈就是资金的稀缺性。在二元社会经济结构下，政府控制农村资源，以农村支援城市、农业支援工业是一个长期的过程。因此，中央政府控制农村信用社，发展农村经济，支配农村金融资源，支持国家工业化和城市化建设是其基本的利益函数。
2.地方政府。中国农村信用社是按照行政区划设立的，资金主要来自当地农民的存款，也必须在当地行政区域内发挥资金调剂的融资功能，以促进当地经济发展。因此，农村信用社服务于当地行政区的目标和地方政府的联系最为直接，地方政府利用这一优势经常干预农村信用社的经营活动，而且地方政府在执行国家政策过程中，往往采取“搭便车”行为，常常干预农村信用社为地方服务，而自己不承担任何成本，因为农村信用社被集体化、国有化，国家是农村信用社的最终所有者，为农村信用社的一切损失埋单。如在“大跃进”时期，农村信用社下放给人民公社和生产大队管理，其资金被以人民公社或生产大队为代表的地方政府挪用于基本建设，使农村信用社资金大量沉淀。“文革”时期农村信用社成为用来救济穷人的慈善机构，直到农村信用社收归银行管理。1980年以后，随着乡镇企业的崛起，为解决资金不足问题，地方政府通过干预农村信用社业务经营，为乡镇企业提供融资支持，以实现地方利益和所谓的“政绩”工程，结果，随着乡镇企业的大量亏损、破产，造成了农村信用社大量贷款无法收回。
3.中国农业银行。中国农业银行作为一个中央银行领导下的专业银行，随着市场化改革，又向商业银行转变。在中国农业银行领导和管理农村信用社期间，一方面，农业银行代表中央政府对农村信用社行使控制权，趁机采取“搭便车”行为，如挪用农村信用社资金，让农村信用社报销农业银行的费用等，将自身负的外部性向农村信用社转移；另一方面，通过低利吸收农村信用社大量的转存款和准备金作为资金来源，从事利率较高的商业性贷款获取部门利益，因此控制农村信用社获得的收益大于对其管理支付的成本。1996年以后，农业银行在和农村信用社“脱钩”时，趁机向农村信用社转嫁不良资产，为了规避风险还大量撤并在农村县以下的金融机构，从而把大量涉农业务推给了农村信用社。可见，农业银行作为一个独立的利益集团，获利动机是很明显的。
4.农村信用社。1958年以后，随着农村信用社被几次下放和回收，农村信用社逐渐变为“官办”的金融机构，农村信用社内部职工逐渐形成了一个相对独立的利益集团。这个利益集体为了维护自己的利益，总是想维护现有体制，对农村信用社恢复合作制改革持消极甚至抵制态度，并在农村信用社和农业银行“脱钩”后，逐渐控制了农村信用社，形成了“内部人控制”局面，它们利用这一优势增强了与中央讨价还价的砝码。为了维护自己利益集团的既得利益，阻挠农村信用社恢复合作制的改革，追求营利性目标，使普通农民社员无法得到贷款。
5.农村信用社社员。和其他几个利益主体相比，农村信用社社员(农村信用社职工社员除外)是最为弱小的，利益经常受到损害而不能得到保障。在1958年以后，他们入股农村信用社的股金停止了分红，农村信用社的资金投向集体经济组织，社员得不到贷款，其私人产权也遭到剥夺。1980年以来，通过恢复农村信用社的合作金融性质，社员的一些权利在形式上得到了恢复，如参加“三会”的民主管理和按照交易量返还部分利润，但是由于农村信用社的改革没有体现社员的私人产权形式，而且农村信用社在“内部人控制”下商业化严重，社员的这些权利并没有真正得到落实，社员贷款难问题并没有得到实质性解决。
二、制度变迁方式属于政府主导的强制性制度变迁
