论文部分内容阅读
〔摘要〕新型城镇化、农业现代化的逐步推进和日益加剧的环境约束，对农业产业结构优化提出了更高的要求，也将焦点集中于发展环境友好型的生态农业。休闲农业作为一种新型的生态农业形态，有助于破解农村剩余劳动力转移、促进就地城镇化、加速农业现代化进程和推动产业升级等问题。同时，政府的经济、社会和文化职能要求其依靠相关政策工具对休闲农业产业化进行必要适度的宏观干预，并对政府路径进行重新选择。本文主要研究了大陆政府在休闲农业产业化中的举措以及台湾地区政府从立法政策、财税支持、中介组织和营销宣传等方面对休闲农业产业化进行干预的优点，并从政府推动模式、政策焦点和干预力度三个方面对大陆与台湾休闲农业产业化的政府路径选择进行比较，从而借鉴台湾的经验对大陆政府的路径选择进行重构。
〔关键词〕休闲农业；产业化发展；政府路径；台湾地区
中图分类号：F0629文献标识码：A文章编号：10084096（2016）01003408
一、引言
李克强总理在十二届全国人大三次会议上提出了“加快推进农业现代化，坚持‘三农’重中之重地位不动摇，加快转变农业发展方式”等农业发展目标。党的十八大和中央城镇化工作会议的召开，对中国新型城镇化发展提出了新的要求，即将尊重自然、顺应自然和保护自然的生态文明理念与各项生态环境指标融入新型城镇化发展质量的衡量体系中。首先，作为一种农业和旅游业相结合的新型农业产业形态，休闲农业有助于破解中国农村的发展问题。它将传统农业从第一产业延伸到第三产业，连通了农村的三大产业，并且具有生产、生活和生态的功能，与农业、农产品加工业和服务业关系紧密，因而有助于农业现代化、农业产业结构优化、农业发展方向拓宽、发展层次和效益提升。其次，休闲农业产业化有助于破解中国农村剩余劳动力和新型城镇化问题。由于休闲农业促进了农村第三产业的蓬勃发展，因而为农村剩余劳动力提供了新增的就业岗位和转移出口，而且休闲农业作为统筹城乡发展的重要载体，可以加速农村经济的发展和增加城市与乡村之间的互通互容。休闲农业的生态性也符合新型城镇化对“新”的要求，有助于缓解城镇化建设中资源环境的压力。休闲农业产业化是集生产、经济、生态、文化、休闲和观光于一体的新型农业，可以确保同时实现经济、生态和社会效益。
首先对政府在休闲农业发展中的路径选择作一个简要回顾。从国外政府的角色作用来看，国外政府较为重视休闲农业的立法、相关制度的建立和政策的引导。意大利的《税务立法》、法国的《增值税减免法》、德国的《市民农园法》及原联邦德国的收入免税与减少增值税等，属于针对休闲农业颁布的雏形法律和政策。庄诗园[1]指出，美国的《农业住宿法案》于1999年出台并对开办农业旅游的资格条件进行了规定，即农家旅馆的最低规模可以低于商业旅馆。Clemens[2]指出，第一个将农业旅游以法律形式确定下来的欧盟国家是意大利，它在1985年通过了第一部国家层面的农业旅游法律，对有意开展农业旅游服务的农场主进行了资质条件的规定，审核通过后方可开始此项服务。同时，具备两年农场经营经验是意大利经营者得到政府援助的必备条件。同时，在意大利，具备2年的农场经营经验是经营者得到政府援助的必备条件。张胜利[3]认为，日本关于休闲农业的一系列逐渐完善的法规是非常具有代表性的，例如，1969年的《新都市计划法》、1974年的《生产绿地法》、1989年的《特定农地贷付法》、1990年的《市民农园整备促进法》和1999年的《食品、农业、农村地区基本法》等。罗演等[4]指出，国外政府的财政拨款和融资援助也是推进休闲农业发展的重要途径。建立休闲农业基金会作为筹措资金的主要金融机构是欧洲国家普遍认同的可行做法。包乌兰托亚[5]指出，德国政府通过给予农民资金补贴的方式，鼓励他们对现有的农村基础设施进行改造或建设新的设施，以基金会为代表的股份制金融机构划拨专项经费支持并统筹休闲产业的相关开发事项。詹玲等[6]指出，英国政府每年投入约5亿英镑用于农村基础设施的新建或农村发展状况的改善，此项措施在《共同农业政策》中加以固定下来。法国政府曾将具有观光职能的农场作为特定时期的政府优先发展计划，并通过设立专项经费提供财政补贴和在银行贷款方面提供优惠政策等方式促进观光农业的发展。意大利政府采取税收减免、低息政策和放松信贷等措施鼓励经营农业旅游的单位。韩国政府对休闲农业的申请审核、资质条件和初期可行性评估等方面做出了严格的规定，并且提供充足的贷款和放宽贷款偿还的条件。国外政府也非常重视休闲农业从业者的资格考核和休闲农场的品质认证。张瑜和杨晓霞[7]指出，针对农村观光旅游业采用品质认证制度的当属德国农业协会，度假农场认证标章最终授予那些通过计点认证审核的合格者。廖俐[8]指出，匈牙利政府将星级宾馆评定的等级原则引用到民宿舒适度的评定当中，分别用1至4朵葵花标识来评定客房从舒适到不舒适这四个不同的舒适程度。国外政府积极鼓励行业协会和相关组织的建立，以此规范休闲农业的经营与管理。法国农会、罗马尼亚乡村生态和文化旅游协会和爱尔兰农舍度假协会属于发展比较成熟的协会。此外，赵航[9]指出，丹麦人普遍认为从事农业旅游必须具有丰富的专业知识和较高的技术水平，只有接受过与农业相关的基础教育和拥有农耕劳作实际经验的人才可以得到“绿色证书”，以此作为从事农村旅游经营的先决条件。因此，丹麦政府有目标地定期更新农民的相关知识并组织职业技术培训。刘萍[10]研究了美国、意大利和波兰三国的农业旅游集群发展，认为集群发展取得成功的三个基本条件为满足游客的视觉需求、触觉需求和消费需求。并且提倡加强政府主导与政策支持、发展有机农业集群、因地制宜发展特色农业旅游和增加游客参与程度等。由此，我们不难发现，在休闲农业产业化的发展历程中，国外政府实施了颇多的举措，收效良好，从而逐步推进了休闲农业产业化的顺利完成。
二、大陆休闲农业产业化现状与政府路径选择
（一）大陆休闲农业产业化现状 目前，随着休闲农业产业结构的不断优化、规模的逐步扩大和产业类型的日益丰富，大陆政府越来越重视休闲农业示范点的建立，示范点的数量稳步增加。政府重点推广管理完善、设施齐全、具有巨大发展潜力和较好示范带动作用的示范点，同时结合示范点地区的休闲农业特色，积极培育优势产业并辐射带动周边相关项目的一体化发展。2004年，农业部和国家旅游局开始全国休闲农业示范点的创建工作，且示范点的数量截止到2014 年总共达到836处。根据农业部的预计，到2015年，认定约35个全国休闲农业与乡村旅游示范县、约100个全国休闲农业与乡村旅游示范点。
对目前中国836处休闲农业示范点的分布情况进行研究，发现各示范点在各省份分布不均匀，但有较明显的区域集聚趋势。以山东、江苏和辽宁为代表的东部沿海省份不仅休闲农业示范点数量多，而且分布也比较集中，这三个省份的示范点数量占总示范点数量的比重为232%，其中山东以78处示范点居于第一位，占总数的93%。休闲农业示范点的分布在以西藏、宁夏、海南和青海等省份为代表的西部地区呈分散分布状态，共同的示范点数量仅占总数的54%。此外，从2011年至2014年，休闲示范点建设较快的省份依次为福建、山东、辽宁、四川、陕西、新疆和江苏，其中福建和山东新增17处，辽宁新增16处，四川、陕西、新疆和江苏新增15处。由此表明，近年来东部沿海地区在休闲农业示范点建设过程中依旧发挥领头羊的作用，西部地区休闲农业示范点也呈现较快增长趋势。具体如表1所示。
资料来源：根据中华人民共和国农业部网站和中华人民共和国国家旅游局网站整理而得。
地理集中指数是用来衡量某一对象地域分布集中化程度的指标，有学者用它来测算休闲农业示范点的集中程度[5]，故本文采用此项指标来分析休闲农业示范点在各省份分布的集中化程度。计算公式为：
U=100×∑n1XiT2（1）
