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摘要:农村实际发展需要及农村地区的特殊性决定了政府应该是农村公共产品主要供给体。事实上因为政府在这一领域的定位不清,模糊了自己在农村公共产品供给中的主要职责,阻碍了其它生力军的有效参与。使得农村公共产品供给上还不是很到位,存在着很多的困境。
关键词:农村公共产品;供给;政府;定位;困境
改革开改以来,中国的发展虽然取得了举世瞩目的成绩,但对于大多数的农村老百姓来说,“看病难,读书难,买房难”依然象几座大山一样压在他们身上,养老问题,环境卫生问题成了他们急盼解决的民生问题。客观来讲农民面对的大多数困难本身就属于农村的公共产品的供给问题或是与之密切相关的问题。
一、农村公共产品的界定及对政府的供给的需要
农村公共产品作为公共产品的一种特殊形式,它是相对于农民私人产品而言的,用于满足农村公共需要的产品;
其内容非常广泛:包括农村的水利建设,乡村的道路、电力电信建设,农业的科技推广及农村的教育,医疗卫生,环境等诸多内容。农村公共产品的充分与否直接关系到农村居民的生产和生活质量高低。农村公共产品在消费上有两个特征:非竞争性和非排他性,并且在社会生产与人们生活当中又是不可或缺的,因而仅靠市场运作来自发的供给显然会导致市场失灵。政府,较市场而言,优势就在在于可以利用它的行政权威性和强制性有效的整合社会资源,为社会提供公共产品。
农村公共产品本身的重要性决定了政府干预的必要,而农村与城市相比所具有的特殊性列决定了其比城市更需要政府在公共产品供给方面的有效作为,也更要求层级制政府在农村公共产品的提供方面通力配合。这是因为:
(一)农村私人产品较城市更为依赖政府对公共产品提供。
首先,农作物的生长受自然条件影响很大,并且具有生长周期长,季节性的特点。因此需要组织力量在可能的条件下改善客观环境以保证农作物的产量与质量,也需要建构一个农业发展战略与信息系统,来缓和因生产与销售之间的时间差可能带来的利益损失,变农业从单方受制市场的态势向积极主动应对市场的格局。相比较言,政府在这方面更有优势。其次,农业在国民经济当中的基础地位决定了农业的发展步调要与整个社会科技的发展进程,与国民经济发展进程相匹配。而农业的发展离不开农业科学知识普及与农业科技的推广,更离不开农民整体素质的提高,因此在广大的农村地区普及义务教育和有针对性的农业科技知识就有着非常重要的意义。但是从整体来看,大部分农村的落后现状决定了农村教育问题不可能通过私人或企业来解决,而只能由政府来承担这一重任。
(二)农村公共产品的提供更为依赖各级政府的通力配合。
政府层级制的组织方式与权力配置部门化的特点决定了乡级政府所负的责任特别多:对上要负责完成上级的战略目标,对下要直接处理农村事务,其中很大部分就是与公共产品有关的事务。在这种错综复杂的关系网里及繁杂的事务当中,乡级政府在哪一方面处理不当都会影响到农村生活的稳定及整个国家的政治有序。而在财权上分配上,乡级政府拥有的权力与其所承担的事权极不相称;1994年的分税制将省以下地方政府的财力上收,导致地方财政能力缩小,农村税费改革后更是让乡级财政陷于困境。事权与财权的相对分离,使得政府在农村公共产品供给方面极为不利,反过来也说明了农村公共产品的供给更加需要各级政府的通力合作。
二、农村公共产品的困境表现
三农问题到目前为止仍然是我国整个社会和谐社会建设的一个滞后因素,一个很重要的原因就是在农村公共产品的供给上出现了问题,主要表现为:
(一)总量不足,结构失调。
