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[摘 要]近年来在众多行政机关与检察机关之间行政执法与刑事司法衔接已经初步建立，并对于促进依法行政，公正司法都起到了积极作用，但从现实观察，衔接有余，互动不足。如何在衔接的基础上，深入联系和沟通，增多互动，由此促动双方的本职工作，值得研究。
[关键词]行政执法；刑事司法；互动机制
一、行政执法与刑事司法衔接机制的现状
为推动反渎职侵权工作的深入发展，规范公权力的运行，营造健康有序的社会经济环境，行政执法与刑事司法的衔接机制建设一直受到各级行政与检察机关的高度重视：2001年4月国务院发布《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》要求：“加强行政执法与刑事执法的衔接，建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制，对破坏市场经济秩序构成犯罪行为的，及时移送司法机关处理”；据此，2001年7月9日国务院又推出了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，以行政法规的形式确立了行政执法与刑事司法衔接机制的基本框架，对行政执法机关如何移送违法犯罪案件，公安机关如何审查立案涉嫌犯罪案件线索作出了相对具体的规定，并规定行政执法机关的移送活动，公安机关的受理和处理活动，应当接受人民检察院依法实施的监督；对违反该规定，不依法移送犯罪案件，不依法立案侦查的单位和个人规定了相应的处罚措施。该《规定》为行政执法机关向公安机关移送刑事犯罪案件、行政执法活动应当接受人民检察院立案监督行为提供了较为明确的法律基础；2001年9月10日最高人民检察院通过了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，将行政执法活动纳入了检察机关法律监督范围，对行政机关执法活动中向公安机关移送的犯罪线索和向检察机关移送的涉嫌职务犯罪线索分别作出了具体的审查程序和反馈规定。这两个《规定》对于建立与规范行政执法机关与司法机关的衔接机制，起了重要的作用，是目前规范行政执法与刑事司法衔接机制的主要依据；2004年3月18日最高人民检察院、全国整顿和规范市场秩序领导小组办公室和公安部《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》，进一步规范了人民检察院推动行政执法与刑事司法相衔接机制建设；2006年1月26日最高人民检察院、全国整规办、公安部和监察部联合颁发《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，详细规定了移送涉嫌犯罪案件的程序、内容、时限和责任等，行政执法与刑事司法衔接机制进一步得到完善。
没有法治，便难有成熟的市场经济，适度的行政规制和管控可以有效地保障市场经济发展和竞争拥有一个良好的环境；但是，在现实利益的诱惑之下，行政执法越轨而行，导致一些非法的经济行为受到权力错位之后的庇护，执法者自愿甘当非法行为的保护伞，造成市场经济活动中劣币驱逐良币的现象频发。
公权滥用或者失责的结果：一方面造成了权力受到腐蚀之后公信力的受损，一方面为市场经济平等主体之间的恶性竞争推波助澜。从行政执法与行政相对人之间的行政法律关系及检察机关与行政执法者之间的法律监督关系观察：一方面行政执法要预防和处置市场经济活动主体的各种经济行为，另一方面，检察机关应当充分发挥反渎职侵权检察职责，预防和处置行政执法者执法过程中的各种非法行为。在这双重关系之中，可能出现螳螂捕蝉黄雀在后的结果，正是在这样的语境之中，反渎职侵权工作才有更强的实践意义。
但是在实践中，尚有以下不足之处：
（一）信息尚未充分共享