新制度经济学认为，制度变迁是指制度的替代、转换与交易过程，是新的制度代替旧的制度，它实质上是一种效率更高的制度对另一种制度的替代过程，它是制度稳定性、环境变动性和不确定性及利益最大化追求三者之间持久冲突的结果(卢现祥，2003)。制度变迁也是制度非均衡性引起利益主体追求获利机会而不断博弈的过程，林毅夫将制度变迁方式分为两种类型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实施；与此相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入实行，诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起，强制性制度变迁纯粹因在不同选民集团之间对现有收入进行再分配而发生(林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》；科斯、阿尔钦、诺斯等《财产权利与制度变迁》，上海三联书店、上海人民出版社，1994)。强制性制度变迁的特点为：一是改革主体来自政府，二是改革程序是自上而下的，三是改革是激进式的。政府推进强制性制度变迁，主要原因是政府(代表国家)具有“暴力潜能”，凭借其垄断权力制定一套规则来减少统治国家的交易费用，而且政府在制度的供给上具有规模经济的优势，能够弥补制度供给的不足(卢现祥，2003)。
就中国农村信用社的发展演变过程来说，其制度变迁是典型的政府主导的强制性制度变迁。在农村信用社成立初期，在农村金融领域，农民群众存在着互助合作的需求，而政府在制度供给中发挥着关键性作用，为农村信用社建立、发展提供了大量资金支持和组织支持，使农村信用社迅速发展和普及。计划经济体制建立以后，特别是在1958年以后，随着政治经济环境的变化，农村信用社不断被下放给社队和收归银行管理，并最终成为国家银行的基层机构；改革开放以来，为适应农村经济的发展，农村信用社又在政府主导下进行恢复合作制的改革。这一切说明：(1)农村信用社制度变迁的主体是政府，其发展方向、目标市场定位，很大程度上取决于政府(或代表政府的中央银行)，政府在农村信用社的制度变迁过程中起决定作用；(2)农村信用社制度变迁是自上而下进行的，在政府的强制性安排下，中国农村信用社一直是被动地接受中央银行的决策，或执行中国农业银行的决策，不存在独立人格的决策主体；(3)农村信用社制度变迁是激进式的，都是随着国内政治经济环境的变化，政府对农村信用社作出的不断调整与变革。因此，中国农村信用社制度变迁是政府主导的强制性制度变迁。
政府主导农村信用社制度变迁的主要原因是：第一，长期以来，中国实行计划经济体制，必然使政府在制度供给中占主导地位。在计划经济体制下，各种资源的配置不是靠市场解决，而是靠政府的计划来配置，政府控制着包括资金在内的各种生产要素，农村信用社的资金也不可能游离于政府控制之外，这就决定了政府在农村信用社发展演变过程中制度供给的主导地位。第二，长期以来，中国实行赶超型的工业化战略，资金短缺一直是困扰经济发展的瓶颈，政府把有限的资源优先用于工业领域，无力对农村投入大量资金，必然要在农村实行信用合作，用农民自己的资金来解决农村资金短缺问题，以弥补国家资金在农村投入的不足。第三，中国正规农村金融领域存在着二元金融结构。一方面是强大的国家金融机构，建立了自上而下的金融网络；另一方面是分散的、弱小的农村信用社，上面没有自己的联合组织，由国家银行充当其联合组织来发挥资金调剂功能，农村信用社的自主权有限、独立性较差，必然受制于国家金融机构。因此，自农村信用社成立以来，政府一直没有放松对其管理和控制。这些情况决定了农村信用社制度变迁的主体是政府，变迁方式是政府主导的强制性制度变迁。这种变迁方式，使政府能够以比其他竞争性组织低得多的费用提供制度供给，特别是在中国市场经济不完善、合作金融组织主体虚置的情况下，政府主导农村信用社的改革，能够在短期内配置社会资源，缺点是制度的供给不能满足需求，形成农村合作金融制度的无效供给。同时，也使农村信用社不能独立设计自己的发展道路和发展模式，遏制了农村信用社的制度创新。
三、演变过程中存在明显的路径依赖