其中，U代表集中指数，Xi为第i个省份的示范点数，T为示范点总数，n为省份总数。示范点的分布情况以U值来衡量，U越大说明示范点分布越具有集中化趋势。由于T=836，n=31，经计算，U=203。若836处示范点平均分布在31个省份，每个省份有270处，此时U=180。由于180<203，因而可以说明休闲农业示范点在各省份分布较为集中。示范点分布集中的优势在于，可以通过示范点良好的口碑、完善的管理、成熟的服务和丰富的经验等优势吸引其他相关项目产业与配套设施、小型农业园区的集聚，进一步丰富产业链，并通过示范带动作用发挥不同类型资源的优势和产业专长，规避资金短缺和客源不畅等风险，从而促成规模化、专业化和集群化发展，使资源能够得到充分有效利用。休闲农业园区的竞争优势取决于与同业竞争者相比，其核心专长的优异化程度。因此，不同的休闲农业示范点要打造自身的独特专长，避免重复雷同建设，形成产业之间的相互补充。
（二）大陆政府在休闲农业产业化中的路径选择
1政府出台政策规划
大陆中央政府从休闲农业提出之时，一直致力于政策的出台与完善。国家旅游局是政策制定与发布的主体，2001年，国家旅游局出台了第一个政策文件，即《农业旅游发展指导规范》；2002年，国家旅游局发布了《全国休闲农业示范点检查标准（试行）》，为全国休闲农业示范点的创建提供了依据；2005年3月，《“十一五”国民经济和社会发展规划纲要》颁布，第一次提出“发展休闲观光农业”；2007年，国家旅游局携手农业部颁布了《关于大力推进全国乡村旅游发展的通知》和《关于促进社会主义新农村建设与乡村旅游发展合作协议》，通过这两项政策对休闲农业发展的指导思想与具体发展要求做出了规定，并对有关休闲农业示范县、村的创建工作做出了部署；国发[2009]41 号文件2009年，《国务院关于加快发展旅游业的意见》中对特色景观旅游村镇的建设和形式多样的农业体验性活动的开展进行了说明，同时强调保护生态与原始聚落和文化遗产的完整性；2010年，《农业部 国家旅游局关于开展全国休闲农业与乡村旅游示范县和全国休闲农业示范点创建活动的意见》（农企发[2010]2号）提出开展示范创建活动，利用三年时间培育100个全国休闲农业与乡村旅游示范县和300个示范点。而且，在农业部同年出台的《全国休闲农业与乡村旅游星级企业（园区）示范创建行动评分管理办法（试行）》及中央出台的1号文件—《国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》中，都涉及到休闲农业发展的内容；2013年，农业部印发了《全国休闲农业发展“十二五”规划》，对“十二五”期间我国休闲农业的发展做出了具体部署；2014年，农业部下发了《关于进一步促进休闲农业持续健康发展》的通知，其中强调要丰富休闲农业类型，促进产业集聚；2015年8月8日，国务院办公厅在《关于加快转变农业发展方式的意见》中特别提出支持休闲农业与乡村旅游发展，对休闲农业产业化的最新规定主要集中于以下方面：首先，进一步加强财政金融、农业用地政策和配套设施扶持力度等。其次，服务能力的提升与体验项目的创意性设计同时并举。最后，注重传统村貌的保留与历史文化的传承，并扶持特色村镇的建设，加大宣传推介力度。在中央出台的这些政策中，基本都是有关休闲农业和乡村旅游的内容，涉及休闲农业产业化的内容是近几年才提出的，没有关于休闲农业产业化的规范立法。而且中央政府文件只提供宏观层面的引导，具体在各省份的落实情况还要依赖于省级、市级政府出台的相关政策和规划文件等。
休闲农业发展先进的省市等地方政府也不断出台并完善相关政策文件，以利于顺利推进休闲农业产业化。北京作为大陆最早开始休闲农业的地区之一，早在20世纪90年代就有了相关政策的雏形。1993年，北京农村与农业资源区划办公室编制了《北京市农业区域开发规划》；1998年，《北京市观光农业发展规划》出台；2004年，《2005—2010年北京市乡村旅游发展规划》颁布实施；2005年，北京市政府出台了《北京市农业观光休闲产业区域布局规划》；2009年，《乡村旅游特色业态标准及评定》编制，为北京系统创建休闲农业标准化体系和推动乡村特色旅游的发展奠定基础；2011年，《关于加快推进京郊旅游发展的指导意见》印发（京旅发[2011]93号），以促进休闲农业与乡村旅游上档次、上规模和上水平为目标，以实现集群化、规模化和产业化为方向；2013年，北京市农村工作委员会以政府管理部门的角度发布了《北京市观光休闲农业示范园评定标准（试行）》，规范了北京休闲农业示范园的建设与经营活动标准化评价，推进了政府的一体化管理，同时为政府的一体化管理创造了方便。此外，海南、福建、四川、湖南、山东、浙江、陕西和上海等省份也相继出台过许多相关政策。 2政府财政拨款与信贷优惠
近年来为推动中国农业现代化建设和农业可持续发展，中央财政和地方财政持续新增拨款，主要用于投资修建并改善农村道路、水利、电网和通讯等基础设施，为休闲农业的发展提供基础性支撑。2014年，中央财政安排现代农业生产发展资金1315亿元，比上年增长82%，支持地方粮食和其他优势特色主导产业发展。2015年中央财政下达地方现代农业生产发展资金1106亿元，比上年提前下达数增加了265亿元。同年，湖南郴州在现代农业发展中新增财政支持资金500万元，主要用于对新授予的休闲农业示范县和星级农庄给予一次性奖励。此外，财政部门和人力资源社会保障部门为促进自主就业而向休闲农庄创业者提供小额担保贷款。农业部在2014年11月提出了对休闲农业发展的信贷优惠，如中小企业的小额融资和农民多种要素入股经营等，并要求当地政府在休闲农业发展集聚地区实行排污费、垃圾处理费等方面的优惠以及对休闲农业用水用电享受农业收费标准、分时电价政策。上海市政府给予经批准的休闲农业项目经营者企业所得税减免和放宽休闲农业项目的市场准入条件等。2014年，黄石财政部门共安排资金200万元，积极扶持20家龙头企业发展特色农业和休闲农业，不断提高特色农产品的市场竞争力。2014年，荣成市政府在《关于鼓励发展休闲观光农业园区的若干意见》中规定市财政每年安排专项资金，对发展休闲观光农业园区和高效农业予以奖励扶持，尤其对发展休闲观光农业提出了奖励措施。
综上来看，财政对农业和农业现代化的资金投入较多，对休闲农业产业化的资金投入是近几年才逐渐出现的，但投资力度逐年增加，并且政府通过财政奖励和信贷优惠鼓励农民参与。虽然大陆休闲农业的起步较晚，政府对其重视程度也不够，但随着经济发展和农业转型的推进，休闲农业产业化也日益被提上日程。目前，中央政府与地方政府都不断强化对休闲农业产业化的政策资金扶持力度，有些财政资金方面的优惠政策和支持措施还停留在理论层面，各单位的具体落实情况还需要一个循序渐进的过程。
3政府成立行业协会
休闲农业行业协会的健全程度可以很好地衡量休闲农业作为一个产业在市场经济条件下的成熟程度。2004年初，北京市政府在全国率先成立了北京观光休闲农业行业协会，通过制定市级观光农业示范园的标准而促进北京休闲农业的标准化、规范化发展。2006年，湖南永州紧随北京和山西的步伐，在政府的推动下也成立了休闲农业协会，至此湖南将以农业和旅游业结合的高效农业作为农村新型经济的主要发展方向。2008年8月，泉州乡村休闲发展协会作为福建第一个休闲协会在泉州农业局区划办的策划组织下成立，并通过了《协会章程》，建立了泉州市休闲农业协会网站，以此作为开展宣传推介、客源市场调研以及民众与政府沟通交流、倾诉想法意见的平台。2014年1月，四川省休闲农业行业协会成立，以加快推动休闲农业转型升级，促使四川早日向休闲农业强省转变。
4政府建立电商平台宣传推介
