论文部分内容阅读
邛崃市政府客观上创造了一个适宜民营企业投资的政策环境，率先拆除樊篱，成就了瑞云集团这样的民营企业。
邛崃，一个四川成都的远郊县，最近却成为政府与学者关注的焦点。因为在邛崃正发生着一件中国历史上从来没有的事情：一家当地的民营企业——瑞云集团正在10平方公里的土地上建造和经营着一个邛崃新城。
这一项目的运作，引起了中央决策部门的关注。据有关人士透露，2004年3月底，建设部会同有关人员前往当地进行了详细考察。
以全新的观念经营城市
四川省邛崃市是成都郊区的4个县级市之一，地处成都平原西南边缘至川西龙门山脉前沿的过渡带。邛崃城市发展一直在四川省和成都市相关规划中占有重要地位。
在计划经济时期，由于各种因素制约，区域经济发展缓慢，邛崃城市建设长期处于停滞状态。改革开放以来，城市建设步伐有所加快，但城市建设主要依靠地方财政投入，投资渠道单一，投入资金严重短缺。目前城市建成区面积仅为11平方公里。2001年邛崃市以户籍统计的城市化率为12.8%，仅比1991年增加2.8个百分点，甚至仅比1949年（9.2%）增加3.6个百分点。
邛崃市政府意识到，要加快邛崃市城市化进程，就不能再沿用过去依靠财政搞城建的办法。因为邛崃属于典型的“吃饭财政”，地方财政捉襟见肘，不可能进行大规模的投入与改造。近年来邛崃市政府与四川瑞云集团在公用事业建设领域的合作日益深入，对于许多政策“模糊地带”进行了大胆探索与突破。
初闯政策“黄灯”
瑞云集团总经理李永康在接受《中国经济周刊》采访时说，瑞云走上市政公用设施建设和运营之路始于1998年。第一个项目是建设邛崃自来水三厂。李永康说，瑞云是中国率先使用民间资本以BOT模式经营水务的民营企业。
邛崃市先后建过三个水厂。第一水厂建于20世纪60年代末70年代初，第二水厂由于设计上的疏忽变成了污染源，水厂建成之时也就是关闭之日。到90年代中期的时候，当地用水的供需矛盾已经累积得非常严重了。但是一直境况窘迫的邛崃财政，显然拿不出大笔资金建设新水厂。怎么办？
这时，一个机会出现了。1998年，成都第六水厂以BOT方式交给法国的威立雅水务集团运营。原来水厂可以以这种方式交给企业来做！邛崃市政府清醒地认识到，像邛崃这样的小规模城市，根本吸引不来威立雅这样的国际巨头，所以，交给中国的民营企业应该是可行的。于是就有了招标建水厂的事情发生。具体做法是，先公开招标，由中标单位按政府的设计要求新建一座自来水厂，并约定按行业收费标准向市自来水公司供水，再由市自来水公司向用户供水，合同期满后，投资方将新自来水厂移交给政府。
“可以说当时在没有政策开放的情况下，我们等于是闯了‘黄灯’，但不是‘红灯’。”李永康笑着说。
在招标的过程中，因为有比较大的政策风险，而且市政公用事业的投资大、回报时间长，所以很多企业不敢做。而瑞云集团，是从邛崃的路桥建设起家的公司，多年来参与了地方大量的工程建设，了解当地情况，资金也比较充足。最后，邛崃市政府把水厂建设交给了瑞云。
李永康说，“拿到政府的设计书后，我们发现其水厂的设计水平不高，于是重新做了设计方案。计划投资2000万，实际投资将近6000万。仅用一年半的时间建成了一个集高科技、生态型、设备与技术均处于国内一流水平的自来水厂。”
最终的效果远远超出了政府预期。著名学者、中国社会科学院研究员茅于轼在参观水厂时曾发出感慨：在北京都找不出这样水准的水厂。
因为水厂的建设事关千家万户，而且没有先例，所以邛崃市政府半点都不敢懈怠。在水厂建设过程中，市建委对项目的投资、施工等实行全程监控，坐镇工地，不容许出现半点差错。李永康回顾这段历史的时候，颇有一点感慨：“事后，政府也向我们透露了他们的心思。如果瑞云在施工过程中，有任何舞弊、违规的地方，那么政府就立刻收回建设权。政府的底牌是反正管道、供水都没有给你，所以一旦停工收回，政府并没有任何损失。”