路径依赖是西方新制度经济学中的一个名词，它指一个具有正反馈机制的体系，一旦在外部偶然事件的影响下被系统所采纳，便会沿着一定的路径发展演进，而很难为其他潜在的甚至更优的体系所取代(卢现祥，2003)。也就是说，人们一旦选择了某种制度，不管它是有效还是无效的，它都会在既定的方向上得到强化，人们很难从中摆脱出来。所以，历史是至关重要的，人们过去的选择决定了他们现在可能的选择（道格拉斯·C.诺斯，1991)。制度变迁过程中存在路径依赖的主要原因：一是在原有制度结构下，存在自身利益需要的集团，这些利益集团对现存路径有强烈的需求，他们力求巩固现有制度，阻碍选择新的路径，哪怕新的体制比现存体制更有效率；二是改变原有的制度存在着交易费用，使大量无绩效的制度变迁陷入“锁定”状态而长期存在(卢现祥、朱巧玲，2007)；三是社会意识形态的影响也使某种无效的制度长期存在。
制度在演进过程中充满了路径依赖和创新，中国农村信用社的制度演进也是如此。中国农村信用社制度变迁是政府主导的强制性制度变迁，在演变过程中也充满了路径依赖的特征。首先，在农村信用社发展演变中存在与之相关的多个利益集团，这些利益集团为了维护自己的既得利益，总是保持现有体制的现状，阻碍选择新的制度，哪怕新制度比现行制度更加有效。农村信用社制度变迁过程中的路径依赖，突出地表现在其发展演变过程中。农村信用社自1958年“大跃进”以后，经历了不断的“下放—回收”，逐渐失去了独立性、灵活性，农村信用社远离了社员，民主管理无从谈起，农村信用社由“民办”变为“官办”，成为国家银行在农村的基层机构，农村信用社的合作金融性质荡然无存。自1980年开始恢复农村信用社的 “三性”，即组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性，但是由于原有制度的惯性，改革并无实质进展，农村信用社仍没有突破“官办”体制。1996年农村信用社和农业银行“脱钩”以后，为农村信用社恢复合作制改革迈出了关键的一步，但是，改革过程中存在多个利益集团，特别是农村信用社形成了“内部人控制”的局面，这个利益集团为了维护自己的既得利益，利用其在改革中的有利条件，扭曲了国家金融政策，使恢复合作制的改革流于形式，实际上阻碍了新制度的选择。其次，由于农村信用社在农村金融领域的特殊地位，中国政府从没有放松对其管理和控制，改变原有的制度存在着交易费用，使农村信用社制度变迁锁定在无效率状态。中国长期以来受计划经济体制的影响，公有产权占绝对优势，而且排斥私人产权，在这种体制下恢复农村信用社私人产权的合作金融性质，存在着很大的交易费用。所以，从1980年到1995年恢复农村信用社“三性”的改革是在不恢复私人产权的形式下进行的改革，是不可能恢复其合作金融性质的。1996年以后，按照合作制原则规范农村信用社，政府不愿失去对农村信用社的控制，虽然也构建了私人产权形式，但是私人产权对应的收益比例较少，实际上产权仍处于模糊而虚置状态。这种情况最有利于政府控制，不可能构建与私人产权相对应的合作金融产权模式，最终，使农村信用社改革锁定在低效率状态。最后，农村信用社长期的“官办”而非“民办”，在农民意识里根深蒂固，不认可农村信用社是其私人所有的合作金融组织，对农村信用社的改革漠不关心，参与农村信用社的民主管理走形式，也使农村信用社的“合作金融”制度长期无法满足互助合作的需要而无效地存在，农村信用社实际上被锁定在“官办”体制上。
(湖南工业大学商学院)
建国以来，农村信用社的发展演变过程，实质上是农村信用社制度不断异化的过程。在这一过程中，合作性质的农村信用社被集体化、准国有化和国有化，服务于国家不同时期的发展战略目标，缺乏农村信用社发展的合作金融环境，农村信用社的制度发生了异化，仅具有合作经济的外衣，与真正的合作金融组织相距甚远。
一、演变过程中存在多个利益主体(集团)
