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摘 要：近年来行政事业单位改革是国家改革发展的重要内容，推动着行政效率的提升和政府职能的优化。内部控制在行政事业单位的管理中具有不可替代的作用，它的健全和完善一直以来都是企业、公司完善公司治理结构的中心环节。该文依据行政事业单位的特点，分析目前内部控制现状，找出问题，提出针对性对策，为我国行政事业单位内部控制的建设和完善提供参考。
关键词：行政事业单位 内部控制 公共服务 风险
中图分类号：F230 文献标识码：A文章编号：1672-3791（2021）02（b）-0221-03
Problems and Countermeasures of Internal Control in Administrative Institutions
SHI Yufeng SONG Rui YANG Shuo
（Changchun University， Changchun， Jilin Province， 130022 China）
Abstract： In recent years， the reform of administrative institutions is an important part of national reform and development， promoting the improvement of administrative efficiency and the optimization of government functions. Internal control plays an irreplaceable role in the management of administrative institutions. Its perfection has always been the central link for enterprises and companies to improve the corporate governance structure. According to the characteristics of administrative institutions， this paper analyzes the current situation of internal control， finds out the problems， and puts forward the corresponding countermeasures so as to provide reference for the construction and improvement of internal control of administrative institutions in China.
Key Words： Administrative institutions; Internal control; Public service; Risk
2014年財政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，意味着行政事业单位的内部控制迫在眉睫，内部控制的实施和运行对社会公共资源的分配、行政事业单位管理水平和风险防范能力有着重要的影响。目前我国的行政事业单位在内控的建设中存在的诸多问题严重制约了行政事业单位的工作效率和效果。该文在分析现状的基础上对问题进行阐述、对内部控制机制的完善给予了相应建议。
1 行政事业单位的含义
行政事业单位是由行政单位和事业单位组成的，行政单位是指进行国家行政管理、组织经济建设和文化建设、维护社会公共秩序的单位，广义的行政单位包括行政、党、团机关在内的各种行政类机构，狭义的行政单位仅指政府部门[1]。
2 行政事业单位内部控制的特点
2.1 内部控制涉及要素更广泛
行政事业单位站在实现社会价值最大化的目标基础上，服务于社会民生，涉及如预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等经济活动，也有组织架构、职能职责的分立、流程的细化、制度表单的建立等单位内部的业务活动[2]。
2.2 内部控制的侧重点是公共服务
行政事业单位通过制定制度、实施措施和执行程序，在法律法规允许的范围内合理保证单位经济活动的进行，避免违法违规行为的产生。它的目标有5方面：合法合规、资产安全、信息准确、防范腐败、提高效率[3]。由此可以看出，与企业实现发展战略的内控目标有所区别，行政事业单位更注重防范舞弊和预防腐败，行政事业单位的职能是提供社会公共服务，因此，行政事业单位内部控制目标在于提高公共服务的效率和效果而非经营方面的效率和效果。
2.3 内部控制具有政治意义
行政事业单位的特殊性是使内部控制的改革和推进变得更为复杂，在此建设中存在的诸多问题不仅影响着社会资源的分配，同时对国家廉政建设的推进有着不可替代的作用，政府公信力的提升对社会安定有着积极的政治意义[4]。
3 我国行政事业单位内部控制现状
内部控制是行政事业单位解除公共受托责任的有效手段，对提高公共管理的水平是不可或缺的。但是我国行政事业单位内部控制的理论研究和实践经验起步较晚，重要性意识比较淡薄，导致内部控制的建设也比较滞后，存在内部控制环境不良，风险评估体系不完善、内部控制活动不严格、信息沟通机制不健全、内部监督措施不到位等情况[5]。如“陕西延安特大交通事故”“白条抵库”“2011年政府三公经费的公开”等行政事业单位内部控制失效造成的严重问题层出不穷。 4 我国行政事业单位内部控制中存在的具体问题
4.1 内控意识淡薄
在内部控制环境层面，由于行政事业单位的特殊性，部分领导存在过于关注自身政绩的情况，缺乏对内部控制重要性的基本认识，这就导致了管理层将内部控制拘泥于预算和审计方面的控制，全面性和系统性认识的削弱使下一级在对内部控制的执行层面也存在一定的松懈，形成流于形式，岗位责任约束意识较差的局面，造成经济业务活动与控制脱离的情况，没有发挥内部控制的重要作用[6]。