李永康还讲到了当时的一个细节：最初建设时，因为没有看到国家政策支持的先例，所以政府不敢对外宣称是民营企业在做，一直强调是政府在建。直到2000年，水厂建成以后受到上上下下好评的时候，政府才敢透露真相。
体制上再突破
新自来水厂建成，缓解了城市用水的突出矛盾。但是，新的问题又出现了。邛崃市旧有的管网陈旧，水的二次污染非常严重，到处都在爆管，水送不出去，在线用户用水量每天不足3万吨，城市管网形成了制约“瓶颈”。
这种状况如果持续下去，水厂等于就是摆设，投资何益？瑞云集团再次与政府协商：瑞云集团以资产作为担保，融资4000万元，用于供水管网改造，拿城市管网入户配套费、土地收益偿还本金利息。
对于这样的提议，邛崃市政府自然是一拍即合。但是在后来谈判改造管网的相关条约时，瑞云与政府发生了争执：由于产权是政府的，瑞云只是一个管网的托管代理者，所以建设费用应该由政府来融资。但是邛崃市政府坦率地告诉瑞云，他们没有办法融到足够的资金，拿出改造费。后来，瑞云集团作出让步，由瑞云暂时将这笔资金垫付，以后由政府偿还。在瑞云集团的坚持下，最终双方在合同中明确说明：管网的改造费暂时由瑞云集团垫付，两年后政府偿还。“但是直到今天，邛崃市政府都没有偿还这笔钱。”说到这些，李永康只有苦笑作答。
最终，邛崃城市管网的改造实施，为企业今后达到日供水10万吨、从薄利多销中增加效益回报奠定了基础。
由于负责生产的新水厂在体制上是民营企业，负责经营的自来水公司是国有企业，而且国有的第一水厂与民营的瑞云新水厂的生产也不统一，运作中出现了计量、水质、利税、管理等方面的诸多问题。于是，邛崃市政府决定对原自来水公司改制，具体的做法是：先实行“厂司分离”，使生产权与经营权得到明确，将第一水厂的资产有偿转让给新水厂。在生产权与经营权分离的基础上，进一步明确企业的所有权，撤销原自来水公司，将国有资产中城市管网和自来水经营权定向委托给新水厂经营管理45年，债权债务由新水厂一并承担。
这一系列积极的改制，使新成立的邛崃市自来水有限责任公司，形成了一个集制水、供水、销售、管网施工维护、智能化管理、水质监测与水业开发为一体的综合性企业。建成后的新水厂一期工程供水能力达到每日5万吨，水质达到欧盟标准，工艺最优，整个工厂实现了无纸化、智能化、远程化控制。一个担负着邛崃城市供水的新水厂，仅12个人即可将行管、生产运行、后勤工作全部承担下来，包括清洁工人。
李永康在总结瑞云经营邛崃公用事业的成功经验时认为，灵活的机制、先进的管理是民营企业自身的优势，同样也是促成瑞云集团成功经营自来水厂的重要原因之一。
对于其他地方来说，政府牢牢控制着自来水的管网维护与供水经营权不放，而瑞云却如此轻易地拿到了整个供水链。他的背后是地方财政的窘迫与无奈，也是瑞云承担了超出一个民营企业所应该负担的社会与政府的责任。
李永康说，瑞云把这些都拿过来，是市场杠杆的作用。现在政府轻松了，第一，甩掉了包袱，第二，丰盈了地方财政，第三，自从瑞云接手后，自来水供应的服务改善了。因为如果因为服务不好，居民不满意被收回运营权的话，瑞云就等于是血本无归了。
国内首例综合性BOT项目
有了在城市供水等领域的成功合作，瑞云集团为自己争取到了在城市建设方面与政府展开更深入合作的机会。