在农村信用社建立发展过程中，逐渐形成了与自身相关的五个利益主体(或利益集团)，它们分别是：中央政府(以中国人民银行为代表)、地方政府(以人民公社、生产大队或乡镇政府为代表)、中国农业银行、农村信用社(以农村信用社内部工作人员为代表)和农村信用社社员(农村信用社职工社员除外)。这些利益集团获利动机明显，造成了集团利益冲突。农村信用社演变过程实际上也是五大利益主体为寻求自身的利益，相互之间不断博弈的过程。
1.中央政府。作为一个发展中国家，实现工业化是中国政府的重要任务之一，而困扰中国工业化建设的一个瓶颈就是资金的稀缺性。在二元社会经济结构下，政府控制农村资源，以农村支援城市、农业支援工业是一个长期的过程。因此，中央政府控制农村信用社，发展农村经济，支配农村金融资源，支持国家工业化和城市化建设是其基本的利益函数。
2.地方政府。中国农村信用社是按照行政区划设立的，资金主要来自当地农民的存款，也必须在当地行政区域内发挥资金调剂的融资功能，以促进当地经济发展。因此，农村信用社服务于当地行政区的目标和地方政府的联系最为直接，地方政府利用这一优势经常干预农村信用社的经营活动，而且地方政府在执行国家政策过程中，往往采取“搭便车”行为，常常干预农村信用社为地方服务，而自己不承担任何成本，因为农村信用社被集体化、国有化，国家是农村信用社的最终所有者，为农村信用社的一切损失埋单。如在“大跃进”时期，农村信用社下放给人民公社和生产大队管理，其资金被以人民公社或生产大队为代表的地方政府挪用于基本建设，使农村信用社资金大量沉淀。“文革”时期农村信用社成为用来救济穷人的慈善机构，直到农村信用社收归银行管理。1980年以后，随着乡镇企业的崛起，为解决资金不足问题，地方政府通过干预农村信用社业务经营，为乡镇企业提供融资支持，以实现地方利益和所谓的“政绩”工程，结果，随着乡镇企业的大量亏损、破产，造成了农村信用社大量贷款无法收回。
3.中国农业银行。中国农业银行作为一个中央银行领导下的专业银行，随着市场化改革，又向商业银行转变。在中国农业银行领导和管理农村信用社期间，一方面，农业银行代表中央政府对农村信用社行使控制权，趁机采取“搭便车”行为，如挪用农村信用社资金，让农村信用社报销农业银行的费用等，将自身负的外部性向农村信用社转移；另一方面，通过低利吸收农村信用社大量的转存款和准备金作为资金来源，从事利率较高的商业性贷款获取部门利益，因此控制农村信用社获得的收益大于对其管理支付的成本。1996年以后，农业银行在和农村信用社“脱钩”时，趁机向农村信用社转嫁不良资产，为了规避风险还大量撤并在农村县以下的金融机构，从而把大量涉农业务推给了农村信用社。可见，农业银行作为一个独立的利益集团，获利动机是很明显的。
4.农村信用社。1958年以后，随着农村信用社被几次下放和回收，农村信用社逐渐变为“官办”的金融机构，农村信用社内部职工逐渐形成了一个相对独立的利益集团。这个利益集体为了维护自己的利益，总是想维护现有体制，对农村信用社恢复合作制改革持消极甚至抵制态度，并在农村信用社和农业银行“脱钩”后，逐渐控制了农村信用社，形成了“内部人控制”局面，它们利用这一优势增强了与中央讨价还价的砝码。为了维护自己利益集团的既得利益，阻挠农村信用社恢复合作制的改革，追求营利性目标，使普通农民社员无法得到贷款。
5.农村信用社社员。和其他几个利益主体相比，农村信用社社员(农村信用社职工社员除外)是最为弱小的，利益经常受到损害而不能得到保障。在1958年以后，他们入股农村信用社的股金停止了分红，农村信用社的资金投向集体经济组织，社员得不到贷款，其私人产权也遭到剥夺。1980年以来，通过恢复农村信用社的合作金融性质，社员的一些权利在形式上得到了恢复，如参加“三会”的民主管理和按照交易量返还部分利润，但是由于农村信用社的改革没有体现社员的私人产权形式，而且农村信用社在“内部人控制”下商业化严重，社员的这些权利并没有真正得到落实，社员贷款难问题并没有得到实质性解决。