政府利用网络化的新媒体手段对休闲农业进行大力宣传推介，不仅扩大其在民众心中的影响力度，更为重要的是以此吸引企业和外商投资，从而促成产业集聚，加速产业化。继全国休闲农业网建成之后，各地方政府也逐一进行省级休闲农业网站的建设。2015年1月20日，全国性休闲农业与乡村旅游电商平台“蜜蜂游”正式运营，标志着休闲农业进入电商服务时代，政府提供休闲农业服务变得更加便利。2014年，北京市农村工作委员会与百度合作，将全市335个民俗村914个休闲园区4 077个民俗户在百度地图上进行标注，由此方便消费者通过百度地图快捷及时地找到产品信息，实属利用互联网进行宣传的成功案例。同时，各级地方政府的农业部门也多层次、多渠道、全方位开展宣传推介，主要为积极筹划和举办各类农事节庆、节会，扩大休闲观光农业的知名度，为休闲观光农业产业化发展营造良好环境。
三、台湾地区政府主导型的休闲农业产业化与政府路径选择
（一）台湾地区政府在休闲农业产业化中的地位
台湾休闲农业自20世纪70年代兴起以来，其产生、发展、壮大和产业化过程中的每一阶段，都是由政府积极规划、推动、抉择、组织和协调的，因而形成了政府主导型的发展模式。《农业发展条例》对政府的地位做了明确规定：行政院农业委员会是休闲农业在中央的主管及辅导机构，观光局、行政院经济建设委员会协助管理；在地方由直辖市、县（市）政府的农政部门主管。此外，台湾休闲农业设立由上而下的专门的管理、辅导和推广部门、处、科，构建完整的休闲农业管理、辅导和推广体系。《农业发展条例》对政府的地位和功能划分如此细致，使得休闲农业产业化有了组织保障，可以保证产业化中技术、资金的及时提供和产业结构、产业方向的及时调整以及政策规划的准确出台与落实。
（二）台湾地区政府在休闲农业产业化中的路径选择
1立法干预
台湾休闲农业产业化的快速发展主要得益于法规条例及配套政策的不断完善，以此确保其产业化可以有章可循、依法经营。完善的法律为其后盾要得益于政府推动下的休闲农业发展协会于1999年4月30日公布了《休闲农业辅导管理办法》，以此为标志，财政预算将休闲农业正式纳入其资助范围，且各级行政机构编制发展政策和相关配套政策，促使休闲农业产业规范经营。在法规条例的制定和实施上，政府能做到及时出台、正确引导，并随着时代的变化不断修正调整此前的法规。在休闲农业发展中起到关键作用的法规有《发展观光农业示范计划》、《发展休闲农业计划》、《休闲农业区设置管理办法》、《休闲农业辅导管理办法》、《休闲农业区划定审查作业要点》、《休闲农场经营计划审查要点》和《休闲农场专案辅导实施作业规定》，并且在行政院农业委员会2009—2012年和2010—2013年的中程计划中都有对休闲农业发展目标和措施的规定，政府利用这些法规和政策政策逐步促进休闲农业产业化规范化和程序化。 2财政金融干预
台湾地区政府从休闲农业发展之初就为其提供资金，进行财政支持。例如，在2001年的《一乡一休闲农渔园区计划》中，政府规定对所有休闲农业的计划书都加以审核，2000万元的补助将奖励给通过审核者发展休闲农渔业并对通过审核者补助2 000万元台币发展休闲农渔业。随着休闲农业规模的扩大和发展，政府设置了专门的基金会，每年划拨部分专项资金用于农场道路、水利工程等基础设施的修建与完善以及作为各种观光农园、教育农园组织经费与补助资金。2004年，《农业金融法》的通过也极大方便了政府对休闲农业的融资与信贷。此外，政府也鼓励私人资本介入休闲农业产业，形成强有力的投资群体。台湾休闲农业企业中，新企业增加时间的大幅度缩短说明台湾休闲农业产业化势头迅猛，因而企业在休闲农业市场的投资也日益增多。台湾从2009年开始实行精致农业健康卓越方案，使得健康农业、卓越农业和乐活农业逐渐成为台湾休闲农业的三个主要特色方面，政府经费投入情况如表2所示。
通过表2可以发现，政府对这三种休闲农业的资金投入基本上呈逐年递增的趋势，对卓越农业和乐活农业的投资在2012年略有所下降。台湾地区政府对乐活农业的投资额度要远大于对卓越农业和健康农业的投资， 2009—2012年对乐活农业的总投资额度是卓越农业的2倍之多，约是健康农业的5倍。乐活农业是最具休闲农业“休闲”性质的，可见台湾地区政府对休闲农业支持力度之大。
3以农会为主的行业协会干预
休闲农业在对外宣传和打造地区品牌的过程中，以集体行动的方式更加具有说服力，可以更好地扩大知名度并降低宣传成本。台湾成立了休闲农业产业联盟、休闲农业学会和休闲农业行业协会等中介组织，以连接政府、市场和农户，促进了三者之间的横向交流，提供规范的指导和技术服务。首先，在政府的强力推动下，农会、合作社、农业产销班和策略联盟等农民合作组织逐渐建立。《农会法》要求建立镇、县、省三级相互独立的农会，目前农会在休闲农业生产经营的每个环节都有涉及，为农民提供包括公益性推广事业、经营性经济实体和农村金融等全方位的农业社会化服务，农会已经成为政府与农民之间的桥梁纽带，实力之强、功能之全、影响之大是其他农民合作组织所不能匹敌的。其次，建立休闲农业合作社、合作农场和休闲农业产销班。合作社与产销班的相似性在于主要通过合作耕作与生产运营、统一加工与运销、共同投资与经营等方式，促使规模较小的经营者扩大规模成为具有适度规模的现代化企业，增强自身优势和市场竞争力。最后，建设休闲农业策略联盟。其优势在于休闲农业组织相互之间以及农业组织与其他组织之间可以扬长避短，互相弥补自身资源不足，且在众多领域合作研发与投资生产，共担风险，达成多赢。台湾行政院农业委员会也成立辅导小组来推动休闲农业策略联盟的发展，台湾现有的策略联盟有生产、加工、物流、休闲和贸易联盟等。
4营销宣传干预
台湾地区政府较重视对休闲农业的解说设计和行销，各休闲农业区的地方政府与休闲农业企业密切配合，联合打造高效率的旅游行销网络。同时，政府也指导休闲农业网站的建设，利用网络来方便游客获取信息。台湾休闲农业网站主要提供最新资讯、农场电子地图、精品路线推荐和住宿票务的网上预订等形式多样的服务。政府还利用电子展示板、电视等电子化手段在机场和捷运站开展休闲农业的宣传推介，并在机场、高铁站和火车站等多处设置拥有统一标识的旅游服务中心。在政府的推动下，各休闲农业区也编印了农场旅游地图与主题宣传册。政府也注重利用休闲农业产品进行营销，扩大知名度。其所提供的实物产品注重挖掘文化内涵，力争使每一个产品背后都承载一个故事，除此之外，还提供诸如氛围、风景、主题和奇观等“情境消费”产品，将有形产品与无形产品相结合。
（三）台湾地区政府的干预效果
台湾地区政府在规划休闲农业产业化进程中，以活用资源的原则将具有地方特色的自然景观、农产品和农村人力等各项资源结合并动员起来，加以综合利用，产生资源的叠加效应。台湾地区政府也十分注重对传统农业文化、自然景观和民居的传承与保留，在项目空间布局与结构安排上以科学理论为指导，注重打造鲜明的主题和突出的特色。地方政府充分利用本地的特色资源，建立有区域特色的休闲农业区、休闲渔业区、休闲农场和休闲酒庄等，促成产业集聚，形成不同类型与不同层次的产业发展模式。例如，在休闲农业资源集中的台南和屏东等地，设置特色观光园区，在森林资源丰富的彰化和云林发展休闲林场与生态旅游，并开发相应的特色商品，促进农产品的营销。此外，省、市、县、区和乡镇都有相应的发展规划，基本所有的农场都在政府和农业合作组织的帮助下制定经营准则与规章，以减少行动的盲目性。
四、大陆与台湾在休闲农业产业化中的政府路径选择比较
（一）政府推动方式不同
台湾将休闲农业的属性仍归属为农业属性，它不仅是农业发展的一种手段而且是一种新的经营途径，因而项目的设置与审批、产业的类型与布局、资金划拨与安排以及推动发展的方式方法均由政府相应部门指导辅助，这个部门便是行政院农业委员会指导辅助，也是台湾农业发展的主管机构，以此确保产业化按照台湾地区政府的意愿进行推进。可以说，台湾地区采取由上而下的形式推进休闲农业产业化。而大陆则将休闲农业视为一种农业和旅游业新的结合体，先产生了对休闲农业的市场需求，而后各省市针对这一市场需求进行调研并探索发展模式，故大陆休闲农业产业化模式采取地方整合模式，由各省市主导研究地方性休闲农业产业化整体发展计划，取得地方共识，再进一步通过省市政府整合机制，层层推进。因此，大陆休闲农业产业化是采取由下而上的形式。
（二）政策焦点不同