行政机关执法工作量大，其中所涉及的刑事案件移送状况，在执法过程中是否存在渎职侵权行为，检察机关对此难以实现跟踪。其原因包括：行政执法人员由于法律专业知识的限制，难以判定行政案与刑事案的界限；由于熟人社会人情规则干涉，有案不移送；渎职行为被自己所在单位有意识掩盖。最终都导致信息无法从上游传递到下游位置的检察机关。从现实层面看，信息共享网络难以建立，或者信息量不够充分，缺乏监督的必要。在行政机关与反渎职侵权部门之间，因为心理顾忌，有的相关人员仍是敷衍塞责，双方仍存有一定的信息壁垒，反渎职侵权工作即使从外围获取涉嫌犯罪的线索，也会由于缺乏相应的证据，难以继续跟进和成案。另外，在查办现存的渎职犯罪过程中，也有一个信息封闭的问题。因为诸多的行政管理和执法工作具有较强的专业性，包括大量的专项部门规章和内部操作流程等，非长期从业人员短期内难以知晓事情的真相。一旦发案，相关人员如不积极配合，案件的查处难以深入，耗费大量的人力和时间，也容易造成关键证据的流失。
（二）联席会议效果不佳
作为联席会议的重要参与者，反渎职侵权部门在联席会议制度中，没有过多独立的声音，由于参与部门较多，难以成为关注的重点。即使有些工作主张也容易被淹没于众声喧哗之中。联席会议往往只是联席单位负责人发言的大汇合，虽然设立常驻办公点，但多半是挂个牌子而已，并无多少真实具体的工作内容。联席会议上签署的工作协议，内容空洞，缺乏实际操作性，仅有的工作项目，事后执行情况如何，也无跟进和监督。更令人担忧的是，有的联席会议机制中监督者和被监督者界限不清、立场不明、监督关系演变为保护关系。由于角色错位和职责模糊，个别反渎职侵权部门工作人员不仅不能通过联席会议机制发挥检察职能，反而成为违法犯罪行为的幕后保护者和泄密者。
（三）同步监督效果不甚理想
反渎职侵权部门作为检察机关的代表，经常受邀提前介入一些执法事故的调查处理，但同步监督的效果不甚理想。一是，所谓的“提前介入”实际滞后。很多事故是发生后经过相关执法部门前期内部处理，过滤某些信息之后，才“主动”邀请反渎职侵权部门介入的。等到介入之后，相关的渎职侵权证据已经灭失或者被隐瞒，涉嫌违法行政的人员可能彼此已经串通好一致对外的说法。比如，在某次建筑行业的安全生产事故造成施工人员死亡，由于施工方、业主方及监管部门联合串谋，隐瞒事故真相，导致反渎部门在事隔两周后才从其他渠道获悉事故发生的消息，待到介入调查，事故发生的现场已经处理，善后工作已经完成，相关人员甚至已经被调离，知情的施工人员也被遣散。这类情形下，是否存在监管人员渎职的行为是难以判断的。另外，在一些事故分析会上，由于受到方方面面的压力和干扰，反渎职部门代表也难以坚持独立的意见和立场，有时只能违心地在事故分析报告上签署同意的意见。 二、在衔接的基础上大力推进“两法互动”
虽然两法衔接机制在实践之中存有上述不足，但毕竟从客观上建立了信息互递的渠道，搭建了行政与司法互动的框架，也取得了一定的实际效果。据统计，2003年全国工商行政管理机关移送公安机关涉嫌犯罪案件688件，2004、2005年增至1202件和1034件，分别比2003年增长75%和50%；2006年1月至9月，全国公安机关受理部门移送的破坏社会主义市场经济秩序犯罪案件10356件，占受理此类案件总数的15.4%，比2005年同期增长12.9%：2006年1至9月，全国检察机关批捕、起诉的破坏社会主义市场经济秩序犯罪案件分别比2005年同期上升10%和10.4%。为更好地发挥两法衔接机制的功能，为反渎职侵权工作建立更广泛的平台，就反渎职侵权工作如何与行政执法的两者互动，提出以下建议：
（一）创建独立的信息共享网
现今网络技术发达，无论行政执法单位或者检察机关，诸多的工作流程都是网络上开展的，但都是各自为政、划界为疆的局域网。在设置统一平台后，一是从互享的内容上，公开的前提是严格按照《保密法》和相关工作实际需要展开，并非完全的公开；二是从互享的权利上，可以按照进行后台授权，设置用户等级，分配不同的信息查阅权利，比如普通干警的查阅权、反渎局长的查阅权、检察长的查阅权有低到高，逐步升级和扩大。行政执法单位也可以依次对应查阅和共享检察机关的信息；三是信息使用和保密的义务。各信息查阅者和使用者必须严格按照规定使用所获得的信息，防止泄密。由于网络发展迅速，每一个人都可以成为独立的信息源和传播者，某些网络热点事件，正是由于内部人员的泄密和不慎处理造成的。因此，规范信息拥有者的行为意义重大。
（二）建立日常案例分析制度