二、制度变迁方式属于政府主导的强制性制度变迁
新制度经济学认为，制度变迁是指制度的替代、转换与交易过程，是新的制度代替旧的制度，它实质上是一种效率更高的制度对另一种制度的替代过程，它是制度稳定性、环境变动性和不确定性及利益最大化追求三者之间持久冲突的结果(卢现祥，2003)。制度变迁也是制度非均衡性引起利益主体追求获利机会而不断博弈的过程，林毅夫将制度变迁方式分为两种类型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实施；与此相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入实行，诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起，强制性制度变迁纯粹因在不同选民集团之间对现有收入进行再分配而发生(林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》；科斯、阿尔钦、诺斯等《财产权利与制度变迁》，上海三联书店、上海人民出版社，1994)。强制性制度变迁的特点为：一是改革主体来自政府，二是改革程序是自上而下的，三是改革是激进式的。政府推进强制性制度变迁，主要原因是政府(代表国家)具有“暴力潜能”，凭借其垄断权力制定一套规则来减少统治国家的交易费用，而且政府在制度的供给上具有规模经济的优势，能够弥补制度供给的不足(卢现祥，2003)。
就中国农村信用社的发展演变过程来说，其制度变迁是典型的政府主导的强制性制度变迁。在农村信用社成立初期，在农村金融领域，农民群众存在着互助合作的需求，而政府在制度供给中发挥着关键性作用，为农村信用社建立、发展提供了大量资金支持和组织支持，使农村信用社迅速发展和普及。计划经济体制建立以后，特别是在1958年以后，随着政治经济环境的变化，农村信用社不断被下放给社队和收归银行管理，并最终成为国家银行的基层机构；改革开放以来，为适应农村经济的发展，农村信用社又在政府主导下进行恢复合作制的改革。这一切说明：(1)农村信用社制度变迁的主体是政府，其发展方向、目标市场定位，很大程度上取决于政府(或代表政府的中央银行)，政府在农村信用社的制度变迁过程中起决定作用；(2)农村信用社制度变迁是自上而下进行的，在政府的强制性安排下，中国农村信用社一直是被动地接受中央银行的决策，或执行中国农业银行的决策，不存在独立人格的决策主体；(3)农村信用社制度变迁是激进式的，都是随着国内政治经济环境的变化，政府对农村信用社作出的不断调整与变革。因此，中国农村信用社制度变迁是政府主导的强制性制度变迁。
政府主导农村信用社制度变迁的主要原因是：第一，长期以来，中国实行计划经济体制，必然使政府在制度供给中占主导地位。在计划经济体制下，各种资源的配置不是靠市场解决，而是靠政府的计划来配置，政府控制着包括资金在内的各种生产要素，农村信用社的资金也不可能游离于政府控制之外，这就决定了政府在农村信用社发展演变过程中制度供给的主导地位。第二，长期以来，中国实行赶超型的工业化战略，资金短缺一直是困扰经济发展的瓶颈，政府把有限的资源优先用于工业领域，无力对农村投入大量资金，必然要在农村实行信用合作，用农民自己的资金来解决农村资金短缺问题，以弥补国家资金在农村投入的不足。第三，中国正规农村金融领域存在着二元金融结构。一方面是强大的国家金融机构，建立了自上而下的金融网络；另一方面是分散的、弱小的农村信用社，上面没有自己的联合组织，由国家银行充当其联合组织来发挥资金调剂功能，农村信用社的自主权有限、独立性较差，必然受制于国家金融机构。因此，自农村信用社成立以来，政府一直没有放松对其管理和控制。这些情况决定了农村信用社制度变迁的主体是政府，变迁方式是政府主导的强制性制度变迁。这种变迁方式，使政府能够以比其他竞争性组织低得多的费用提供制度供给，特别是在中国市场经济不完善、合作金融组织主体虚置的情况下，政府主导农村信用社的改革，能够在短期内配置社会资源，缺点是制度的供给不能满足需求，形成农村合作金融制度的无效供给。同时，也使农村信用社不能独立设计自己的发展道路和发展模式，遏制了农村信用社的制度创新。