在休闲农业发展之初，台湾政策的焦点集中在确定休闲农业的内涵或申请合法的要件，1990年以后，台湾政策的焦点逐渐转移到农场和农业园区规划建设的必要的硬件设施和申请程序上。而且台湾地区政府在进行产业规划时特别强调传统文化与特色文化的保留与传承，基本每个休闲农场或农业园区都至少设有一个文化知识馆，对前来的游客普及相关的文化知识，寓教于乐。随着休闲农业产业化的逐渐深入，台湾地区政府意识到创意产业的融入是产业化进一步拓展的必要环节，因而从产品设计到营销、园区规划和活动项目的设置等，政府都力求做到用创新与科技吸引游客眼球。此外，台湾地区政府在财政方面大力扶持弱势企业，资金投入较多，使用效率较高。而且注重设置辅导小组，专门辅导休闲农业产业规划和布局等，提升相关人员的素质与服务意识，提供人文关怀。 在大陆，休闲农业引进之初主要采取农家乐和乡村旅游的形式，政府政策的焦点集中于满足城市居民旅游消费的市场需求和提高农民收入，近年来的政策多侧重于休闲农业示范点的评选与设置，逐步发挥其示范带动效应。可以说大陆休闲农业产业化的整体水平较台湾落后，科技与创意元素还未充分融入产业化的发展之中，文化元素的融入也仅限于当地的特色文化，休闲项目的体验性不强。而且政府政策在下达过程中容易引起休闲农业企业的误解，使企业较为重视餐饮和住宿质量的提升，更多地把休闲农业当作旅游业来经营和发展。此外，政府的财政支出并没有明显向休闲农业产业倾斜，资金支持力度有限，使用效率有待提高，税收和信贷等优惠政策也亟待加强。
（三）政府干预力度不同
台湾休闲农业的生产和经营都坚持政府扶持、市场运作的原则，并且对产业化的干预力度要大于大陆政府。首先，台湾地区政府有明确的法律和完善的政策，而大陆政府虽然出台的政策不少，但缺少一部专门立法。其次，台湾地区政府提供的资金扶持力度大，且成立了专门的基金会，大陆政府对休闲农业产业化的资金投入也在逐年增加，但对休闲农业的发展资金大多混合在支农资金中，缺乏专门的基金会或管理机构提供专项发展资金。再次，台湾地区政府有以农会为代表的完善的农民合作经济组织，行业协会力量强大，而大陆行业协会的力量和作用相对弱小，需要政府加强扶植力度。最后，台湾地区政府对有关休闲农业产业和产品的相关宣传比较成熟，宣传手段新颖有效。
五、结语
大陆能够借鉴台湾休闲农业产业化的经验，其原因在于农业地位、农业现代化过程和产业结构的同质性。大陆和台湾都面临着人均耕地面积少和农业资源有限的困境，属于典型的小农经济，因而发展精细农业和优质高效农业是不二之选。农业作为重要的第一产业，在大陆与台湾都被赋予了极高的地位，并且台湾农业现代化的过程或称之为产业化转型的过程，与大陆曾经或正在经历的过程有着相似性。台湾比大陆的农业现代化进程起步早，经历了一些波折，因而积累了丰富的经验，形成了今天相对完善的农业产业结构。由于休闲农业产业化也属于农业现代化的一种途径，为了减少及避免一些错误的发生，台湾可以为大陆提供前车之鉴。
第一，设立专门的休闲农业管理机构，加强对休闲农业产业发展的管理。首先，该机构主要负责规划编制与区域布局科学设计，将休闲农业发展规划同地区城镇建设、新农村建设、农业产业布局、城市旅游产业发展和土地利用总体规划等相关规划相衔接与配套。其次，对地区休闲农业资源分布特征、发展现状、区位条件和客源市场等情况进行综合研究，根据不同特色不同条件来制定总体规划。最后，形成一整套申报审批制度，要求各省、市、县、区和乡镇在休闲农业项目申报中详细制定近、中、远期规划，明确休闲农业项目建设的各项内容，实现项目开发建设的规范化与程序化。
第二，加强立法，尽快出台一部针对休闲农业发展的专门法律，通过成文的法律制度为休闲农业产业的发展提供制度保障。同时，各级政府立法部门也要及时调整相关政策，规范其产业化。政府应健全管理体系，完善领导体制。从项目立项条件、申请程序、审批办法、经营管理和接待服务等方面制定相应规章，规范发展。制定休闲农业的市场准入政策。根据市场定位的不同确定休闲农业项目规模、占地面积、资金投入、管理人员数量和游客容量等，并在这些方面制定相应的规章制度和管理条例。同时，政府有关部门要对休闲农业开发地进行详细调研与实地考察评估，由专业人士组成休闲农业项目咨询团队提供决策咨询。
第三，在鼓励休闲农业园区建设方面，政府应安排专项财政资金，凡涉及休闲农业项目，政府也应给予宽松的信贷条件，将休闲农业项目建设纳入各类商业银行与农村信用社信贷支农重点，对于休闲农业建设贷款在审批程序、抵押担保和贷款利率等方面给予一定的政策倾斜。政府也应鼓励和引导民间资本和社会闲散资金通过协作、参股和合资等多种形式参与休闲农业项目开发与经营，实行多层次、多元化和多渠道的融资模式。此外，政府在营业税、房产税、土地使用税、城市建设费和排污费等方面应给予相应优惠政策，适当减免休闲农业经营营业税。休闲农业区种养殖用水、用电享受农用水、电价格，农产品加工用水、用电享受大工业用水、用电价格。
第四，在休闲农业产业发展过程中，政府应鼓励休闲农业经营主体建立起自愿联合、民主管理的互助性经济组织，通过专业合作社为休闲农业经营者提供相关服务信息，联合推介休闲农业活动，建设完善的营销体系和培训体系等，形成龙头企业带动、专业合作组织和行业协会协作推动休闲农业规模化经营的良好局面。例如，台湾农业策略联盟发展协会和台北市农会，联合开展相关休闲农业活动，并与100多家休闲农场联动进行市场营销。
第五，在创新营销模式方面，政府应该深度挖掘休闲农业产品特色，提高其辨识度，具体可采取体验营销、绿色营销和品牌营销等新型模式。休闲农业产业化也应顺应“互联网+”的发展趋势，建立一个包含企业PC互联网网站、手机智能网站、移动App、微信平台、终端智能交互机和后台大数据等完整的、良性的和有效的企业互联网生态圈，实现线上线下无缝对接和互联网的跨界融合。政府应协助休闲农业网等其他网站的建设，与此同时使这些网站、旅行社和周边著名景点联网，方便信息共享和一体化操作。政府在互联网平台或手机APP软件上开放用户评价窗口，收集消费者对休闲农业项目的评价信息，以加大游客对休闲农业经营服务的监督与反馈。
参考文献：
[1]庄诗园政府在休闲农业发展中的角色定位研究——以泉州市为例[D]福州：福建农林大学硕士学位论文，2014
[2]Clemens，R Keeping Farmers on the Land： Adding Value in Agriculture in the Veneto Region of Italy [R]MATRIC Briefing Paper No.04-BMP8，2004
[3]张胜利国外休闲农业发展的典型模式分析及经验启示[J]农业与技术，2013，（1）：203-204
[4]罗演，刘晓珂，李泽，等中国休闲农业网络产业发展研究[J]农业网络信息，2014，（6）：121-124
[5]包乌兰托亚我国休闲农业资源开发与产业化发展研究[D]青岛：中国海洋大学博士学位论文，2013100-217
[6]詹玲，蒋和平，冯献国外休闲农业的发展概况和经验启示[J]种业导刊，2010，（1）：36-38
[7]张瑜，杨晓霞国外农业旅游研究综述[J]人文地理，2011，（5）：15-23
[8]廖俐借鉴国外经验促进中国休闲农业发展的思考[J]世界农业，2015，（5）：133-135
[9]赵航休闲农业发展的理论与实践[D]福州：福建师范大学博士学位论文，2012
[10]刘萍从欧美农业旅游集群看中国的观光农业[J]生态经济，2014，（4）：138-142
[11]孙兆慧北京休闲农业转型升级研究[J]国际经济合作，2014，（6）：23-30
[12]耿红莉我国台湾地区休闲农业政府主导模式的启示[J]北京农业职业学院学报，2012，（3）：17-21
[13]张宏政从“田妈妈”田园料理之创意与游客体验再探讨休闲农业之内涵[J]农业推广文汇，2014（12）：213-220
