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摘要:陕西省从2007年起实行省管县财政体制改革试点工作,就大荔县的省管县财政体制改革运行状况进行调研总结。实践证明:实行省管县财政体制改革对促进县域经济的快发展,壮大地方财政实力,保证基层组织正常运转和农村社会稳定,发挥了积极的作用。但在运行过程中,尚有一些问题和困难需要在改革中进一步完善和解决。
关键词:大荔县;省直管县;财政体制;试点改革;思考
中图分类号:F8文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)15-0012-02
省直管县财政管理体制是省级财政直接管理县级财政的一种财政管理方式。省级政府通过这种直管县财政体制能够更有效地统筹地区之间的发展,提高财政资金运转效率和财政管理工作效率,能调动县级财政发展经济的积极性。
一、推行省直管县财政体制改革的原因分析
推行省直管县财政体制改革,是贯彻落实科学发展观,发展和完善社会主义市场经济的必然要求。推行省直管县财政体制改革,主要基于以下几个原因。
1.市管县体制不利于县域经济的发展。在市管县体制下,市级政府对县级政府干涉过多,县政府在经济发展中的起不到主导作用,严重制约县域经济的发展。中国西部欠发达地区管县的市级综合经济实力不是很强,自身财力十分有限,集聚和辐射能力较差,扭曲了实行市管县体制的目的,导致了所谓“小马拉大车”现象的发生。
2.市管县体制增加了行政管理层次。推行市管县体制后,中国政府层级已经由四级制为主变成五级制为主,层级过多影响了政府间信息的沟通,中央下放的权力也很容易被中间环节截留。这种管理体制不利于调动市县和基层政府的积极性和创造性,影响政府管理效能的最大发挥。
3.市管县体制使城乡利益分配失衡。市管县体制客观上扩大了市级行政地盘,市县间的利益矛盾比较冲突,市政府在工作中会出现重城轻乡、重市轻县的失衡现象。在处理利益上,市级随意性集中县财力,或明或暗地侵夺县级的利益。这不仅制约了县域经济的发展,也是导致城乡利益分配失衡,发展不协调的体制性障碍。
二、陕西省管县财政体制改革试点工作的总体思路
(一)省管县财政体制改革的基本原则
1.指导思想。适应社会主义市场经济体制发展和建立公共财政体制的客观要求,进一步理顺省以下财政分配关系,加大省财政对财政经济特别困难县的直接扶持力度,着力解决县乡财政困难。建立激励与约束并举、公平与效率并重的管理机制,调动县乡政府发展经济、自主理财的积极性。增强县乡政府的公共财政保障能力,提高财政管理效率,促进全省城乡经济社会又快又好发展。
2.基本原则。(1)保证既得利益不受影响。保证各级财政在现行体制和政策规定范围内的既得财力不受影响,促进市、县财政平稳运行。(2)共同支持县域经济社会发展。妥善处理省、市、县三级政府间的利益分配关系,在充分调动县级政府自我发展积极性的同时,省、市财政继续加大对县级财政的支持、监督、指导力度。(3)坚持权责统一。在改革中,省市县财政各自承担相应的管理责任。省财政要加大对县财政的支持力度,帮助县乡财政逐步解决困难;市财政要继续履行对县财政指导、支持和监督的职责;县财政要加强自我约束,努力增收节支,不断提高理财水平。(4)积极稳妥循序渐进。先选部分县试点,在总结经验的基础上,再逐步扩大,不断完善和规范。
(二)省管县财政体制改革的内容
1. 实行 “六到县”。(1)体制确定到县。省与县财政收入范围不作调整,市级不再参与县级税收收入分享,不再集中县级新增财力。收入全部作为县级固定收入,市级不再参与分享县级收入,全部下放县级。(2)各项转移支付补助到县。省对各项转移支付补助,按照公平、公正、科学、规范的原则,统一计算分配、直接下达到县,同时抄送市级财政。(3)专项补助资金分配到县。各县申请各类专项资金,直接向省直主管部门和省财政厅申报。省财政的专项补助资金,由省财政厅或会同省直有关部门直接分配下达到县,同时抄送市财政及有关部门。(4)财政结算到县。年终按结算项目和数额,由省财政直接与县财政办理结算。(5)資金调度到县。省财政直接确定各县的资金留解比例,预算执行中的资金调度,由省财政直接拨付到县,具体办法由省财政厅另行制定。(6)工作安排到县。省财政的重大财政工作直接安排到县。县级财政预、决算报表和财政收支月报、旬报等直接上报省财政,同时报送市财政汇总。
