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摘要:开展建设项目绩效审计,有利于评价投资效益的优劣和落实经济责任,深入探讨建设项目绩效审计存在的制约因素并寻求相应对策是开展工作的首要前提和重要保证。
关键词:建设项目 绩效审计 制约因素 对策
一、建设项目绩效审计制约因素分析
(一)审计环境的制约
1、评价指标不规范不统一。目前,绩效审计的对象千差万别,衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以规范统一,审计人员在审计实践中所做的审计工作,带有明显的尝试性,没有统一的标准和方法。建设项目绩效审计的对象是各级单位进行的工程建设项目,项目建成后发挥的效益种类繁多,难以用客观统一的指标来衡量。评价指标的缺失,也导致各个单位和部门都有一套自己的评价方法,给效益审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难。
2、审计体制不适应。我国现今的审计体制难以适应效益审计的要求,当前审计体制下,审计部门既隶属各级政府领导,又接受上级审计机关领导,不少审计人员出于现实的考虑,在"权威"面前顾虑重重,监督主体的独立性受到极大的影响,监督权力相对减弱。在对部门领导亲自拍板决定、亲自主抓的工程进行审计的时候,审计监督的权力和审计决定的执行,都不同程度地会受到限制,独立性往往得不到充分的保证。
3、人员力量不足够。当前,一方面受审计编制的限制,审计系统的专职审计人员力量薄弱,审计部门人少事多,同时,审计人员中精通会计、财务的居多, 知识结构比较单一,既懂财务又懂工程技术的专职工程审计人才非常缺乏。
(二)传统观念的束缚
1、建设单位不重视。首先是建设单位不重视投资的效益问题,只管伸手向上要资金,不管资金使用是否节约有效,研究报告写得头头是道,执行起来不落实,原本报批时的计划到了建设的时候变成了过场,导致投资决策失误、损失浪费现象还很严重。另外,审计条例规定被审计单位、人员和有关部门应当支持、配合审计部门的工作,必须执行审计决定,落实审计意见。但实际情况往往是建设单位对审计部门的工作敷衍了事,提出的审计意见不重视,审计建议执行不力,甚至有的单位不落实,使得绩效审计很多时候变成了走过场、走形式,审计的作用和效果难以发挥。
2、审计部门观念制约。首先,编制较小的一些审计部门由于审计力量等方面的限制,认为建设项目绩效审计专业性太强,高不可攀,没有对其产生重视,甚至在某些工作计划中未将建设项目绩效审计纳入工作范围之内,只停留在对工程结算、决算进行事后审查,即使开展也只是就一些不痛不痒的小问题提出质疑和建议,根本没有发挥出应有的职责。其次,一些审计部门对建设项目绩效审计内容的界定还不完整,以为只是对建设单位的投资效益进行评价和提出改善管理的意见,仅仅对其财务收支进行审计和评价,并未意识到工程绩效审计是对项目的国民经济效益、社会效益和环境效益进行的综合全方位的监督评价活动,从而影响了建设项目绩效审计评价的全面性。
(三)审计结果公告落实与执行的不力
目前审计工作中,审计公告实际应用比较少。这是由客观条件和各级各部门的错误共同决定的。首先,一些被审计单位往往存在一些面子观念,通过各种途径对工程绩效审计报告的披露进行变相阻碍。其次,有的审计人员也出于担心不利于搞好团结、审计部门及人员自身利益发展等问题的考虑,再加之现行的规章制度下,审计人员面临的审计责任还比较有限,导致在落实公告的时候打折扣、注水分,甚至出具虚假的审计报告,使建设建设项目的效益性不能真实的展现出来。
二、对策与建议
(一)充实审计环境