[14]杜兴军，陈曦台湾地区休闲农业发展的经验及对大陆的启示[J]农业现代化研究，2013，（2）：199-201
[15]陈镒明，邱顺清休闲农场服务品质认证之探讨[J]休闲保健，2014，（12）：35-46
[16]伍先福我国政府在休闲服务供给中的角色定位——基于国际经验借鉴的视角[J]经济地理，2013，（6）：99-102
（责任编辑：孙艳）
〔关键词〕休闲农业；产业化发展；政府路径；台湾地区
中图分类号：F0629文献标识码：A文章编号：10084096（2016）01003408
一、引言
李克强总理在十二届全国人大三次会议上提出了“加快推进农业现代化，坚持‘三农’重中之重地位不动摇，加快转变农业发展方式”等农业发展目标。党的十八大和中央城镇化工作会议的召开，对中国新型城镇化发展提出了新的要求，即将尊重自然、顺应自然和保护自然的生态文明理念与各项生态环境指标融入新型城镇化发展质量的衡量体系中。首先，作为一种农业和旅游业相结合的新型农业产业形态，休闲农业有助于破解中国农村的发展问题。它将传统农业从第一产业延伸到第三产业，连通了农村的三大产业，并且具有生产、生活和生态的功能，与农业、农产品加工业和服务业关系紧密，因而有助于农业现代化、农业产业结构优化、农业发展方向拓宽、发展层次和效益提升。其次，休闲农业产业化有助于破解中国农村剩余劳动力和新型城镇化问题。由于休闲农业促进了农村第三产业的蓬勃发展，因而为农村剩余劳动力提供了新增的就业岗位和转移出口，而且休闲农业作为统筹城乡发展的重要载体，可以加速农村经济的发展和增加城市与乡村之间的互通互容。休闲农业的生态性也符合新型城镇化对“新”的要求，有助于缓解城镇化建设中资源环境的压力。休闲农业产业化是集生产、经济、生态、文化、休闲和观光于一体的新型农业，可以确保同时实现经济、生态和社会效益。
首先对政府在休闲农业发展中的路径选择作一个简要回顾。从国外政府的角色作用来看，国外政府较为重视休闲农业的立法、相关制度的建立和政策的引导。意大利的《税务立法》、法国的《增值税减免法》、德国的《市民农园法》及原联邦德国的收入免税与减少增值税等，属于针对休闲农业颁布的雏形法律和政策。庄诗园[1]指出，美国的《农业住宿法案》于1999年出台并对开办农业旅游的资格条件进行了规定，即农家旅馆的最低规模可以低于商业旅馆。Clemens[2]指出，第一个将农业旅游以法律形式确定下来的欧盟国家是意大利，它在1985年通过了第一部国家层面的农业旅游法律，对有意开展农业旅游服务的农场主进行了资质条件的规定，审核通过后方可开始此项服务。同时，具备两年农场经营经验是意大利经营者得到政府援助的必备条件。同时，在意大利，具备2年的农场经营经验是经营者得到政府援助的必备条件。张胜利[3]认为，日本关于休闲农业的一系列逐渐完善的法规是非常具有代表性的，例如，1969年的《新都市计划法》、1974年的《生产绿地法》、1989年的《特定农地贷付法》、1990年的《市民农园整备促进法》和1999年的《食品、农业、农村地区基本法》等。罗演等[4]指出，国外政府的财政拨款和融资援助也是推进休闲农业发展的重要途径。建立休闲农业基金会作为筹措资金的主要金融机构是欧洲国家普遍认同的可行做法。包乌兰托亚[5]指出，德国政府通过给予农民资金补贴的方式，鼓励他们对现有的农村基础设施进行改造或建设新的设施，以基金会为代表的股份制金融机构划拨专项经费支持并统筹休闲产业的相关开发事项。詹玲等[6]指出，英国政府每年投入约5亿英镑用于农村基础设施的新建或农村发展状况的改善，此项措施在《共同农业政策》中加以固定下来。法国政府曾将具有观光职能的农场作为特定时期的政府优先发展计划，并通过设立专项经费提供财政补贴和在银行贷款方面提供优惠政策等方式促进观光农业的发展。意大利政府采取税收减免、低息政策和放松信贷等措施鼓励经营农业旅游的单位。韩国政府对休闲农业的申请审核、资质条件和初期可行性评估等方面做出了严格的规定，并且提供充足的贷款和放宽贷款偿还的条件。国外政府也非常重视休闲农业从业者的资格考核和休闲农场的品质认证。张瑜和杨晓霞[7]指出，针对农村观光旅游业采用品质认证制度的当属德国农业协会，度假农场认证标章最终授予那些通过计点认证审核的合格者。廖俐[8]指出，匈牙利政府将星级宾馆评定的等级原则引用到民宿舒适度的评定当中，分别用1至4朵葵花标识来评定客房从舒适到不舒适这四个不同的舒适程度。国外政府积极鼓励行业协会和相关组织的建立，以此规范休闲农业的经营与管理。法国农会、罗马尼亚乡村生态和文化旅游协会和爱尔兰农舍度假协会属于发展比较成熟的协会。此外，赵航[9]指出，丹麦人普遍认为从事农业旅游必须具有丰富的专业知识和较高的技术水平，只有接受过与农业相关的基础教育和拥有农耕劳作实际经验的人才可以得到“绿色证书”，以此作为从事农村旅游经营的先决条件。因此，丹麦政府有目标地定期更新农民的相关知识并组织职业技术培训。刘萍[10]研究了美国、意大利和波兰三国的农业旅游集群发展，认为集群发展取得成功的三个基本条件为满足游客的视觉需求、触觉需求和消费需求。并且提倡加强政府主导与政策支持、发展有机农业集群、因地制宜发展特色农业旅游和增加游客参与程度等。由此，我们不难发现，在休闲农业产业化的发展历程中，国外政府实施了颇多的举措，收效良好，从而逐步推进了休闲农业产业化的顺利完成。
二、大陆休闲农业产业化现状与政府路径选择
（一）大陆休闲农业产业化现状 目前，随着休闲农业产业结构的不断优化、规模的逐步扩大和产业类型的日益丰富，大陆政府越来越重视休闲农业示范点的建立，示范点的数量稳步增加。政府重点推广管理完善、设施齐全、具有巨大发展潜力和较好示范带动作用的示范点，同时结合示范点地区的休闲农业特色，积极培育优势产业并辐射带动周边相关项目的一体化发展。2004年，农业部和国家旅游局开始全国休闲农业示范点的创建工作，且示范点的数量截止到2014 年总共达到836处。根据农业部的预计，到2015年，认定约35个全国休闲农业与乡村旅游示范县、约100个全国休闲农业与乡村旅游示范点。
对目前中国836处休闲农业示范点的分布情况进行研究，发现各示范点在各省份分布不均匀，但有较明显的区域集聚趋势。以山东、江苏和辽宁为代表的东部沿海省份不仅休闲农业示范点数量多，而且分布也比较集中，这三个省份的示范点数量占总示范点数量的比重为232%，其中山东以78处示范点居于第一位，占总数的93%。休闲农业示范点的分布在以西藏、宁夏、海南和青海等省份为代表的西部地区呈分散分布状态，共同的示范点数量仅占总数的54%。此外，从2011年至2014年，休闲示范点建设较快的省份依次为福建、山东、辽宁、四川、陕西、新疆和江苏，其中福建和山东新增17处，辽宁新增16处，四川、陕西、新疆和江苏新增15处。由此表明，近年来东部沿海地区在休闲农业示范点建设过程中依旧发挥领头羊的作用，西部地区休闲农业示范点也呈现较快增长趋势。具体如表1所示。
资料来源：根据中华人民共和国农业部网站和中华人民共和国国家旅游局网站整理而得。
地理集中指数是用来衡量某一对象地域分布集中化程度的指标，有学者用它来测算休闲农业示范点的集中程度[5]，故本文采用此项指标来分析休闲农业示范点在各省份分布的集中化程度。计算公式为：
U=100×∑n1XiT2（1）
其中，U代表集中指数，Xi为第i个省份的示范点数，T为示范点总数，n为省份总数。示范点的分布情况以U值来衡量，U越大说明示范点分布越具有集中化趋势。由于T=836，n=31，经计算，U=203。若836处示范点平均分布在31个省份，每个省份有270处，此时U=180。由于180<203，因而可以说明休闲农业示范点在各省份分布较为集中。示范点分布集中的优势在于，可以通过示范点良好的口碑、完善的管理、成熟的服务和丰富的经验等优势吸引其他相关项目产业与配套设施、小型农业园区的集聚，进一步丰富产业链，并通过示范带动作用发挥不同类型资源的优势和产业专长，规避资金短缺和客源不畅等风险，从而促成规模化、专业化和集群化发展，使资源能够得到充分有效利用。休闲农业园区的竞争优势取决于与同业竞争者相比，其核心专长的优异化程度。因此，不同的休闲农业示范点要打造自身的独特专长，避免重复雷同建设，形成产业之间的相互补充。