作为农业大国,所需的公共产品与实际存在的数量缺口很大。迄今,全国约一半的行政村没有通自来水,六成以上的农户还没有用上卫生的厕所,1.5亿农户需要解决燃料问题,6%的行政村还没有通公路①;到2000年底,在500个左右的县(超过1亿人口)还没有实现“普九”②;城乡级社会保障覆盖率低,人均社会保障费少,信息服务不到位,涉农信息闭塞等。公共产品的供给在总量上远没有到位。
公共产品在配置结构也存在失调的情况。总体来说就是与农民生产生活关系密切的公共产品供给不足,与政绩考核密切相关的公共产品过剩:一方面是政府对农民的迫切需要不重视:在农村科技信息的推扩、农村教育的提高,环境改善,医疗卫生及社会保障的规划等工作上长期没有大的改观;另一方面则是政府对有利于政绩考核的显性公共产品如防洪防涝设施,交通道路等过度追求,反复建设。
(二)效率不高,效益较差
农村公共产品的供给效率问题主要是因为资金在财政转移支付过程的中不断缩水造成的。中央政府通过自上而下的财政转移支付为农村公共产品提供资金来源,但因为支付的程序不够合理科学与公开透明,支付后的监管不力与缺位,使得资金经过层级制与部门化的政府机构流转后不断缩水。另外乡级政府在资金管理上混乱使得利用率大打折扣,财务管理的不科学使得一些人员有机可乘,事实的信息不对称使得上级的监管难与到位,民间监督更是难上加难;于是有限的资金又被假借公共产品供给之名在一定程度上转化为某些个人或小团体的禳中物。再次广大农村区域中农民的分散化和过疏化也是导致公共产品供给的规模效益低下③的一个客观原因。政府在提供农村公共产品的时候需要权衡成本与收益之间的比例关系,是“撒胡椒面”式的平均分配还是集中供给常常使政府陷入效率与公平的两难。
总之公共产品的资金实际使用效率是低效的,因而产生的经济效益与社会效益,也是难以让人满意的。
(三)公平质疑
由于历史的原因,我国农村的公共产品供给远没有城市的公共产品供给完善;而就农村而言,公共产品的供给也是极为不公平的。在经济发达的农村地区生活的人们通常可以享受到与城市相当的福利;而经济相对落后的地区,地方财政本身就处于吃饭财政的边缘,更谈不上什么公共产品的有效供给。对于提供什么公共产品,它的数量,质量,种类如何往往是以政府为主,自上而下的决定的;农村地区的资源本身差异很大,农民个人偏好也有所不同,政府作为决策的主导者要把自己的利益偏好与当地资源及农民个人偏好进行很好的整合,体现政府与社会的公平,体现农民之间的平等,恐怕在原有的决策机制底下是难以实现的。
三、政府作为农村公共产品的主要供给者需要重新定位
摆脱中国农村公共产品供给的困境首先要从明确政府自身的角色定位开始,再辅以相关的制度法规保驾护航。
(一)政府是农村公共产品的主要提供者,但不是唯一提供者。
政府作为农村公共产品的主要提供者是农村社会发展程度不高密切相关的。中国大部分的农村地区还是处于落后的地位,经济来源单一,政治社会环境相对闭塞,民主意识与管理理念淡泊。离开政府的供给,这些地区的公共产品只会更为削弱。因此政府作为农村公共产品的主要提供者是非常必要的。
然而我们也关注到:第三部门的兴起为农村公共产品的供给添加了新的途径。它在调动资源的灵活性,服务的专业性等方面较好的弥补了政府失灵。事实上几乎所有国家都存在一个庞大的第三部门,其规模占各国GDP的4.6%,美国公共服务的40%是由非政府组织完成的。中国的第三部门虽然还处于起步阶段,但根据国外经验的肯定与中国现实国情的需要,政府适当的鼓励、引导第三部门进入农村公共产品供给领域,必将出现政府,第三部门与农村地区三赢的局面。
(二)在农村公共产品的供给问题上,各级政府不能只作为相对独立组织,更应是相互协同机构。