2. 做到“五不变”。(1)行政管理体制不变。市对县的财政工作仍按照现行行政级次进行指导、监督。市级财政仍按现行行政管辖范围和级次,负责所属县的财政预、决算和其他财政收支数据的汇总、报送工作。(2)县级自我发展与管理的责任不变。县级政府是发展县域经济、保障公共需要的责任主体。试点县按照“三奖三管六保障”的激励机制进行考核奖罚。各县应增强自我发展能力,不能因实施省管县而将发展、管理与公共财政保障的责任推向上级。(3)市级既得利益不变。以2006年为基数,上解数额维持不变,由县财政结算上解省财政。对市级下放到县级的收入,以2006年决算数为基数,由省财政对市财政进行财力补助,县级不再负担。(4)市对县补助不变。各设区市原对所属县的各项补助和原有的配套资金不变,以2006年为基数确定。确定后的市对县补助,由市财政结算上解省财政,省财政结算补助到县财政。(5)债权债务不变。县政府原有债权债务不变,债务仍由县级负责偿还,不得上解。到期未偿还金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金和中央财政有偿资金等,由省财政直接对县财政进行结算扣款。
三、大荔县省管县财政体制改革试点运行情况
(一)大荔县的县情和财政状况
1.大荔县基本情况。大荔县是一个典型的农业大县、工业小县、财政穷县,财政收入主要来源于第三产业。2007年全县国民生产总值35.28亿元,其中第一产业10.84亿元,第二产业6.8亿元,第三产业17.64亿元。人均国民生产总值4 500元,城镇居民人均可支配收入8 027元,农民人均纯收入2 713元。
2.大荔县财政状况。2007年全县财政总收入7 294万元,其中地方财政收入3 671万元。财政供养人员19 983人,人均可用财力1.8万元,人均财力一直增长缓慢,多年来人均财力一直处于全省后十位水平。
(二)大荔县财政体制运行的成效
1.增强了县级可用财力。大荔县2007年因省管县财政试点,省财政增加了省管县转移支付,提高了省财政补助系数,县级获取了更多的财政收入和财力支持,财政困难得到进一步缓解,增加了县级可用财力,2007年大荔县首次将干部职工降温费、取暖费、奖励工资列入预算,2008年又启动了大荔县的住房公积金制度。
2.提高了财政资金的使用效率。改革后省对县实行项目直报、资金直达,管理层次减少,各项资金能及时拨付并充分发挥效益。首先是干部职工工资每月15日前发放到位,改变了发放不及时的历史。其次,项目和信息均实行直报,使县级部门能及时与省有关部门沟通情况,争取更多的发展机遇。资金直达使县级部门有更多的时间搞好项目管理,对加快县域经济发展起到了重要的推动作用。
3.创新了财政管理方式。省财政建立了对省管县的激励约束机制,对收入支出、控制债务、财政赤字、供养人员及各项社会事业发展等方面出台了“三奖三管六保障”政策与奖惩办法。一是2007年当年实现收支平衡,当年节余4万元,计划2008年消化部分财政赤字。二是财政供养人员得到有效控制,在编人员工资发放实行实名制,对编外人员建立信息档案库,实施按序排列管理。2007年,大荔县在职财政供养人员实现了零增长。
4.促进了县域经济社会发展。省管县改革提高了县级财力水平,在推进公共服务均等化,缩小城乡间差距方面取得了初步效果。