（二）大陆政府在休闲农业产业化中的路径选择
1政府出台政策规划
大陆中央政府从休闲农业提出之时，一直致力于政策的出台与完善。国家旅游局是政策制定与发布的主体，2001年，国家旅游局出台了第一个政策文件，即《农业旅游发展指导规范》；2002年，国家旅游局发布了《全国休闲农业示范点检查标准（试行）》，为全国休闲农业示范点的创建提供了依据；2005年3月，《“十一五”国民经济和社会发展规划纲要》颁布，第一次提出“发展休闲观光农业”；2007年，国家旅游局携手农业部颁布了《关于大力推进全国乡村旅游发展的通知》和《关于促进社会主义新农村建设与乡村旅游发展合作协议》，通过这两项政策对休闲农业发展的指导思想与具体发展要求做出了规定，并对有关休闲农业示范县、村的创建工作做出了部署；国发[2009]41 号文件2009年，《国务院关于加快发展旅游业的意见》中对特色景观旅游村镇的建设和形式多样的农业体验性活动的开展进行了说明，同时强调保护生态与原始聚落和文化遗产的完整性；2010年，《农业部 国家旅游局关于开展全国休闲农业与乡村旅游示范县和全国休闲农业示范点创建活动的意见》（农企发[2010]2号）提出开展示范创建活动，利用三年时间培育100个全国休闲农业与乡村旅游示范县和300个示范点。而且，在农业部同年出台的《全国休闲农业与乡村旅游星级企业（园区）示范创建行动评分管理办法（试行）》及中央出台的1号文件—《国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》中，都涉及到休闲农业发展的内容；2013年，农业部印发了《全国休闲农业发展“十二五”规划》，对“十二五”期间我国休闲农业的发展做出了具体部署；2014年，农业部下发了《关于进一步促进休闲农业持续健康发展》的通知，其中强调要丰富休闲农业类型，促进产业集聚；2015年8月8日，国务院办公厅在《关于加快转变农业发展方式的意见》中特别提出支持休闲农业与乡村旅游发展，对休闲农业产业化的最新规定主要集中于以下方面：首先，进一步加强财政金融、农业用地政策和配套设施扶持力度等。其次，服务能力的提升与体验项目的创意性设计同时并举。最后，注重传统村貌的保留与历史文化的传承，并扶持特色村镇的建设，加大宣传推介力度。在中央出台的这些政策中，基本都是有关休闲农业和乡村旅游的内容，涉及休闲农业产业化的内容是近几年才提出的，没有关于休闲农业产业化的规范立法。而且中央政府文件只提供宏观层面的引导，具体在各省份的落实情况还要依赖于省级、市级政府出台的相关政策和规划文件等。
休闲农业发展先进的省市等地方政府也不断出台并完善相关政策文件，以利于顺利推进休闲农业产业化。北京作为大陆最早开始休闲农业的地区之一，早在20世纪90年代就有了相关政策的雏形。1993年，北京农村与农业资源区划办公室编制了《北京市农业区域开发规划》；1998年，《北京市观光农业发展规划》出台；2004年，《2005—2010年北京市乡村旅游发展规划》颁布实施；2005年，北京市政府出台了《北京市农业观光休闲产业区域布局规划》；2009年，《乡村旅游特色业态标准及评定》编制，为北京系统创建休闲农业标准化体系和推动乡村特色旅游的发展奠定基础；2011年，《关于加快推进京郊旅游发展的指导意见》印发（京旅发[2011]93号），以促进休闲农业与乡村旅游上档次、上规模和上水平为目标，以实现集群化、规模化和产业化为方向；2013年，北京市农村工作委员会以政府管理部门的角度发布了《北京市观光休闲农业示范园评定标准（试行）》，规范了北京休闲农业示范园的建设与经营活动标准化评价，推进了政府的一体化管理，同时为政府的一体化管理创造了方便。此外，海南、福建、四川、湖南、山东、浙江、陕西和上海等省份也相继出台过许多相关政策。 2政府财政拨款与信贷优惠
近年来为推动中国农业现代化建设和农业可持续发展，中央财政和地方财政持续新增拨款，主要用于投资修建并改善农村道路、水利、电网和通讯等基础设施，为休闲农业的发展提供基础性支撑。2014年，中央财政安排现代农业生产发展资金1315亿元，比上年增长82%，支持地方粮食和其他优势特色主导产业发展。2015年中央财政下达地方现代农业生产发展资金1106亿元，比上年提前下达数增加了265亿元。同年，湖南郴州在现代农业发展中新增财政支持资金500万元，主要用于对新授予的休闲农业示范县和星级农庄给予一次性奖励。此外，财政部门和人力资源社会保障部门为促进自主就业而向休闲农庄创业者提供小额担保贷款。农业部在2014年11月提出了对休闲农业发展的信贷优惠，如中小企业的小额融资和农民多种要素入股经营等，并要求当地政府在休闲农业发展集聚地区实行排污费、垃圾处理费等方面的优惠以及对休闲农业用水用电享受农业收费标准、分时电价政策。上海市政府给予经批准的休闲农业项目经营者企业所得税减免和放宽休闲农业项目的市场准入条件等。2014年，黄石财政部门共安排资金200万元，积极扶持20家龙头企业发展特色农业和休闲农业，不断提高特色农产品的市场竞争力。2014年，荣成市政府在《关于鼓励发展休闲观光农业园区的若干意见》中规定市财政每年安排专项资金，对发展休闲观光农业园区和高效农业予以奖励扶持，尤其对发展休闲观光农业提出了奖励措施。
综上来看，财政对农业和农业现代化的资金投入较多，对休闲农业产业化的资金投入是近几年才逐渐出现的，但投资力度逐年增加，并且政府通过财政奖励和信贷优惠鼓励农民参与。虽然大陆休闲农业的起步较晚，政府对其重视程度也不够，但随着经济发展和农业转型的推进，休闲农业产业化也日益被提上日程。目前，中央政府与地方政府都不断强化对休闲农业产业化的政策资金扶持力度，有些财政资金方面的优惠政策和支持措施还停留在理论层面，各单位的具体落实情况还需要一个循序渐进的过程。
3政府成立行业协会
休闲农业行业协会的健全程度可以很好地衡量休闲农业作为一个产业在市场经济条件下的成熟程度。2004年初，北京市政府在全国率先成立了北京观光休闲农业行业协会，通过制定市级观光农业示范园的标准而促进北京休闲农业的标准化、规范化发展。2006年，湖南永州紧随北京和山西的步伐，在政府的推动下也成立了休闲农业协会，至此湖南将以农业和旅游业结合的高效农业作为农村新型经济的主要发展方向。2008年8月，泉州乡村休闲发展协会作为福建第一个休闲协会在泉州农业局区划办的策划组织下成立，并通过了《协会章程》，建立了泉州市休闲农业协会网站，以此作为开展宣传推介、客源市场调研以及民众与政府沟通交流、倾诉想法意见的平台。2014年1月，四川省休闲农业行业协会成立，以加快推动休闲农业转型升级，促使四川早日向休闲农业强省转变。
4政府建立电商平台宣传推介
政府利用网络化的新媒体手段对休闲农业进行大力宣传推介，不仅扩大其在民众心中的影响力度，更为重要的是以此吸引企业和外商投资，从而促成产业集聚，加速产业化。继全国休闲农业网建成之后，各地方政府也逐一进行省级休闲农业网站的建设。2015年1月20日，全国性休闲农业与乡村旅游电商平台“蜜蜂游”正式运营，标志着休闲农业进入电商服务时代，政府提供休闲农业服务变得更加便利。2014年，北京市农村工作委员会与百度合作，将全市335个民俗村914个休闲园区4 077个民俗户在百度地图上进行标注，由此方便消费者通过百度地图快捷及时地找到产品信息，实属利用互联网进行宣传的成功案例。同时，各级地方政府的农业部门也多层次、多渠道、全方位开展宣传推介，主要为积极筹划和举办各类农事节庆、节会，扩大休闲观光农业的知名度，为休闲观光农业产业化发展营造良好环境。