蒂布特-马斯格雷夫财政分权理论提示我们:在中央与地方政府,地方政府之间的有效分工合作的前提下,中央与地方在财产与事权方面分权的才是有效的。
我国的现实情况有所不同。中央经过数次的税费改革,将财权一步步的上收,而事权却相反,把本应由自己供给的公共产品,通过转移下放给乡级政府,并且没有分配足够的预算资金作为保障,造成上下级间分工的不协调。其次各级政府及政府部门间职能不清,责任模糊又加剧了同级政府与部门之间的争权夺利, 表现在农村公共产品的供给上就是供给主体的缺位与错位;与政府经济利益直接相关的公共产品可能会出现多个政府主体机构的哄抢现象,而另一些无利或薄利的公共产品就成了相互推诿的对象。
如果希望乡级政府把农村公共产品的供给工作做好,就必须要在其事权与财权上对称,权利与责任上平衡,也就必须要在政府间作好协调。
(三)在农村公共产品的供给上,政府是服务者,而不是独裁者。
政府供给农村公共产品的最终目的还是要让农村老百姓过上好日子,为农村的长远持久发展创造条件。因此政府在供给农村公共产品时不能自说自画,需要与外界进行互动。
政府在选择需要供给的公共产品时,就有必要与当地居民进行沟通,了解实情,特别重要的决策还需引进专家进行咨询,突破地域限制实施广泛的听证。在农村公共产品供给的具体组织过程中,也离不开外部力量的辅助与监督;政府本身的资源是有限的,难与单独承担满足中国广大农村地区对公共产品的迫切需求的重任;并且用于供给农村公共产品的资金在运作过程当中仅依靠政府的内部的监督机制发挥作用是不够,需要外部的异质监督机制来协调监督,共同发挥作用。
四、政府重新定位过程当中可采取的积极举措
政府的重新定位对于有效改善农村公共产品供给,帮助政府走出供给方面困境有着积极的意义。
(一)引进外来供给主体,实现供给主体的多元化。
前面已经论述的政府对于供给农村公共产品方面的力不从心的缺点,也明确了政府作为主要的供给者也有其难以克服的“经济人”缺陷。第三部门的参与在很大程度可以弥补政府。政府要积极扶持发展第三部门,使其成为我国农村公共产品的又一重要的供给者。同时还要挖掘农村本身已有的组织优势,实现供给主体的多元化。
(二)理顺政府间关系,合理配置事权与财权,实现政府间的协同合作。
政府间关系的不协调是农村公共产品供给出现问题的一个重要原因,而财权事权的不对称又是导致政府间关系不协调的主要原因。从制度上合理界定各级政府的财权与事权,并赋予政府相应的责任,更为重要的是要在法律上加以明确,这是实现政府间的协同合作必须做出的努力。
(三)加强外部监督的力度,形成内外有效结合监督的有效机制,提高供给的有效性。
内部监督机制对于监督农村公共产品的政府供给方面有其独有的优势;信息对称,自上而下的政治权威,使它有资源有能力去做好监督。但是随着科技通讯技术的快速发展,政府公开化,透明化增强,及农村公共产品供给主体多元化趋势强化,外部监督机制发挥作用的空间也会越来越大。他们有条件有途径可以从多角度对农村公共产品的政府供给及其它主体的工作进行监督,这既可以节约内部监督的成本,也可以为内部监督提供更多的线索。因此政府要保障他们的监督地位,利用外部监督机制的作用,促使内外监督的有效结合。
参考文献:
[1] 陶勇:《农村公共产品供给与农民负担》,[M],上海财经大学出版社2005年版。
[2]田建中:《为农思考20年》,[M],中国和平出版社2006年版。
[3]樊勇明、杜莉:《公共经济学》,[M],复旦大学出版社2001年版。
注释:
①方齐云、夏瑞林:切实加强农村公共产品供给, http://theory.people.com.cn/GB/40557/49139/49143/4326975.html,2006/04/25。