2002年，为加快城市化进程，邛崃市政府决定以全新的观念经营城市，以全新的机制运作资源，采取市场化运作，参照BOT模式，按照“政府主导、企业运作”的方式来建设一个新城区。新城区规划面积10平方公里，先期开工建设5平方公里。新城区全部建成后，邛崃市区面积将达到21平方公里，城市人口达到20万，相当于再建一个邛崃城，城市也跻身于现代化中等城市之列。瑞云集团最终承接了预计投资10亿元的邛崃新城区基础设施建设项目，负责项目的投资和建设，建成经营50年后再交给政府。据说这是国内首例按BOT模式运作的综合性、多功能城市建设项目，被称为是“彻底的BOT模式”。
邛崃市政府与瑞云集团采取BOT方式经营城市的核心内容是：政府以每亩5.5万元的出让价格，向瑞云集团提供土地，作为新城区开发建设用地；瑞云集团总投资约5亿元人民币，建设开发城市新区项目；城市主体工程建设期限为5年，即瑞云集团必须在5年内，完成城市新区的公共设施（包括道路、绿化等）和标志性建筑等城市主要构成要素的建设，使城市新区初具规划设计的规模；作为补偿，在经营期内，瑞云集团拥有城市新区公用事业的特许专有经营权，包括：公用设施经营权、城市广告经营权、公交车、出租车等机动车和人力三轮车等非机动车经营权的收益，以及新城区河段上、下游1公里的水上项目经营权等；50年后新城区的所有权和经营管理权等收归政府。
迄今为止，邛崃城市新区项目的规划、设计与建设已经完成投资1.5亿元，新城轮廓已经初步显现，并引起了投资者的关注。
最大担心来自政策的变化
一般说来，BOT方式由于项目投资大，建设与经营周期长，条件差异较大，对于民营企业而言，仍然存在较大风险的政策风险、市场风险、技术风险、融资风险和不可抵抗的外力风险等。其中最为突出的就是政策风险，因为BOT在中国尚处于起步阶段，有关的法律、法规、政策尚不完善，因此，在实际操作中，难免存在体制和政策障碍，例如地方政府领导班子的换届，往往会有新的发展思路与新的规划、新的政策产生，自古以来即有“新官不理旧帐”之说，其结果可能给企业造成风险和损失。
李永康坦言，他并不担心资金链，最担心的就是政策的变化。“国家到现在一直没有相关的具体法规出台，BOT目前已经在国内被广泛采用，但相关的法规以及与之配套的体制、政策等，都还没有明确。建设部出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，只是一个原则框架，没有实质性的规定。所以心里一直不塌实。”
四川大学教授王益谦一直非常关注瑞云的发展，他在接受《中国经济周刊》采访时说，邛崃市政府与民营企业采取多种形式合作，引导民营企业参与城市公用事业建设，是一种效益型基础建设模式，即“官、企、产”三赢、民间资本与政府资源合理配置的新路。其主要经验可以归纳为：政府支持，资源整合，企业运作。
王益谦认为，在新形势下，政府职能的转变是一个非常重要的问题。政府要发展与企业要经济效益并不矛盾，更不会冲突，但关键是首先要有一个开明的政府。
他向记者透露说，真正主导这次改革的是邛崃市委书记谢志迪为首的领导班子，可以说，没有他们的大胆放手让民营企业介入，邛崃的市政建设不会有这么大的突破。邛崃市政府客观上创造了一个适宜民营企业投资的政策环境，开放一切可以开放的领域和行业，率先拆除所有阻碍民营经济进入城市基础设施建设的樊篱，树立了一个很好的样板。
王益谦还分析了城市基础设施采用内资BOT与外资BOT的不同之处。他认为，主要在于市场准入机制的不同。“外资BOT所享受的政府优惠政策，要多于内资企业，特别是民营企业，准入的‘门槛’更高。瑞云集团与政府的合作，注重政策资源的整合。采用分步推进、一事一议一办的方法，较好地规避了运作过程中的各种矛盾。”
王益谦很赞赏瑞云集团的做法，认为瑞云集团整合政策资源的核心，就是与政府真诚合作，始终在双赢的模式下适时、适度地运用政策资源，而不是被动地依赖政策，伸手要政策，从而有效地回避了一些非法律认可的政策风险和减少了投资回报的不确定性，防范了投资风险。