三、台湾地区政府主导型的休闲农业产业化与政府路径选择
（一）台湾地区政府在休闲农业产业化中的地位
台湾休闲农业自20世纪70年代兴起以来，其产生、发展、壮大和产业化过程中的每一阶段，都是由政府积极规划、推动、抉择、组织和协调的，因而形成了政府主导型的发展模式。《农业发展条例》对政府的地位做了明确规定：行政院农业委员会是休闲农业在中央的主管及辅导机构，观光局、行政院经济建设委员会协助管理；在地方由直辖市、县（市）政府的农政部门主管。此外，台湾休闲农业设立由上而下的专门的管理、辅导和推广部门、处、科，构建完整的休闲农业管理、辅导和推广体系。《农业发展条例》对政府的地位和功能划分如此细致，使得休闲农业产业化有了组织保障，可以保证产业化中技术、资金的及时提供和产业结构、产业方向的及时调整以及政策规划的准确出台与落实。
（二）台湾地区政府在休闲农业产业化中的路径选择
1立法干预
台湾休闲农业产业化的快速发展主要得益于法规条例及配套政策的不断完善，以此确保其产业化可以有章可循、依法经营。完善的法律为其后盾要得益于政府推动下的休闲农业发展协会于1999年4月30日公布了《休闲农业辅导管理办法》，以此为标志，财政预算将休闲农业正式纳入其资助范围，且各级行政机构编制发展政策和相关配套政策，促使休闲农业产业规范经营。在法规条例的制定和实施上，政府能做到及时出台、正确引导，并随着时代的变化不断修正调整此前的法规。在休闲农业发展中起到关键作用的法规有《发展观光农业示范计划》、《发展休闲农业计划》、《休闲农业区设置管理办法》、《休闲农业辅导管理办法》、《休闲农业区划定审查作业要点》、《休闲农场经营计划审查要点》和《休闲农场专案辅导实施作业规定》，并且在行政院农业委员会2009—2012年和2010—2013年的中程计划中都有对休闲农业发展目标和措施的规定，政府利用这些法规和政策政策逐步促进休闲农业产业化规范化和程序化。 2财政金融干预
台湾地区政府从休闲农业发展之初就为其提供资金，进行财政支持。例如，在2001年的《一乡一休闲农渔园区计划》中，政府规定对所有休闲农业的计划书都加以审核，2000万元的补助将奖励给通过审核者发展休闲农渔业并对通过审核者补助2 000万元台币发展休闲农渔业。随着休闲农业规模的扩大和发展，政府设置了专门的基金会，每年划拨部分专项资金用于农场道路、水利工程等基础设施的修建与完善以及作为各种观光农园、教育农园组织经费与补助资金。2004年，《农业金融法》的通过也极大方便了政府对休闲农业的融资与信贷。此外，政府也鼓励私人资本介入休闲农业产业，形成强有力的投资群体。台湾休闲农业企业中，新企业增加时间的大幅度缩短说明台湾休闲农业产业化势头迅猛，因而企业在休闲农业市场的投资也日益增多。台湾从2009年开始实行精致农业健康卓越方案，使得健康农业、卓越农业和乐活农业逐渐成为台湾休闲农业的三个主要特色方面，政府经费投入情况如表2所示。
通过表2可以发现，政府对这三种休闲农业的资金投入基本上呈逐年递增的趋势，对卓越农业和乐活农业的投资在2012年略有所下降。台湾地区政府对乐活农业的投资额度要远大于对卓越农业和健康农业的投资， 2009—2012年对乐活农业的总投资额度是卓越农业的2倍之多，约是健康农业的5倍。乐活农业是最具休闲农业“休闲”性质的，可见台湾地区政府对休闲农业支持力度之大。
3以农会为主的行业协会干预
休闲农业在对外宣传和打造地区品牌的过程中，以集体行动的方式更加具有说服力，可以更好地扩大知名度并降低宣传成本。台湾成立了休闲农业产业联盟、休闲农业学会和休闲农业行业协会等中介组织，以连接政府、市场和农户，促进了三者之间的横向交流，提供规范的指导和技术服务。首先，在政府的强力推动下，农会、合作社、农业产销班和策略联盟等农民合作组织逐渐建立。《农会法》要求建立镇、县、省三级相互独立的农会，目前农会在休闲农业生产经营的每个环节都有涉及，为农民提供包括公益性推广事业、经营性经济实体和农村金融等全方位的农业社会化服务，农会已经成为政府与农民之间的桥梁纽带，实力之强、功能之全、影响之大是其他农民合作组织所不能匹敌的。其次，建立休闲农业合作社、合作农场和休闲农业产销班。合作社与产销班的相似性在于主要通过合作耕作与生产运营、统一加工与运销、共同投资与经营等方式，促使规模较小的经营者扩大规模成为具有适度规模的现代化企业，增强自身优势和市场竞争力。最后，建设休闲农业策略联盟。其优势在于休闲农业组织相互之间以及农业组织与其他组织之间可以扬长避短，互相弥补自身资源不足，且在众多领域合作研发与投资生产，共担风险，达成多赢。台湾行政院农业委员会也成立辅导小组来推动休闲农业策略联盟的发展，台湾现有的策略联盟有生产、加工、物流、休闲和贸易联盟等。
4营销宣传干预
台湾地区政府较重视对休闲农业的解说设计和行销，各休闲农业区的地方政府与休闲农业企业密切配合，联合打造高效率的旅游行销网络。同时，政府也指导休闲农业网站的建设，利用网络来方便游客获取信息。台湾休闲农业网站主要提供最新资讯、农场电子地图、精品路线推荐和住宿票务的网上预订等形式多样的服务。政府还利用电子展示板、电视等电子化手段在机场和捷运站开展休闲农业的宣传推介，并在机场、高铁站和火车站等多处设置拥有统一标识的旅游服务中心。在政府的推动下，各休闲农业区也编印了农场旅游地图与主题宣传册。政府也注重利用休闲农业产品进行营销，扩大知名度。其所提供的实物产品注重挖掘文化内涵，力争使每一个产品背后都承载一个故事，除此之外，还提供诸如氛围、风景、主题和奇观等“情境消费”产品，将有形产品与无形产品相结合。
（三）台湾地区政府的干预效果
台湾地区政府在规划休闲农业产业化进程中，以活用资源的原则将具有地方特色的自然景观、农产品和农村人力等各项资源结合并动员起来，加以综合利用，产生资源的叠加效应。台湾地区政府也十分注重对传统农业文化、自然景观和民居的传承与保留，在项目空间布局与结构安排上以科学理论为指导，注重打造鲜明的主题和突出的特色。地方政府充分利用本地的特色资源，建立有区域特色的休闲农业区、休闲渔业区、休闲农场和休闲酒庄等，促成产业集聚，形成不同类型与不同层次的产业发展模式。例如，在休闲农业资源集中的台南和屏东等地，设置特色观光园区，在森林资源丰富的彰化和云林发展休闲林场与生态旅游，并开发相应的特色商品，促进农产品的营销。此外，省、市、县、区和乡镇都有相应的发展规划，基本所有的农场都在政府和农业合作组织的帮助下制定经营准则与规章，以减少行动的盲目性。
四、大陆与台湾在休闲农业产业化中的政府路径选择比较
（一）政府推动方式不同
台湾将休闲农业的属性仍归属为农业属性，它不仅是农业发展的一种手段而且是一种新的经营途径，因而项目的设置与审批、产业的类型与布局、资金划拨与安排以及推动发展的方式方法均由政府相应部门指导辅助，这个部门便是行政院农业委员会指导辅助，也是台湾农业发展的主管机构，以此确保产业化按照台湾地区政府的意愿进行推进。可以说，台湾地区采取由上而下的形式推进休闲农业产业化。而大陆则将休闲农业视为一种农业和旅游业新的结合体，先产生了对休闲农业的市场需求，而后各省市针对这一市场需求进行调研并探索发展模式，故大陆休闲农业产业化模式采取地方整合模式，由各省市主导研究地方性休闲农业产业化整体发展计划，取得地方共识，再进一步通过省市政府整合机制，层层推进。因此，大陆休闲农业产业化是采取由下而上的形式。
（二）政策焦点不同