②陶勇：《农村公共产品供给与农民负担》,上海财经大学出版社2005年版,第57页。
③刘建平：新农村建设中公共产品供给的难点与对策。
关键词:农村公共产品;供给;政府;定位;困境
改革开改以来,中国的发展虽然取得了举世瞩目的成绩,但对于大多数的农村老百姓来说,“看病难,读书难,买房难”依然象几座大山一样压在他们身上,养老问题,环境卫生问题成了他们急盼解决的民生问题。客观来讲农民面对的大多数困难本身就属于农村的公共产品的供给问题或是与之密切相关的问题。
一、农村公共产品的界定及对政府的供给的需要
农村公共产品作为公共产品的一种特殊形式,它是相对于农民私人产品而言的,用于满足农村公共需要的产品;
其内容非常广泛:包括农村的水利建设,乡村的道路、电力电信建设,农业的科技推广及农村的教育,医疗卫生,环境等诸多内容。农村公共产品的充分与否直接关系到农村居民的生产和生活质量高低。农村公共产品在消费上有两个特征:非竞争性和非排他性,并且在社会生产与人们生活当中又是不可或缺的,因而仅靠市场运作来自发的供给显然会导致市场失灵。政府,较市场而言,优势就在在于可以利用它的行政权威性和强制性有效的整合社会资源,为社会提供公共产品。
农村公共产品本身的重要性决定了政府干预的必要,而农村与城市相比所具有的特殊性列决定了其比城市更需要政府在公共产品供给方面的有效作为,也更要求层级制政府在农村公共产品的提供方面通力配合。这是因为:
(一)农村私人产品较城市更为依赖政府对公共产品提供。
首先,农作物的生长受自然条件影响很大,并且具有生长周期长,季节性的特点。因此需要组织力量在可能的条件下改善客观环境以保证农作物的产量与质量,也需要建构一个农业发展战略与信息系统,来缓和因生产与销售之间的时间差可能带来的利益损失,变农业从单方受制市场的态势向积极主动应对市场的格局。相比较言,政府在这方面更有优势。其次,农业在国民经济当中的基础地位决定了农业的发展步调要与整个社会科技的发展进程,与国民经济发展进程相匹配。而农业的发展离不开农业科学知识普及与农业科技的推广,更离不开农民整体素质的提高,因此在广大的农村地区普及义务教育和有针对性的农业科技知识就有着非常重要的意义。但是从整体来看,大部分农村的落后现状决定了农村教育问题不可能通过私人或企业来解决,而只能由政府来承担这一重任。
(二)农村公共产品的提供更为依赖各级政府的通力配合。
政府层级制的组织方式与权力配置部门化的特点决定了乡级政府所负的责任特别多:对上要负责完成上级的战略目标,对下要直接处理农村事务,其中很大部分就是与公共产品有关的事务。在这种错综复杂的关系网里及繁杂的事务当中,乡级政府在哪一方面处理不当都会影响到农村生活的稳定及整个国家的政治有序。而在财权上分配上,乡级政府拥有的权力与其所承担的事权极不相称;1994年的分税制将省以下地方政府的财力上收,导致地方财政能力缩小,农村税费改革后更是让乡级财政陷于困境。事权与财权的相对分离,使得政府在农村公共产品供给方面极为不利,反过来也说明了农村公共产品的供给更加需要各级政府的通力合作。
二、农村公共产品的困境表现
三农问题到目前为止仍然是我国整个社会和谐社会建设的一个滞后因素,一个很重要的原因就是在农村公共产品的供给上出现了问题,主要表现为:
(一)总量不足,结构失调。
作为农业大国,所需的公共产品与实际存在的数量缺口很大。迄今,全国约一半的行政村没有通自来水,六成以上的农户还没有用上卫生的厕所,1.5亿农户需要解决燃料问题,6%的行政村还没有通公路①;到2000年底,在500个左右的县(超过1亿人口)还没有实现“普九”②;城乡级社会保障覆盖率低,人均社会保障费少,信息服务不到位,涉农信息闭塞等。公共产品的供给在总量上远没有到位。