邛崃，一个四川成都的远郊县，最近却成为政府与学者关注的焦点。因为在邛崃正发生着一件中国历史上从来没有的事情：一家当地的民营企业——瑞云集团正在10平方公里的土地上建造和经营着一个邛崃新城。
这一项目的运作，引起了中央决策部门的关注。据有关人士透露，2004年3月底，建设部会同有关人员前往当地进行了详细考察。
以全新的观念经营城市
四川省邛崃市是成都郊区的4个县级市之一，地处成都平原西南边缘至川西龙门山脉前沿的过渡带。邛崃城市发展一直在四川省和成都市相关规划中占有重要地位。
在计划经济时期，由于各种因素制约，区域经济发展缓慢，邛崃城市建设长期处于停滞状态。改革开放以来，城市建设步伐有所加快，但城市建设主要依靠地方财政投入，投资渠道单一，投入资金严重短缺。目前城市建成区面积仅为11平方公里。2001年邛崃市以户籍统计的城市化率为12.8%，仅比1991年增加2.8个百分点，甚至仅比1949年（9.2%）增加3.6个百分点。
邛崃市政府意识到，要加快邛崃市城市化进程，就不能再沿用过去依靠财政搞城建的办法。因为邛崃属于典型的“吃饭财政”，地方财政捉襟见肘，不可能进行大规模的投入与改造。近年来邛崃市政府与四川瑞云集团在公用事业建设领域的合作日益深入，对于许多政策“模糊地带”进行了大胆探索与突破。
初闯政策“黄灯”
瑞云集团总经理李永康在接受《中国经济周刊》采访时说，瑞云走上市政公用设施建设和运营之路始于1998年。第一个项目是建设邛崃自来水三厂。李永康说，瑞云是中国率先使用民间资本以BOT模式经营水务的民营企业。
邛崃市先后建过三个水厂。第一水厂建于20世纪60年代末70年代初，第二水厂由于设计上的疏忽变成了污染源，水厂建成之时也就是关闭之日。到90年代中期的时候，当地用水的供需矛盾已经累积得非常严重了。但是一直境况窘迫的邛崃财政，显然拿不出大笔资金建设新水厂。怎么办？
这时，一个机会出现了。1998年，成都第六水厂以BOT方式交给法国的威立雅水务集团运营。原来水厂可以以这种方式交给企业来做！邛崃市政府清醒地认识到，像邛崃这样的小规模城市，根本吸引不来威立雅这样的国际巨头，所以，交给中国的民营企业应该是可行的。于是就有了招标建水厂的事情发生。具体做法是，先公开招标，由中标单位按政府的设计要求新建一座自来水厂，并约定按行业收费标准向市自来水公司供水，再由市自来水公司向用户供水，合同期满后，投资方将新自来水厂移交给政府。
“可以说当时在没有政策开放的情况下，我们等于是闯了‘黄灯’，但不是‘红灯’。”李永康笑着说。
在招标的过程中，因为有比较大的政策风险，而且市政公用事业的投资大、回报时间长，所以很多企业不敢做。而瑞云集团，是从邛崃的路桥建设起家的公司，多年来参与了地方大量的工程建设，了解当地情况，资金也比较充足。最后，邛崃市政府把水厂建设交给了瑞云。
李永康说，“拿到政府的设计书后，我们发现其水厂的设计水平不高，于是重新做了设计方案。计划投资2000万，实际投资将近6000万。仅用一年半的时间建成了一个集高科技、生态型、设备与技术均处于国内一流水平的自来水厂。”
最终的效果远远超出了政府预期。著名学者、中国社会科学院研究员茅于轼在参观水厂时曾发出感慨：在北京都找不出这样水准的水厂。
因为水厂的建设事关千家万户，而且没有先例，所以邛崃市政府半点都不敢懈怠。在水厂建设过程中，市建委对项目的投资、施工等实行全程监控，坐镇工地，不容许出现半点差错。李永康回顾这段历史的时候，颇有一点感慨：“事后，政府也向我们透露了他们的心思。如果瑞云在施工过程中，有任何舞弊、违规的地方，那么政府就立刻收回建设权。政府的底牌是反正管道、供水都没有给你，所以一旦停工收回，政府并没有任何损失。”