1、研究制定相关规章制度。审计部门应加快制定与建设项目绩效审计有关的规章制度。尤其是建设项目环境效益审计,虽然我国已出台了部分关于环境保护的一些法律法规,但相关的配套制度还未真正建立,建设项目环境效益审计目前也是一个新兴的课题,相关理论研究和实务工作还未深入开展,很值得在此领域开拓创新。
2、构建合理统一的工程绩效审计评价方法和指标体系。审计活动结束后,审计人员都要对被审计单位作出相应的审计评价,出具审计报告,建设项目绩效审计也不例外。为此,审计部门需要一套合理的并且统一的审计评价标准来对被审计单位工程投资是否经济有效作出评价。这种评价体系,既包括定量指标,也包括定性指标。指标应主要关注项目的社会效益和经济、环境效益,并且要简洁明了,突出关键性指标,指标数据的采集可以从建设单位的会计资料中准确便捷地取得。一是审计机关的各业务审计管理部门应在目前普遍开展的财务收支审计、经济责任审计和专项审计调查的基础上着手建立和积累专业性审计方法,将重大工程审计的方案、计划和审计案例予以归类和建档,逐渐将一些常规审计项目的方法和标准予以基本规范,形成较为成熟的审计方法库、标准库,定期以审计方法指南的形式发布,供审计人员借鉴和采用。二是审计署应立即着手编辑审计机关开展建设项目绩效审计的方法指导书等各种指导性文件,将各种类型的审计方法、可利用的相关审计准则和标准推荐给下级审计人员使用,促进审计方法规范和绩效审计的开展。三是积极学习国外审计组织的先进方法和经验,充分消化吸收,为我所用。目前,我国已经和许多外国审计组织之间搭建了友好交流的平台,只要积极沟通和协商,及时总结学习体会,就不难掌握他们的先进方法。
3、改革现有的审计体制。为了更好地发挥审计部门经济监督的作用,防止由于主管单位与建设单位利益一致性而产生的个别政府部门对所属审计人员执行审计监督活动产生影响的情况发生,应对审计部门现行体制进行改革,使审计部门隶属于各级人民代表大会直接领导,审计工作计划也由人大开会讨论决定,审计结果直接向人大报告,审计所需的业务经费也由财政部门单独列入财政预算。这样可以有效避免审计工作人员受到干扰,保证审计的独立性。
4、加强工程审计专业人员队伍建设。绩效审计人员需要比一般业务人员具有更多的复合才能和更系统的专业知识。一方面,对现有的干部选拔任用制度进行改革,改变以往那种只管调整岗位,不注重专业对口的做法,审计部门要及时与干部部门进行沟通,了解新分配与调动人员的专业,将相关工程、财务、审计专业的人才吸收到审计队伍中,把那些不懂专业不思进取的人员调离审计岗位,推行从业人员竞争机制。另一方面,开展人才后续培训教育活动,既可以选拔有潜力、愿上进的干部到院校进行短期培训,也可以单位自行组织充电。
(二)转变原有观念
1、转变建设单位观念。建设单位必须以一种良好的社会责任意识树立起全新的投资理念,增强责任感,在项目前期投资决策阶段积极客观地论证,施工阶段严格把握"质量、工期、造价"三大标准,合理控制工程变更,竣工结束后认真编报决算。在接受审计后自觉落实审计意见和决定,对本单位存在的问题进行积极整改,提高投资效益。
2、转变审计单位观念。我们必须把绩效审计作为一个独立的审计类型来探索推动,不能因在真实合法审计中发现了一些效益方面的问题就满足止步。通过审计机关不遗余力的宣传推动,不仅要让审计人员充分认识到"绩效审计尤其是建设项目绩效审计是一场革命",尽快实现从传统的财务收支审计向绩效审计转变,而且要转变以往那种"恐高症"、"无为论",全面准确地理解审计的重要性和紧迫性,为推进建设项目绩效审计奠定坚实的思想基础。
参考文献:
[1]商满邦, 目前开展政府投资建设项目绩效审计的思考[J]. 南京审计学院学报,2006(01);
[2]邓莉芬,对政府绩效审计的思考[J]. 审计与理财,2006(03);
[3]王春香,我国政府绩效审计存在的问题及其对策探索[J]. 甘肃农业,2006(02).