(1)兑现历史拖欠教师和干部职工工资3 426万元,至此,全县教师和干部职工历史拖欠工资10 974万元已全部化解,比原计划提前一年完成任务。(2)公务员津补贴政策执行有序推进,2008年3月份已经将全县党政机关离退休人员的生活补贴全部发放到位,在职人员于2008年8月份发放到位。(3)民生八大工程进展顺利,按省市要求落实安排民生八大工程县级配套资金1 875万元,保障各项社会事业稳步发展。(4)公用经费保障水平进一步提高,公检法机关公用经费按省上要求标准已落实到位,县级部门公用经费由上年的200元/年.人提高到500元/年.人。(5)加大城市建设、创卫生县城工作的投入力度,促进了这两项工作的强势推进。就业与再就业、农村新合疗、城乡低保等社会保障政策全面落实,维护了社会弱势群体利益,维护了社会和谐稳定。
(三)大荔县省管县财政体制改革中的困难和建议
1.改革运行中的困难。(1)长期以来,大荔县是一个典型的农业大县。缺少大型的骨干财源,财源结构单一,承受风险的能力差,并且财源建设相对滞后,发展后劲不足,地方财政收入规模和增幅多年来处于渭南市末位。(2)由于县情与财政现状的自身原因,加上历史遗留问题较多,大荔县政府对经济社会的宏观调控能力不高,财力水平仍较低,每年做到预算收支平衡非常困难,各项事业发展难以得到有效地保障。
2.几点建议。(1)提高省级财政满足省管县最低支出需求的保障能力,进一步缓解县级财政困难的状况,使直管县能安排公共财政所需资金,支持县域经济的发展,并能逐步消化和解决遗留的历史问题。(2)将省拨资金列入财力性转移支付,逐步缩小专项补助的转移支付范围,赋以县级财政活力,使县财政能集中财力“保工资、保运转、保民生”,使县级各项事业和县域经济又快又好的发展。(3)实行省管县财政改革后县上拥有了更大的发展自主权和更多的发展机遇,县政府要珍惜难得的发展自主权,抓住发展机会,大力增强县级经济发展能力。(4)要有相应配套的行政区划改革,县级经济发展保持相对独立性,市县间要建立相应的经济发展协调机制。
参考文献:
[1]陕西省人民政府关于实行省管县财政体制改革试点的通知[Z].陕政发[2006]65号,2006-12-20.
[2]王磊.推进“省直管縣”财政体制改革的若干思考[J].改革与战略,2007,(1).
[3]刘笑萍.关于省直管县财政体制改革若干问题的思考[J].西北大学学报:哲学社会科学版,2009,(2).
[责任编辑 王建国]
关键词:大荔县;省直管县;财政体制;试点改革;思考
中图分类号:F8文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)15-0012-02
省直管县财政管理体制是省级财政直接管理县级财政的一种财政管理方式。省级政府通过这种直管县财政体制能够更有效地统筹地区之间的发展,提高财政资金运转效率和财政管理工作效率,能调动县级财政发展经济的积极性。
一、推行省直管县财政体制改革的原因分析
推行省直管县财政体制改革,是贯彻落实科学发展观,发展和完善社会主义市场经济的必然要求。推行省直管县财政体制改革,主要基于以下几个原因。
1.市管县体制不利于县域经济的发展。在市管县体制下,市级政府对县级政府干涉过多,县政府在经济发展中的起不到主导作用,严重制约县域经济的发展。中国西部欠发达地区管县的市级综合经济实力不是很强,自身财力十分有限,集聚和辐射能力较差,扭曲了实行市管县体制的目的,导致了所谓“小马拉大车”现象的发生。
2.市管县体制增加了行政管理层次。推行市管县体制后,中国政府层级已经由四级制为主变成五级制为主,层级过多影响了政府间信息的沟通,中央下放的权力也很容易被中间环节截留。这种管理体制不利于调动市县和基层政府的积极性和创造性,影响政府管理效能的最大发挥。
3.市管县体制使城乡利益分配失衡。市管县体制客观上扩大了市级行政地盘,市县间的利益矛盾比较冲突,市政府在工作中会出现重城轻乡、重市轻县的失衡现象。在处理利益上,市级随意性集中县财力,或明或暗地侵夺县级的利益。这不仅制约了县域经济的发展,也是导致城乡利益分配失衡,发展不协调的体制性障碍。
二、陕西省管县财政体制改革试点工作的总体思路