李永康还讲到了当时的一个细节：最初建设时，因为没有看到国家政策支持的先例，所以政府不敢对外宣称是民营企业在做，一直强调是政府在建。直到2000年，水厂建成以后受到上上下下好评的时候，政府才敢透露真相。
体制上再突破
新自来水厂建成，缓解了城市用水的突出矛盾。但是，新的问题又出现了。邛崃市旧有的管网陈旧，水的二次污染非常严重，到处都在爆管，水送不出去，在线用户用水量每天不足3万吨，城市管网形成了制约“瓶颈”。
这种状况如果持续下去，水厂等于就是摆设，投资何益？瑞云集团再次与政府协商：瑞云集团以资产作为担保，融资4000万元，用于供水管网改造，拿城市管网入户配套费、土地收益偿还本金利息。
对于这样的提议，邛崃市政府自然是一拍即合。但是在后来谈判改造管网的相关条约时，瑞云与政府发生了争执：由于产权是政府的，瑞云只是一个管网的托管代理者，所以建设费用应该由政府来融资。但是邛崃市政府坦率地告诉瑞云，他们没有办法融到足够的资金，拿出改造费。后来，瑞云集团作出让步，由瑞云暂时将这笔资金垫付，以后由政府偿还。在瑞云集团的坚持下，最终双方在合同中明确说明：管网的改造费暂时由瑞云集团垫付，两年后政府偿还。“但是直到今天，邛崃市政府都没有偿还这笔钱。”说到这些，李永康只有苦笑作答。
最终，邛崃城市管网的改造实施，为企业今后达到日供水10万吨、从薄利多销中增加效益回报奠定了基础。
由于负责生产的新水厂在体制上是民营企业，负责经营的自来水公司是国有企业，而且国有的第一水厂与民营的瑞云新水厂的生产也不统一，运作中出现了计量、水质、利税、管理等方面的诸多问题。于是，邛崃市政府决定对原自来水公司改制，具体的做法是：先实行“厂司分离”，使生产权与经营权得到明确，将第一水厂的资产有偿转让给新水厂。在生产权与经营权分离的基础上，进一步明确企业的所有权，撤销原自来水公司，将国有资产中城市管网和自来水经营权定向委托给新水厂经营管理45年，债权债务由新水厂一并承担。
这一系列积极的改制，使新成立的邛崃市自来水有限责任公司，形成了一个集制水、供水、销售、管网施工维护、智能化管理、水质监测与水业开发为一体的综合性企业。建成后的新水厂一期工程供水能力达到每日5万吨，水质达到欧盟标准，工艺最优，整个工厂实现了无纸化、智能化、远程化控制。一个担负着邛崃城市供水的新水厂，仅12个人即可将行管、生产运行、后勤工作全部承担下来，包括清洁工人。
李永康在总结瑞云经营邛崃公用事业的成功经验时认为，灵活的机制、先进的管理是民营企业自身的优势，同样也是促成瑞云集团成功经营自来水厂的重要原因之一。
对于其他地方来说，政府牢牢控制着自来水的管网维护与供水经营权不放，而瑞云却如此轻易地拿到了整个供水链。他的背后是地方财政的窘迫与无奈，也是瑞云承担了超出一个民营企业所应该负担的社会与政府的责任。
李永康说，瑞云把这些都拿过来，是市场杠杆的作用。现在政府轻松了，第一，甩掉了包袱，第二，丰盈了地方财政，第三，自从瑞云接手后，自来水供应的服务改善了。因为如果因为服务不好，居民不满意被收回运营权的话，瑞云就等于是血本无归了。
国内首例综合性BOT项目
有了在城市供水等领域的成功合作，瑞云集团为自己争取到了在城市建设方面与政府展开更深入合作的机会。
2002年，为加快城市化进程，邛崃市政府决定以全新的观念经营城市，以全新的机制运作资源，采取市场化运作，参照BOT模式，按照“政府主导、企业运作”的方式来建设一个新城区。新城区规划面积10平方公里，先期开工建设5平方公里。新城区全部建成后，邛崃市区面积将达到21平方公里，城市人口达到20万，相当于再建一个邛崃城，城市也跻身于现代化中等城市之列。瑞云集团最终承接了预计投资10亿元的邛崃新城区基础设施建设项目，负责项目的投资和建设，建成经营50年后再交给政府。据说这是国内首例按BOT模式运作的综合性、多功能城市建设项目，被称为是“彻底的BOT模式”。