公共产品在配置结构也存在失调的情况。总体来说就是与农民生产生活关系密切的公共产品供给不足,与政绩考核密切相关的公共产品过剩:一方面是政府对农民的迫切需要不重视:在农村科技信息的推扩、农村教育的提高,环境改善,医疗卫生及社会保障的规划等工作上长期没有大的改观;另一方面则是政府对有利于政绩考核的显性公共产品如防洪防涝设施,交通道路等过度追求,反复建设。
(二)效率不高,效益较差
农村公共产品的供给效率问题主要是因为资金在财政转移支付过程的中不断缩水造成的。中央政府通过自上而下的财政转移支付为农村公共产品提供资金来源,但因为支付的程序不够合理科学与公开透明,支付后的监管不力与缺位,使得资金经过层级制与部门化的政府机构流转后不断缩水。另外乡级政府在资金管理上混乱使得利用率大打折扣,财务管理的不科学使得一些人员有机可乘,事实的信息不对称使得上级的监管难与到位,民间监督更是难上加难;于是有限的资金又被假借公共产品供给之名在一定程度上转化为某些个人或小团体的禳中物。再次广大农村区域中农民的分散化和过疏化也是导致公共产品供给的规模效益低下③的一个客观原因。政府在提供农村公共产品的时候需要权衡成本与收益之间的比例关系,是“撒胡椒面”式的平均分配还是集中供给常常使政府陷入效率与公平的两难。
总之公共产品的资金实际使用效率是低效的,因而产生的经济效益与社会效益,也是难以让人满意的。
(三)公平质疑
由于历史的原因,我国农村的公共产品供给远没有城市的公共产品供给完善;而就农村而言,公共产品的供给也是极为不公平的。在经济发达的农村地区生活的人们通常可以享受到与城市相当的福利;而经济相对落后的地区,地方财政本身就处于吃饭财政的边缘,更谈不上什么公共产品的有效供给。对于提供什么公共产品,它的数量,质量,种类如何往往是以政府为主,自上而下的决定的;农村地区的资源本身差异很大,农民个人偏好也有所不同,政府作为决策的主导者要把自己的利益偏好与当地资源及农民个人偏好进行很好的整合,体现政府与社会的公平,体现农民之间的平等,恐怕在原有的决策机制底下是难以实现的。
三、政府作为农村公共产品的主要供给者需要重新定位
摆脱中国农村公共产品供给的困境首先要从明确政府自身的角色定位开始,再辅以相关的制度法规保驾护航。
(一)政府是农村公共产品的主要提供者,但不是唯一提供者。
政府作为农村公共产品的主要提供者是农村社会发展程度不高密切相关的。中国大部分的农村地区还是处于落后的地位,经济来源单一,政治社会环境相对闭塞,民主意识与管理理念淡泊。离开政府的供给,这些地区的公共产品只会更为削弱。因此政府作为农村公共产品的主要提供者是非常必要的。
然而我们也关注到:第三部门的兴起为农村公共产品的供给添加了新的途径。它在调动资源的灵活性,服务的专业性等方面较好的弥补了政府失灵。事实上几乎所有国家都存在一个庞大的第三部门,其规模占各国GDP的4.6%,美国公共服务的40%是由非政府组织完成的。中国的第三部门虽然还处于起步阶段,但根据国外经验的肯定与中国现实国情的需要,政府适当的鼓励、引导第三部门进入农村公共产品供给领域,必将出现政府,第三部门与农村地区三赢的局面。
(二)在农村公共产品的供给问题上,各级政府不能只作为相对独立组织,更应是相互协同机构。
蒂布特-马斯格雷夫财政分权理论提示我们:在中央与地方政府,地方政府之间的有效分工合作的前提下,中央与地方在财产与事权方面分权的才是有效的。