由于当前行政执法单位任务较重，比如一些地方的城管部门被授予了过百项执法权，人员配置往往不足，有编无人，招聘和使用大量的辅助人员成为当前行政执法工作发展的难言之隐。在城管执法、交通执法人员、工商执法、公安执法等部门充斥着大量并无执法资格的人员，而实际上往往这些人员被置于工作一线，由配角走向主角，位置改变，而执法素能未能匹配，结果造成渎职案件，依照现有的渎职犯罪立案标准，即使是辅助人员，只要被授权执行公务，仍然可以对其立案。从这类案件的处理结果来看，难以实现法律效果、社会效果和政治效果的和谐统一。因此，通过建立实例分析制度提高执法水平，预防渎职犯罪，有良好的实际效果。具体做法很简单，就是定期召开案例分析会议，将行政执法过程中的难点、疑点在会议上提出来，反渎部门干警参加，结合渎职案的法律规定进行分析其执法风险点。一方面规范其行政执法行为，另一方面预防其职务犯罪。这样的做法一是弥补行政执法和反渎职侵权部门的知识缺陷，互通有无，取长补短。二是扩大了共识，增强了对反渎工作的认知。将宣传、预防和查办工作融于日常工作，并且能够通过案例分析的形式有机地结合起来，既能增加行政执法部门对反渎职侵权工作的理解和认同，也能为日后的案件查办消减不必要的阻力。
（三）增强现有规定的操作性
现有的规定和联席会议签署的协议等，都是框架性的内容居多，具体操作不强。比如对于不移送或者隐匿案件渎职案件线索的行为如何处理，对于查办渎职案件过程不能如实提供相关信息的行为如何处理，对于检察建议中提出的整改内容拒不回复或不实际落实的情况如何处理，行政执法过程中以罚代刑以及所发现的其他行政机关渎职案件的线索是否一并移送，等等，都没有严格的细化标准。另外，检察机关所办理的渎职案件，也应该对发案单位进行同步的信息沟通和事后的告知。办理渎职案件阻力大，信息不对称是其中重要原因。如果及时将某些情况依法向发案单位进行善意的传递，对于一些专业性较强的问题和重要书证的提取都有积极意义。在信息沟通层面上讲，行政执法机关和检察机关都不应刻意扮演为信息的强者，造成信息垄断的格局。
检察机关通过反渎职侵权职能促进行政机关规范执法，依法行政，这是检察机关积极参与社会管理创新的重要途径。管理好管理者，保护好国家、集体和公民的合法权益，让公权力在恰当的幅度和法定的轨道内运行，是检察机关应有的职责。破解现代社会累积的各种矛盾，关键在于管理者和被管理者应当努力扮演好各自角色，各司其职，在公权力和公众以及公权力彼此之间，都应有透明的信息融通和规范的监督机制，只有掌握充分的信息，才能将纸面上的法规落实到实践之中，一切的法制行为才变得真实和充满威严的力量，广大公众才能享受到法治的关怀和庇佑。
[作者简介]郑明，从化市人民检察院。
[关键词]行政执法；刑事司法；互动机制
一、行政执法与刑事司法衔接机制的现状
为推动反渎职侵权工作的深入发展，规范公权力的运行，营造健康有序的社会经济环境，行政执法与刑事司法的衔接机制建设一直受到各级行政与检察机关的高度重视：2001年4月国务院发布《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》要求：“加强行政执法与刑事执法的衔接，建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制，对破坏市场经济秩序构成犯罪行为的，及时移送司法机关处理”；据此，2001年7月9日国务院又推出了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，以行政法规的形式确立了行政执法与刑事司法衔接机制的基本框架，对行政执法机关如何移送违法犯罪案件，公安机关如何审查立案涉嫌犯罪案件线索作出了相对具体的规定，并规定行政执法机关的移送活动，公安机关的受理和处理活动，应当接受人民检察院依法实施的监督；对违反该规定，不依法移送犯罪案件，不依法立案侦查的单位和个人规定了相应的处罚措施。该《规定》为行政执法机关向公安机关移送刑事犯罪案件、行政执法活动应当接受人民检察院立案监督行为提供了较为明确的法律基础；2001年9月10日最高人民检察院通过了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，将行政执法活动纳入了检察机关法律监督范围，对行政机关执法活动中向公安机关移送的犯罪线索和向检察机关移送的涉嫌职务犯罪线索分别作出了具体的审查程序和反馈规定。这两个《规定》对于建立与规范行政执法机关与司法机关的衔接机制，起了重要的作用，是目前规范行政执法与刑事司法衔接机制的主要依据；2004年3月18日最高人民检察院、全国整顿和规范市场秩序领导小组办公室和公安部《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》，进一步规范了人民检察院推动行政执法与刑事司法相衔接机制建设；2006年1月26日最高人民检察院、全国整规办、公安部和监察部联合颁发《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，详细规定了移送涉嫌犯罪案件的程序、内容、时限和责任等，行政执法与刑事司法衔接机制进一步得到完善。