邛崃市政府与瑞云集团采取BOT方式经营城市的核心内容是：政府以每亩5.5万元的出让价格，向瑞云集团提供土地，作为新城区开发建设用地；瑞云集团总投资约5亿元人民币，建设开发城市新区项目；城市主体工程建设期限为5年，即瑞云集团必须在5年内，完成城市新区的公共设施（包括道路、绿化等）和标志性建筑等城市主要构成要素的建设，使城市新区初具规划设计的规模；作为补偿，在经营期内，瑞云集团拥有城市新区公用事业的特许专有经营权，包括：公用设施经营权、城市广告经营权、公交车、出租车等机动车和人力三轮车等非机动车经营权的收益，以及新城区河段上、下游1公里的水上项目经营权等；50年后新城区的所有权和经营管理权等收归政府。
迄今为止，邛崃城市新区项目的规划、设计与建设已经完成投资1.5亿元，新城轮廓已经初步显现，并引起了投资者的关注。
最大担心来自政策的变化
一般说来，BOT方式由于项目投资大，建设与经营周期长，条件差异较大，对于民营企业而言，仍然存在较大风险的政策风险、市场风险、技术风险、融资风险和不可抵抗的外力风险等。其中最为突出的就是政策风险，因为BOT在中国尚处于起步阶段，有关的法律、法规、政策尚不完善，因此，在实际操作中，难免存在体制和政策障碍，例如地方政府领导班子的换届，往往会有新的发展思路与新的规划、新的政策产生，自古以来即有“新官不理旧帐”之说，其结果可能给企业造成风险和损失。
李永康坦言，他并不担心资金链，最担心的就是政策的变化。“国家到现在一直没有相关的具体法规出台，BOT目前已经在国内被广泛采用，但相关的法规以及与之配套的体制、政策等，都还没有明确。建设部出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，只是一个原则框架，没有实质性的规定。所以心里一直不塌实。”
四川大学教授王益谦一直非常关注瑞云的发展，他在接受《中国经济周刊》采访时说，邛崃市政府与民营企业采取多种形式合作，引导民营企业参与城市公用事业建设，是一种效益型基础建设模式，即“官、企、产”三赢、民间资本与政府资源合理配置的新路。其主要经验可以归纳为：政府支持，资源整合，企业运作。
王益谦认为，在新形势下，政府职能的转变是一个非常重要的问题。政府要发展与企业要经济效益并不矛盾，更不会冲突，但关键是首先要有一个开明的政府。
他向记者透露说，真正主导这次改革的是邛崃市委书记谢志迪为首的领导班子，可以说，没有他们的大胆放手让民营企业介入，邛崃的市政建设不会有这么大的突破。邛崃市政府客观上创造了一个适宜民营企业投资的政策环境，开放一切可以开放的领域和行业，率先拆除所有阻碍民营经济进入城市基础设施建设的樊篱，树立了一个很好的样板。
王益谦还分析了城市基础设施采用内资BOT与外资BOT的不同之处。他认为，主要在于市场准入机制的不同。“外资BOT所享受的政府优惠政策，要多于内资企业，特别是民营企业，准入的‘门槛’更高。瑞云集团与政府的合作，注重政策资源的整合。采用分步推进、一事一议一办的方法，较好地规避了运作过程中的各种矛盾。”
王益谦很赞赏瑞云集团的做法，认为瑞云集团整合政策资源的核心，就是与政府真诚合作，始终在双赢的模式下适时、适度地运用政策资源，而不是被动地依赖政策，伸手要政策，从而有效地回避了一些非法律认可的政策风险和减少了投资回报的不确定性，防范了投资风险。