作者简介:刘博,四川安岳人,军事经济学院研究生二队学员;王泉泉,山东荣成人,军事经济学院研究生二队学员
关键词:建设项目 绩效审计 制约因素 对策
一、建设项目绩效审计制约因素分析
(一)审计环境的制约
1、评价指标不规范不统一。目前,绩效审计的对象千差万别,衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以规范统一,审计人员在审计实践中所做的审计工作,带有明显的尝试性,没有统一的标准和方法。建设项目绩效审计的对象是各级单位进行的工程建设项目,项目建成后发挥的效益种类繁多,难以用客观统一的指标来衡量。评价指标的缺失,也导致各个单位和部门都有一套自己的评价方法,给效益审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难。
2、审计体制不适应。我国现今的审计体制难以适应效益审计的要求,当前审计体制下,审计部门既隶属各级政府领导,又接受上级审计机关领导,不少审计人员出于现实的考虑,在"权威"面前顾虑重重,监督主体的独立性受到极大的影响,监督权力相对减弱。在对部门领导亲自拍板决定、亲自主抓的工程进行审计的时候,审计监督的权力和审计决定的执行,都不同程度地会受到限制,独立性往往得不到充分的保证。
3、人员力量不足够。当前,一方面受审计编制的限制,审计系统的专职审计人员力量薄弱,审计部门人少事多,同时,审计人员中精通会计、财务的居多, 知识结构比较单一,既懂财务又懂工程技术的专职工程审计人才非常缺乏。
(二)传统观念的束缚
1、建设单位不重视。首先是建设单位不重视投资的效益问题,只管伸手向上要资金,不管资金使用是否节约有效,研究报告写得头头是道,执行起来不落实,原本报批时的计划到了建设的时候变成了过场,导致投资决策失误、损失浪费现象还很严重。另外,审计条例规定被审计单位、人员和有关部门应当支持、配合审计部门的工作,必须执行审计决定,落实审计意见。但实际情况往往是建设单位对审计部门的工作敷衍了事,提出的审计意见不重视,审计建议执行不力,甚至有的单位不落实,使得绩效审计很多时候变成了走过场、走形式,审计的作用和效果难以发挥。
2、审计部门观念制约。首先,编制较小的一些审计部门由于审计力量等方面的限制,认为建设项目绩效审计专业性太强,高不可攀,没有对其产生重视,甚至在某些工作计划中未将建设项目绩效审计纳入工作范围之内,只停留在对工程结算、决算进行事后审查,即使开展也只是就一些不痛不痒的小问题提出质疑和建议,根本没有发挥出应有的职责。其次,一些审计部门对建设项目绩效审计内容的界定还不完整,以为只是对建设单位的投资效益进行评价和提出改善管理的意见,仅仅对其财务收支进行审计和评价,并未意识到工程绩效审计是对项目的国民经济效益、社会效益和环境效益进行的综合全方位的监督评价活动,从而影响了建设项目绩效审计评价的全面性。
(三)审计结果公告落实与执行的不力
目前审计工作中,审计公告实际应用比较少。这是由客观条件和各级各部门的错误共同决定的。首先,一些被审计单位往往存在一些面子观念,通过各种途径对工程绩效审计报告的披露进行变相阻碍。其次,有的审计人员也出于担心不利于搞好团结、审计部门及人员自身利益发展等问题的考虑,再加之现行的规章制度下,审计人员面临的审计责任还比较有限,导致在落实公告的时候打折扣、注水分,甚至出具虚假的审计报告,使建设建设项目的效益性不能真实的展现出来。
二、对策与建议
(一)充实审计环境
1、研究制定相关规章制度。审计部门应加快制定与建设项目绩效审计有关的规章制度。尤其是建设项目环境效益审计,虽然我国已出台了部分关于环境保护的一些法律法规,但相关的配套制度还未真正建立,建设项目环境效益审计目前也是一个新兴的课题,相关理论研究和实务工作还未深入开展,很值得在此领域开拓创新。