在休闲农业发展之初，台湾政策的焦点集中在确定休闲农业的内涵或申请合法的要件，1990年以后，台湾政策的焦点逐渐转移到农场和农业园区规划建设的必要的硬件设施和申请程序上。而且台湾地区政府在进行产业规划时特别强调传统文化与特色文化的保留与传承，基本每个休闲农场或农业园区都至少设有一个文化知识馆，对前来的游客普及相关的文化知识，寓教于乐。随着休闲农业产业化的逐渐深入，台湾地区政府意识到创意产业的融入是产业化进一步拓展的必要环节，因而从产品设计到营销、园区规划和活动项目的设置等，政府都力求做到用创新与科技吸引游客眼球。此外，台湾地区政府在财政方面大力扶持弱势企业，资金投入较多，使用效率较高。而且注重设置辅导小组，专门辅导休闲农业产业规划和布局等，提升相关人员的素质与服务意识，提供人文关怀。 在大陆，休闲农业引进之初主要采取农家乐和乡村旅游的形式，政府政策的焦点集中于满足城市居民旅游消费的市场需求和提高农民收入，近年来的政策多侧重于休闲农业示范点的评选与设置，逐步发挥其示范带动效应。可以说大陆休闲农业产业化的整体水平较台湾落后，科技与创意元素还未充分融入产业化的发展之中，文化元素的融入也仅限于当地的特色文化，休闲项目的体验性不强。而且政府政策在下达过程中容易引起休闲农业企业的误解，使企业较为重视餐饮和住宿质量的提升，更多地把休闲农业当作旅游业来经营和发展。此外，政府的财政支出并没有明显向休闲农业产业倾斜，资金支持力度有限，使用效率有待提高，税收和信贷等优惠政策也亟待加强。
（三）政府干预力度不同
台湾休闲农业的生产和经营都坚持政府扶持、市场运作的原则，并且对产业化的干预力度要大于大陆政府。首先，台湾地区政府有明确的法律和完善的政策，而大陆政府虽然出台的政策不少，但缺少一部专门立法。其次，台湾地区政府提供的资金扶持力度大，且成立了专门的基金会，大陆政府对休闲农业产业化的资金投入也在逐年增加，但对休闲农业的发展资金大多混合在支农资金中，缺乏专门的基金会或管理机构提供专项发展资金。再次，台湾地区政府有以农会为代表的完善的农民合作经济组织，行业协会力量强大，而大陆行业协会的力量和作用相对弱小，需要政府加强扶植力度。最后，台湾地区政府对有关休闲农业产业和产品的相关宣传比较成熟，宣传手段新颖有效。
五、结语
大陆能够借鉴台湾休闲农业产业化的经验，其原因在于农业地位、农业现代化过程和产业结构的同质性。大陆和台湾都面临着人均耕地面积少和农业资源有限的困境，属于典型的小农经济，因而发展精细农业和优质高效农业是不二之选。农业作为重要的第一产业，在大陆与台湾都被赋予了极高的地位，并且台湾农业现代化的过程或称之为产业化转型的过程，与大陆曾经或正在经历的过程有着相似性。台湾比大陆的农业现代化进程起步早，经历了一些波折，因而积累了丰富的经验，形成了今天相对完善的农业产业结构。由于休闲农业产业化也属于农业现代化的一种途径，为了减少及避免一些错误的发生，台湾可以为大陆提供前车之鉴。
第一，设立专门的休闲农业管理机构，加强对休闲农业产业发展的管理。首先，该机构主要负责规划编制与区域布局科学设计，将休闲农业发展规划同地区城镇建设、新农村建设、农业产业布局、城市旅游产业发展和土地利用总体规划等相关规划相衔接与配套。其次，对地区休闲农业资源分布特征、发展现状、区位条件和客源市场等情况进行综合研究，根据不同特色不同条件来制定总体规划。最后，形成一整套申报审批制度，要求各省、市、县、区和乡镇在休闲农业项目申报中详细制定近、中、远期规划，明确休闲农业项目建设的各项内容，实现项目开发建设的规范化与程序化。
第二，加强立法，尽快出台一部针对休闲农业发展的专门法律，通过成文的法律制度为休闲农业产业的发展提供制度保障。同时，各级政府立法部门也要及时调整相关政策，规范其产业化。政府应健全管理体系，完善领导体制。从项目立项条件、申请程序、审批办法、经营管理和接待服务等方面制定相应规章，规范发展。制定休闲农业的市场准入政策。根据市场定位的不同确定休闲农业项目规模、占地面积、资金投入、管理人员数量和游客容量等，并在这些方面制定相应的规章制度和管理条例。同时，政府有关部门要对休闲农业开发地进行详细调研与实地考察评估，由专业人士组成休闲农业项目咨询团队提供决策咨询。
第三，在鼓励休闲农业园区建设方面，政府应安排专项财政资金，凡涉及休闲农业项目，政府也应给予宽松的信贷条件，将休闲农业项目建设纳入各类商业银行与农村信用社信贷支农重点，对于休闲农业建设贷款在审批程序、抵押担保和贷款利率等方面给予一定的政策倾斜。政府也应鼓励和引导民间资本和社会闲散资金通过协作、参股和合资等多种形式参与休闲农业项目开发与经营，实行多层次、多元化和多渠道的融资模式。此外，政府在营业税、房产税、土地使用税、城市建设费和排污费等方面应给予相应优惠政策，适当减免休闲农业经营营业税。休闲农业区种养殖用水、用电享受农用水、电价格，农产品加工用水、用电享受大工业用水、用电价格。
第四，在休闲农业产业发展过程中，政府应鼓励休闲农业经营主体建立起自愿联合、民主管理的互助性经济组织，通过专业合作社为休闲农业经营者提供相关服务信息，联合推介休闲农业活动，建设完善的营销体系和培训体系等，形成龙头企业带动、专业合作组织和行业协会协作推动休闲农业规模化经营的良好局面。例如，台湾农业策略联盟发展协会和台北市农会，联合开展相关休闲农业活动，并与100多家休闲农场联动进行市场营销。
第五，在创新营销模式方面，政府应该深度挖掘休闲农业产品特色，提高其辨识度，具体可采取体验营销、绿色营销和品牌营销等新型模式。休闲农业产业化也应顺应“互联网+”的发展趋势，建立一个包含企业PC互联网网站、手机智能网站、移动App、微信平台、终端智能交互机和后台大数据等完整的、良性的和有效的企业互联网生态圈，实现线上线下无缝对接和互联网的跨界融合。政府应协助休闲农业网等其他网站的建设，与此同时使这些网站、旅行社和周边著名景点联网，方便信息共享和一体化操作。政府在互联网平台或手机APP软件上开放用户评价窗口，收集消费者对休闲农业项目的评价信息，以加大游客对休闲农业经营服务的监督与反馈。
参考文献：
[1]庄诗园政府在休闲农业发展中的角色定位研究——以泉州市为例[D]福州：福建农林大学硕士学位论文，2014
[2]Clemens，R Keeping Farmers on the Land： Adding Value in Agriculture in the Veneto Region of Italy [R]MATRIC Briefing Paper No.04-BMP8，2004
[3]张胜利国外休闲农业发展的典型模式分析及经验启示[J]农业与技术，2013，（1）：203-204
[4]罗演，刘晓珂，李泽，等中国休闲农业网络产业发展研究[J]农业网络信息，2014，（6）：121-124
[5]包乌兰托亚我国休闲农业资源开发与产业化发展研究[D]青岛：中国海洋大学博士学位论文，2013100-217
[6]詹玲，蒋和平，冯献国外休闲农业的发展概况和经验启示[J]种业导刊，2010，（1）：36-38
[7]张瑜，杨晓霞国外农业旅游研究综述[J]人文地理，2011，（5）：15-23
[8]廖俐借鉴国外经验促进中国休闲农业发展的思考[J]世界农业，2015，（5）：133-135
[9]赵航休闲农业发展的理论与实践[D]福州：福建师范大学博士学位论文，2012
[10]刘萍从欧美农业旅游集群看中国的观光农业[J]生态经济，2014，（4）：138-142
[11]孙兆慧北京休闲农业转型升级研究[J]国际经济合作，2014，（6）：23-30
[12]耿红莉我国台湾地区休闲农业政府主导模式的启示[J]北京农业职业学院学报，2012，（3）：17-21
[13]张宏政从“田妈妈”田园料理之创意与游客体验再探讨休闲农业之内涵[J]农业推广文汇，2014（12）：213-220
[14]杜兴军，陈曦台湾地区休闲农业发展的经验及对大陆的启示[J]农业现代化研究，2013，（2）：199-201
[15]陈镒明，邱顺清休闲农场服务品质认证之探讨[J]休闲保健，2014，（12）：35-46
[16]伍先福我国政府在休闲服务供给中的角色定位——基于国际经验借鉴的视角[J]经济地理，2013，（6）：99-102
（责任编辑：孙艳）