三、演变过程中存在明显的路径依赖
路径依赖是西方新制度经济学中的一个名词，它指一个具有正反馈机制的体系，一旦在外部偶然事件的影响下被系统所采纳，便会沿着一定的路径发展演进，而很难为其他潜在的甚至更优的体系所取代(卢现祥，2003)。也就是说，人们一旦选择了某种制度，不管它是有效还是无效的，它都会在既定的方向上得到强化，人们很难从中摆脱出来。所以，历史是至关重要的，人们过去的选择决定了他们现在可能的选择（道格拉斯·C.诺斯，1991)。制度变迁过程中存在路径依赖的主要原因：一是在原有制度结构下，存在自身利益需要的集团，这些利益集团对现存路径有强烈的需求，他们力求巩固现有制度，阻碍选择新的路径，哪怕新的体制比现存体制更有效率；二是改变原有的制度存在着交易费用，使大量无绩效的制度变迁陷入“锁定”状态而长期存在(卢现祥、朱巧玲，2007)；三是社会意识形态的影响也使某种无效的制度长期存在。
制度在演进过程中充满了路径依赖和创新，中国农村信用社的制度演进也是如此。中国农村信用社制度变迁是政府主导的强制性制度变迁，在演变过程中也充满了路径依赖的特征。首先，在农村信用社发展演变中存在与之相关的多个利益集团，这些利益集团为了维护自己的既得利益，总是保持现有体制的现状，阻碍选择新的制度，哪怕新制度比现行制度更加有效。农村信用社制度变迁过程中的路径依赖，突出地表现在其发展演变过程中。农村信用社自1958年“大跃进”以后，经历了不断的“下放—回收”，逐渐失去了独立性、灵活性，农村信用社远离了社员，民主管理无从谈起，农村信用社由“民办”变为“官办”，成为国家银行在农村的基层机构，农村信用社的合作金融性质荡然无存。自1980年开始恢复农村信用社的 “三性”，即组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性，但是由于原有制度的惯性，改革并无实质进展，农村信用社仍没有突破“官办”体制。1996年农村信用社和农业银行“脱钩”以后，为农村信用社恢复合作制改革迈出了关键的一步，但是，改革过程中存在多个利益集团，特别是农村信用社形成了“内部人控制”的局面，这个利益集团为了维护自己的既得利益，利用其在改革中的有利条件，扭曲了国家金融政策，使恢复合作制的改革流于形式，实际上阻碍了新制度的选择。其次，由于农村信用社在农村金融领域的特殊地位，中国政府从没有放松对其管理和控制，改变原有的制度存在着交易费用，使农村信用社制度变迁锁定在无效率状态。中国长期以来受计划经济体制的影响，公有产权占绝对优势，而且排斥私人产权，在这种体制下恢复农村信用社私人产权的合作金融性质，存在着很大的交易费用。所以，从1980年到1995年恢复农村信用社“三性”的改革是在不恢复私人产权的形式下进行的改革，是不可能恢复其合作金融性质的。1996年以后，按照合作制原则规范农村信用社，政府不愿失去对农村信用社的控制，虽然也构建了私人产权形式，但是私人产权对应的收益比例较少，实际上产权仍处于模糊而虚置状态。这种情况最有利于政府控制，不可能构建与私人产权相对应的合作金融产权模式，最终，使农村信用社改革锁定在低效率状态。最后，农村信用社长期的“官办”而非“民办”，在农民意识里根深蒂固，不认可农村信用社是其私人所有的合作金融组织，对农村信用社的改革漠不关心，参与农村信用社的民主管理走形式，也使农村信用社的“合作金融”制度长期无法满足互助合作的需要而无效地存在，农村信用社实际上被锁定在“官办”体制上。
(湖南工业大学商学院)