没有法治，便难有成熟的市场经济，适度的行政规制和管控可以有效地保障市场经济发展和竞争拥有一个良好的环境；但是，在现实利益的诱惑之下，行政执法越轨而行，导致一些非法的经济行为受到权力错位之后的庇护，执法者自愿甘当非法行为的保护伞，造成市场经济活动中劣币驱逐良币的现象频发。
公权滥用或者失责的结果：一方面造成了权力受到腐蚀之后公信力的受损，一方面为市场经济平等主体之间的恶性竞争推波助澜。从行政执法与行政相对人之间的行政法律关系及检察机关与行政执法者之间的法律监督关系观察：一方面行政执法要预防和处置市场经济活动主体的各种经济行为，另一方面，检察机关应当充分发挥反渎职侵权检察职责，预防和处置行政执法者执法过程中的各种非法行为。在这双重关系之中，可能出现螳螂捕蝉黄雀在后的结果，正是在这样的语境之中，反渎职侵权工作才有更强的实践意义。
但是在实践中，尚有以下不足之处：
（一）信息尚未充分共享
行政机关执法工作量大，其中所涉及的刑事案件移送状况，在执法过程中是否存在渎职侵权行为，检察机关对此难以实现跟踪。其原因包括：行政执法人员由于法律专业知识的限制，难以判定行政案与刑事案的界限；由于熟人社会人情规则干涉，有案不移送；渎职行为被自己所在单位有意识掩盖。最终都导致信息无法从上游传递到下游位置的检察机关。从现实层面看，信息共享网络难以建立，或者信息量不够充分，缺乏监督的必要。在行政机关与反渎职侵权部门之间，因为心理顾忌，有的相关人员仍是敷衍塞责，双方仍存有一定的信息壁垒，反渎职侵权工作即使从外围获取涉嫌犯罪的线索，也会由于缺乏相应的证据，难以继续跟进和成案。另外，在查办现存的渎职犯罪过程中，也有一个信息封闭的问题。因为诸多的行政管理和执法工作具有较强的专业性，包括大量的专项部门规章和内部操作流程等，非长期从业人员短期内难以知晓事情的真相。一旦发案，相关人员如不积极配合，案件的查处难以深入，耗费大量的人力和时间，也容易造成关键证据的流失。
（二）联席会议效果不佳
作为联席会议的重要参与者，反渎职侵权部门在联席会议制度中，没有过多独立的声音，由于参与部门较多，难以成为关注的重点。即使有些工作主张也容易被淹没于众声喧哗之中。联席会议往往只是联席单位负责人发言的大汇合，虽然设立常驻办公点，但多半是挂个牌子而已，并无多少真实具体的工作内容。联席会议上签署的工作协议，内容空洞，缺乏实际操作性，仅有的工作项目，事后执行情况如何，也无跟进和监督。更令人担忧的是，有的联席会议机制中监督者和被监督者界限不清、立场不明、监督关系演变为保护关系。由于角色错位和职责模糊，个别反渎职侵权部门工作人员不仅不能通过联席会议机制发挥检察职能，反而成为违法犯罪行为的幕后保护者和泄密者。
（三）同步监督效果不甚理想
反渎职侵权部门作为检察机关的代表，经常受邀提前介入一些执法事故的调查处理，但同步监督的效果不甚理想。一是，所谓的“提前介入”实际滞后。很多事故是发生后经过相关执法部门前期内部处理，过滤某些信息之后，才“主动”邀请反渎职侵权部门介入的。等到介入之后，相关的渎职侵权证据已经灭失或者被隐瞒，涉嫌违法行政的人员可能彼此已经串通好一致对外的说法。比如，在某次建筑行业的安全生产事故造成施工人员死亡，由于施工方、业主方及监管部门联合串谋，隐瞒事故真相，导致反渎部门在事隔两周后才从其他渠道获悉事故发生的消息，待到介入调查，事故发生的现场已经处理，善后工作已经完成，相关人员甚至已经被调离，知情的施工人员也被遣散。这类情形下，是否存在监管人员渎职的行为是难以判断的。另外，在一些事故分析会上，由于受到方方面面的压力和干扰，反渎职部门代表也难以坚持独立的意见和立场，有时只能违心地在事故分析报告上签署同意的意见。 二、在衔接的基础上大力推进“两法互动”