(一)省管县财政体制改革的基本原则
1.指导思想。适应社会主义市场经济体制发展和建立公共财政体制的客观要求,进一步理顺省以下财政分配关系,加大省财政对财政经济特别困难县的直接扶持力度,着力解决县乡财政困难。建立激励与约束并举、公平与效率并重的管理机制,调动县乡政府发展经济、自主理财的积极性。增强县乡政府的公共财政保障能力,提高财政管理效率,促进全省城乡经济社会又快又好发展。
2.基本原则。(1)保证既得利益不受影响。保证各级财政在现行体制和政策规定范围内的既得财力不受影响,促进市、县财政平稳运行。(2)共同支持县域经济社会发展。妥善处理省、市、县三级政府间的利益分配关系,在充分调动县级政府自我发展积极性的同时,省、市财政继续加大对县级财政的支持、监督、指导力度。(3)坚持权责统一。在改革中,省市县财政各自承担相应的管理责任。省财政要加大对县财政的支持力度,帮助县乡财政逐步解决困难;市财政要继续履行对县财政指导、支持和监督的职责;县财政要加强自我约束,努力增收节支,不断提高理财水平。(4)积极稳妥循序渐进。先选部分县试点,在总结经验的基础上,再逐步扩大,不断完善和规范。
(二)省管县财政体制改革的内容
1. 实行 “六到县”。(1)体制确定到县。省与县财政收入范围不作调整,市级不再参与县级税收收入分享,不再集中县级新增财力。收入全部作为县级固定收入,市级不再参与分享县级收入,全部下放县级。(2)各项转移支付补助到县。省对各项转移支付补助,按照公平、公正、科学、规范的原则,统一计算分配、直接下达到县,同时抄送市级财政。(3)专项补助资金分配到县。各县申请各类专项资金,直接向省直主管部门和省财政厅申报。省财政的专项补助资金,由省财政厅或会同省直有关部门直接分配下达到县,同时抄送市财政及有关部门。(4)财政结算到县。年终按结算项目和数额,由省财政直接与县财政办理结算。(5)資金调度到县。省财政直接确定各县的资金留解比例,预算执行中的资金调度,由省财政直接拨付到县,具体办法由省财政厅另行制定。(6)工作安排到县。省财政的重大财政工作直接安排到县。县级财政预、决算报表和财政收支月报、旬报等直接上报省财政,同时报送市财政汇总。
2. 做到“五不变”。(1)行政管理体制不变。市对县的财政工作仍按照现行行政级次进行指导、监督。市级财政仍按现行行政管辖范围和级次,负责所属县的财政预、决算和其他财政收支数据的汇总、报送工作。(2)县级自我发展与管理的责任不变。县级政府是发展县域经济、保障公共需要的责任主体。试点县按照“三奖三管六保障”的激励机制进行考核奖罚。各县应增强自我发展能力,不能因实施省管县而将发展、管理与公共财政保障的责任推向上级。(3)市级既得利益不变。以2006年为基数,上解数额维持不变,由县财政结算上解省财政。对市级下放到县级的收入,以2006年决算数为基数,由省财政对市财政进行财力补助,县级不再负担。(4)市对县补助不变。各设区市原对所属县的各项补助和原有的配套资金不变,以2006年为基数确定。确定后的市对县补助,由市财政结算上解省财政,省财政结算补助到县财政。(5)债权债务不变。县政府原有债权债务不变,债务仍由县级负责偿还,不得上解。到期未偿还金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金和中央财政有偿资金等,由省财政直接对县财政进行结算扣款。
三、大荔县省管县财政体制改革试点运行情况
(一)大荔县的县情和财政状况
1.大荔县基本情况。大荔县是一个典型的农业大县、工业小县、财政穷县,财政收入主要来源于第三产业。2007年全县国民生产总值35.28亿元,其中第一产业10.84亿元,第二产业6.8亿元,第三产业17.64亿元。人均国民生产总值4 500元,城镇居民人均可支配收入8 027元,农民人均纯收入2 713元。
2.大荔县财政状况。2007年全县财政总收入7 294万元,其中地方财政收入3 671万元。财政供养人员19 983人,人均可用财力1.8万元,人均财力一直增长缓慢,多年来人均财力一直处于全省后十位水平。