2、构建合理统一的工程绩效审计评价方法和指标体系。审计活动结束后,审计人员都要对被审计单位作出相应的审计评价,出具审计报告,建设项目绩效审计也不例外。为此,审计部门需要一套合理的并且统一的审计评价标准来对被审计单位工程投资是否经济有效作出评价。这种评价体系,既包括定量指标,也包括定性指标。指标应主要关注项目的社会效益和经济、环境效益,并且要简洁明了,突出关键性指标,指标数据的采集可以从建设单位的会计资料中准确便捷地取得。一是审计机关的各业务审计管理部门应在目前普遍开展的财务收支审计、经济责任审计和专项审计调查的基础上着手建立和积累专业性审计方法,将重大工程审计的方案、计划和审计案例予以归类和建档,逐渐将一些常规审计项目的方法和标准予以基本规范,形成较为成熟的审计方法库、标准库,定期以审计方法指南的形式发布,供审计人员借鉴和采用。二是审计署应立即着手编辑审计机关开展建设项目绩效审计的方法指导书等各种指导性文件,将各种类型的审计方法、可利用的相关审计准则和标准推荐给下级审计人员使用,促进审计方法规范和绩效审计的开展。三是积极学习国外审计组织的先进方法和经验,充分消化吸收,为我所用。目前,我国已经和许多外国审计组织之间搭建了友好交流的平台,只要积极沟通和协商,及时总结学习体会,就不难掌握他们的先进方法。
3、改革现有的审计体制。为了更好地发挥审计部门经济监督的作用,防止由于主管单位与建设单位利益一致性而产生的个别政府部门对所属审计人员执行审计监督活动产生影响的情况发生,应对审计部门现行体制进行改革,使审计部门隶属于各级人民代表大会直接领导,审计工作计划也由人大开会讨论决定,审计结果直接向人大报告,审计所需的业务经费也由财政部门单独列入财政预算。这样可以有效避免审计工作人员受到干扰,保证审计的独立性。
4、加强工程审计专业人员队伍建设。绩效审计人员需要比一般业务人员具有更多的复合才能和更系统的专业知识。一方面,对现有的干部选拔任用制度进行改革,改变以往那种只管调整岗位,不注重专业对口的做法,审计部门要及时与干部部门进行沟通,了解新分配与调动人员的专业,将相关工程、财务、审计专业的人才吸收到审计队伍中,把那些不懂专业不思进取的人员调离审计岗位,推行从业人员竞争机制。另一方面,开展人才后续培训教育活动,既可以选拔有潜力、愿上进的干部到院校进行短期培训,也可以单位自行组织充电。
(二)转变原有观念
1、转变建设单位观念。建设单位必须以一种良好的社会责任意识树立起全新的投资理念,增强责任感,在项目前期投资决策阶段积极客观地论证,施工阶段严格把握"质量、工期、造价"三大标准,合理控制工程变更,竣工结束后认真编报决算。在接受审计后自觉落实审计意见和决定,对本单位存在的问题进行积极整改,提高投资效益。
2、转变审计单位观念。我们必须把绩效审计作为一个独立的审计类型来探索推动,不能因在真实合法审计中发现了一些效益方面的问题就满足止步。通过审计机关不遗余力的宣传推动,不仅要让审计人员充分认识到"绩效审计尤其是建设项目绩效审计是一场革命",尽快实现从传统的财务收支审计向绩效审计转变,而且要转变以往那种"恐高症"、"无为论",全面准确地理解审计的重要性和紧迫性,为推进建设项目绩效审计奠定坚实的思想基础。
参考文献:
[1]商满邦, 目前开展政府投资建设项目绩效审计的思考[J]. 南京审计学院学报,2006(01);
[2]邓莉芬,对政府绩效审计的思考[J]. 审计与理财,2006(03);
[3]王春香,我国政府绩效审计存在的问题及其对策探索[J]. 甘肃农业,2006(02).
作者简介:刘博,四川安岳人,军事经济学院研究生二队学员;王泉泉,山东荣成人,军事经济学院研究生二队学员