我国的现实情况有所不同。中央经过数次的税费改革,将财权一步步的上收,而事权却相反,把本应由自己供给的公共产品,通过转移下放给乡级政府,并且没有分配足够的预算资金作为保障,造成上下级间分工的不协调。其次各级政府及政府部门间职能不清,责任模糊又加剧了同级政府与部门之间的争权夺利, 表现在农村公共产品的供给上就是供给主体的缺位与错位;与政府经济利益直接相关的公共产品可能会出现多个政府主体机构的哄抢现象,而另一些无利或薄利的公共产品就成了相互推诿的对象。
如果希望乡级政府把农村公共产品的供给工作做好,就必须要在其事权与财权上对称,权利与责任上平衡,也就必须要在政府间作好协调。
(三)在农村公共产品的供给上,政府是服务者,而不是独裁者。
政府供给农村公共产品的最终目的还是要让农村老百姓过上好日子,为农村的长远持久发展创造条件。因此政府在供给农村公共产品时不能自说自画,需要与外界进行互动。
政府在选择需要供给的公共产品时,就有必要与当地居民进行沟通,了解实情,特别重要的决策还需引进专家进行咨询,突破地域限制实施广泛的听证。在农村公共产品供给的具体组织过程中,也离不开外部力量的辅助与监督;政府本身的资源是有限的,难与单独承担满足中国广大农村地区对公共产品的迫切需求的重任;并且用于供给农村公共产品的资金在运作过程当中仅依靠政府的内部的监督机制发挥作用是不够,需要外部的异质监督机制来协调监督,共同发挥作用。
四、政府重新定位过程当中可采取的积极举措
政府的重新定位对于有效改善农村公共产品供给,帮助政府走出供给方面困境有着积极的意义。
(一)引进外来供给主体,实现供给主体的多元化。
前面已经论述的政府对于供给农村公共产品方面的力不从心的缺点,也明确了政府作为主要的供给者也有其难以克服的“经济人”缺陷。第三部门的参与在很大程度可以弥补政府。政府要积极扶持发展第三部门,使其成为我国农村公共产品的又一重要的供给者。同时还要挖掘农村本身已有的组织优势,实现供给主体的多元化。
(二)理顺政府间关系,合理配置事权与财权,实现政府间的协同合作。
政府间关系的不协调是农村公共产品供给出现问题的一个重要原因,而财权事权的不对称又是导致政府间关系不协调的主要原因。从制度上合理界定各级政府的财权与事权,并赋予政府相应的责任,更为重要的是要在法律上加以明确,这是实现政府间的协同合作必须做出的努力。
(三)加强外部监督的力度,形成内外有效结合监督的有效机制,提高供给的有效性。
内部监督机制对于监督农村公共产品的政府供给方面有其独有的优势;信息对称,自上而下的政治权威,使它有资源有能力去做好监督。但是随着科技通讯技术的快速发展,政府公开化,透明化增强,及农村公共产品供给主体多元化趋势强化,外部监督机制发挥作用的空间也会越来越大。他们有条件有途径可以从多角度对农村公共产品的政府供给及其它主体的工作进行监督,这既可以节约内部监督的成本,也可以为内部监督提供更多的线索。因此政府要保障他们的监督地位,利用外部监督机制的作用,促使内外监督的有效结合。
参考文献:
[1] 陶勇:《农村公共产品供给与农民负担》,[M],上海财经大学出版社2005年版。
[2]田建中:《为农思考20年》,[M],中国和平出版社2006年版。
[3]樊勇明、杜莉:《公共经济学》,[M],复旦大学出版社2001年版。
注释:
①方齐云、夏瑞林:切实加强农村公共产品供给, http://theory.people.com.cn/GB/40557/49139/49143/4326975.html,2006/04/25。
②陶勇：《农村公共产品供给与农民负担》,上海财经大学出版社2005年版,第57页。
③刘建平：新农村建设中公共产品供给的难点与对策。