(二)大荔县财政体制运行的成效
1.增强了县级可用财力。大荔县2007年因省管县财政试点,省财政增加了省管县转移支付,提高了省财政补助系数,县级获取了更多的财政收入和财力支持,财政困难得到进一步缓解,增加了县级可用财力,2007年大荔县首次将干部职工降温费、取暖费、奖励工资列入预算,2008年又启动了大荔县的住房公积金制度。
2.提高了财政资金的使用效率。改革后省对县实行项目直报、资金直达,管理层次减少,各项资金能及时拨付并充分发挥效益。首先是干部职工工资每月15日前发放到位,改变了发放不及时的历史。其次,项目和信息均实行直报,使县级部门能及时与省有关部门沟通情况,争取更多的发展机遇。资金直达使县级部门有更多的时间搞好项目管理,对加快县域经济发展起到了重要的推动作用。
3.创新了财政管理方式。省财政建立了对省管县的激励约束机制,对收入支出、控制债务、财政赤字、供养人员及各项社会事业发展等方面出台了“三奖三管六保障”政策与奖惩办法。一是2007年当年实现收支平衡,当年节余4万元,计划2008年消化部分财政赤字。二是财政供养人员得到有效控制,在编人员工资发放实行实名制,对编外人员建立信息档案库,实施按序排列管理。2007年,大荔县在职财政供养人员实现了零增长。
4.促进了县域经济社会发展。省管县改革提高了县级财力水平,在推进公共服务均等化,缩小城乡间差距方面取得了初步效果。
(1)兑现历史拖欠教师和干部职工工资3 426万元,至此,全县教师和干部职工历史拖欠工资10 974万元已全部化解,比原计划提前一年完成任务。(2)公务员津补贴政策执行有序推进,2008年3月份已经将全县党政机关离退休人员的生活补贴全部发放到位,在职人员于2008年8月份发放到位。(3)民生八大工程进展顺利,按省市要求落实安排民生八大工程县级配套资金1 875万元,保障各项社会事业稳步发展。(4)公用经费保障水平进一步提高,公检法机关公用经费按省上要求标准已落实到位,县级部门公用经费由上年的200元/年.人提高到500元/年.人。(5)加大城市建设、创卫生县城工作的投入力度,促进了这两项工作的强势推进。就业与再就业、农村新合疗、城乡低保等社会保障政策全面落实,维护了社会弱势群体利益,维护了社会和谐稳定。
(三)大荔县省管县财政体制改革中的困难和建议
1.改革运行中的困难。(1)长期以来,大荔县是一个典型的农业大县。缺少大型的骨干财源,财源结构单一,承受风险的能力差,并且财源建设相对滞后,发展后劲不足,地方财政收入规模和增幅多年来处于渭南市末位。(2)由于县情与财政现状的自身原因,加上历史遗留问题较多,大荔县政府对经济社会的宏观调控能力不高,财力水平仍较低,每年做到预算收支平衡非常困难,各项事业发展难以得到有效地保障。
2.几点建议。(1)提高省级财政满足省管县最低支出需求的保障能力,进一步缓解县级财政困难的状况,使直管县能安排公共财政所需资金,支持县域经济的发展,并能逐步消化和解决遗留的历史问题。(2)将省拨资金列入财力性转移支付,逐步缩小专项补助的转移支付范围,赋以县级财政活力,使县财政能集中财力“保工资、保运转、保民生”,使县级各项事业和县域经济又快又好的发展。(3)实行省管县财政改革后县上拥有了更大的发展自主权和更多的发展机遇,县政府要珍惜难得的发展自主权,抓住发展机会,大力增强县级经济发展能力。(4)要有相应配套的行政区划改革,县级经济发展保持相对独立性,市县间要建立相应的经济发展协调机制。
参考文献:
[1]陕西省人民政府关于实行省管县财政体制改革试点的通知[Z].陕政发[2006]65号,2006-12-20.
[2]王磊.推进“省直管縣”财政体制改革的若干思考[J].改革与战略,2007,(1).
[3]刘笑萍.关于省直管县财政体制改革若干问题的思考[J].西北大学学报:哲学社会科学版,2009,(2).
[责任编辑 王建国]