虽然两法衔接机制在实践之中存有上述不足，但毕竟从客观上建立了信息互递的渠道，搭建了行政与司法互动的框架，也取得了一定的实际效果。据统计，2003年全国工商行政管理机关移送公安机关涉嫌犯罪案件688件，2004、2005年增至1202件和1034件，分别比2003年增长75%和50%；2006年1月至9月，全国公安机关受理部门移送的破坏社会主义市场经济秩序犯罪案件10356件，占受理此类案件总数的15.4%，比2005年同期增长12.9%：2006年1至9月，全国检察机关批捕、起诉的破坏社会主义市场经济秩序犯罪案件分别比2005年同期上升10%和10.4%。为更好地发挥两法衔接机制的功能，为反渎职侵权工作建立更广泛的平台，就反渎职侵权工作如何与行政执法的两者互动，提出以下建议：
（一）创建独立的信息共享网
现今网络技术发达，无论行政执法单位或者检察机关，诸多的工作流程都是网络上开展的，但都是各自为政、划界为疆的局域网。在设置统一平台后，一是从互享的内容上，公开的前提是严格按照《保密法》和相关工作实际需要展开，并非完全的公开；二是从互享的权利上，可以按照进行后台授权，设置用户等级，分配不同的信息查阅权利，比如普通干警的查阅权、反渎局长的查阅权、检察长的查阅权有低到高，逐步升级和扩大。行政执法单位也可以依次对应查阅和共享检察机关的信息；三是信息使用和保密的义务。各信息查阅者和使用者必须严格按照规定使用所获得的信息，防止泄密。由于网络发展迅速，每一个人都可以成为独立的信息源和传播者，某些网络热点事件，正是由于内部人员的泄密和不慎处理造成的。因此，规范信息拥有者的行为意义重大。
（二）建立日常案例分析制度
由于当前行政执法单位任务较重，比如一些地方的城管部门被授予了过百项执法权，人员配置往往不足，有编无人，招聘和使用大量的辅助人员成为当前行政执法工作发展的难言之隐。在城管执法、交通执法人员、工商执法、公安执法等部门充斥着大量并无执法资格的人员，而实际上往往这些人员被置于工作一线，由配角走向主角，位置改变，而执法素能未能匹配，结果造成渎职案件，依照现有的渎职犯罪立案标准，即使是辅助人员，只要被授权执行公务，仍然可以对其立案。从这类案件的处理结果来看，难以实现法律效果、社会效果和政治效果的和谐统一。因此，通过建立实例分析制度提高执法水平，预防渎职犯罪，有良好的实际效果。具体做法很简单，就是定期召开案例分析会议，将行政执法过程中的难点、疑点在会议上提出来，反渎部门干警参加，结合渎职案的法律规定进行分析其执法风险点。一方面规范其行政执法行为，另一方面预防其职务犯罪。这样的做法一是弥补行政执法和反渎职侵权部门的知识缺陷，互通有无，取长补短。二是扩大了共识，增强了对反渎工作的认知。将宣传、预防和查办工作融于日常工作，并且能够通过案例分析的形式有机地结合起来，既能增加行政执法部门对反渎职侵权工作的理解和认同，也能为日后的案件查办消减不必要的阻力。
（三）增强现有规定的操作性
现有的规定和联席会议签署的协议等，都是框架性的内容居多，具体操作不强。比如对于不移送或者隐匿案件渎职案件线索的行为如何处理，对于查办渎职案件过程不能如实提供相关信息的行为如何处理，对于检察建议中提出的整改内容拒不回复或不实际落实的情况如何处理，行政执法过程中以罚代刑以及所发现的其他行政机关渎职案件的线索是否一并移送，等等，都没有严格的细化标准。另外，检察机关所办理的渎职案件，也应该对发案单位进行同步的信息沟通和事后的告知。办理渎职案件阻力大，信息不对称是其中重要原因。如果及时将某些情况依法向发案单位进行善意的传递，对于一些专业性较强的问题和重要书证的提取都有积极意义。在信息沟通层面上讲，行政执法机关和检察机关都不应刻意扮演为信息的强者，造成信息垄断的格局。
检察机关通过反渎职侵权职能促进行政机关规范执法，依法行政，这是检察机关积极参与社会管理创新的重要途径。管理好管理者，保护好国家、集体和公民的合法权益，让公权力在恰当的幅度和法定的轨道内运行，是检察机关应有的职责。破解现代社会累积的各种矛盾，关键在于管理者和被管理者应当努力扮演好各自角色，各司其职，在公权力和公众以及公权力彼此之间，都应有透明的信息融通和规范的监督机制，只有掌握充分的信息，才能将纸面上的法规落实到实践之中，一切的法制行为才变得真实和充满威严的力量，广大公众才能享受到法治的关怀和庇佑。
[作者简介]郑明，从化市人民检察院。