4.2 风险评估缺失
行政事业单位认为自身较少的从事经营活动便不会产生经营风险，导致工作人员缺乏风险意识，从而丧失遵守制度的自觉性，忽视在提供公共服务时产生的社会和政治风险，如滥用职权和行政腐败。对风险的认识程度较低，未建立或者未执行风险控制机制，缺乏对风险控制点的把握，也没有预警、识别、评估、分析、报告等环节的推动，容易造成多方面的隐患或者损失[7]。
4.3 预算管理不规范
首先，预算编制方法不科学，缺乏对零基预算的考虑，没有对以前年度预算和实际支付之间的对比和分析，也就不能在下一年度对支付金额进行细化和考量。其次，在预算的支付控制层面，约束力较差，对于指标的控制和专项资金的使用没有进行严格的管理，也存在较大造成超支额度的情况。同时，单位部门人员认为内控过于严格和复杂，在执行过程中不愿意遵守制度和规定，这也对预算管理的规范造成了一定程度的不良影响。
4.4 架构流程不健全
多数的行政事业单位在经费支出、工程建设层面参与度较低，单位的组织架构设计不合理，机构不健全，在单位重要的决策层面了解较差，不能准确把握工作重心，付款审批流程不规范，对于额度和时间没有清晰的制度制约与机构执行，这种造成了滥用职权和贪污受贿事件的发生[8]。同时由于行政事业单位编制有限的特质，造成了人员数量有限，甚至是不相容岗位没有分离的情况，职责之间无法相互制约，极易造成责任失衡的情况。
4.5 监督机制失效
内部控制的一大重要作用就是从企业内部实现对生产经营全过程的掌握，对于行政事业单位的业务能力提升和公共服务的效率而言，内部控制的监督尤为重要。我国的内部控制监督机构不健全，仅存的内部控制监督部门实际执行人员专业性不强，内审机构由财务部门和人力资源部门等同级领导，独立性受限，监督效果收效甚微[9]。
5 我国行政事业单位完善内控的政策和建议
5.1 强化内部控制意识
行政事业单位负责人的态度对单位内部控制开展有着至关重要的作用，以道德标准和专业胜任能力作为负责人的选配标准，后期通过加强培训和教育提升负责人的素质。各职能人员也要树立人人负责的意识，为内控工作的顺利开展提供良好的氛围，提升对内控的重视可以对内控工作的落实起到促进作用。定期举办研讨会交流内控业务，学习内控知识，强化对内控制度建设的认识。同时，也可以将行政事业单位的内部控制意识上升到法律层面，通过立法严格规定和改善负责人对内部控制的态度[10]。
5.2 完善风险评估体系
首先，要培养部门人员的风险意识，行政事业单位存在的单位层面的风险有重大决策风险、行政事务风险、党风廉政风险、干部管理风险、检查风险等，业务层面的风险有预算管理风险、财务管理风险、资金管理风险、资产管理风险、政府采购风险以及合同行为风险。其次，应当建立风险评估工作小组，通过目标设定、风险识别、风险分析、风险应对和生成风险评估报告提醒单位负责人及时完善风险评估体系[11]。
5.3 加强预算管理
预算编制环节扩大预算范围，将各部门的各项事宜纳入到财务预算的环节，结合经济形势、上年度资金使用情况，尽最大限度细化每笔资金的用途和额度，以确保预算的可行性[12]。严格依据国库集中支付制度执行资金管理，根据指标设计支出项目，不得随意扩大预算范围，大额资金的支付要严格控制审批流程，关注各个项目的实施进度，薄弱环节加强对岗位的控制，在日常管理的过程中将预算核算联合在一起，加强对授权审批情况的监督也显得尤为重要[13]。
5.4 健全流程架构
首先，在设计内部控制体系时，要根据国家的安排和当地财政部门的相关内控条款制定自身的内控制度，合理设置岗位。其次，要明确部门职能和岗位职责，在部门设计好业务流程和相关制度同时，注意不相容岗位的分离、内部授权审批、归口管理、财产保护制度等控制活动，对于部门及相关人员，要追究相应决策失误、不履行程序的责任，加强整治力度。从架构流程和制度上治理腐败，防治风险，保证国家资产的安全和完整[14]。
5.5 强化监督机制
在内部监督机构的建设层面，要单独设置内部控制职能部门和牵头部门，同时发挥其他经济部门的协调作用，注重对内部检查、审计部门职能的强化;在外部监督层面，财政部、审计部和纪检监察部，这些外部监管部门承担着行政事业单位内部控制建设和实施的主要督导责任。要充分利用行政事业单位提供的内部控制自我评价报告，提高监督的效率和效果[15]。
6 结语
我国行政事业单位存在的诸多问题体现了行政事业单位对于内部控制的忽视，并没有认识到内部控制对于防范风险，规范公共事业单位能力的重要作用。该文对于现状的分析以及针对性政策的提出对内部控制的完善、内部管理水平的提高、风险防范能力的增强、行政单位公信力的提升有着积极的意义。
参考文献
[1] 曹艺.事业单位内部控制信息化建设中的问题和对策研究[J].中国管理信息化，2020，23（20）：50-51.
[2] 薛晓东.行政事业单位内部控制构建问题研究[D].贵州财经大学，2018.
[3] 秦春霞.行政单位内部控制存在的问题及对策研究[D].重庆大学，2019.
[4] 田闯，韩颖，孙喜元.行政事业单位内部控制与廉政风险防控协同的可行性研究[J].经济研究导刊，2015（25）：87-88.
[5] 王曉群.基于内部控制角度的行政事业单位财务管理探究[J].行政事业资产与财务，2016（15）：70-71.
[6] 赵普祥.行政事业单位财务内部控制存在的问题与对策研究[J].行政事业资产与财务，2020（18）：49-50.
[7] 刘静.浅谈行政事业单位内部控制制度建设中存在的问题与对策——以科研单位为例[J].西藏科技，2020（9）：3-4，19.
[8] 王文群，毛红，李奕辰，等.行政事业单位内部控制报告编报问题及对策研究——以M单位为例[J].行政事业资产与财务，2020（15）：74-75，49.
[9] 王文娟.行政事业单位内部控制问题及解决路径分析[J].行政事业资产与财务，2020（23）：74-75.
[10] 尚靖.事业单位财务内部控制存在的问题及对策研究[J].中国乡镇企业会计，2020（11）：182-183.
[11] 谢红敏.试论单位财务内部控制存在的问题及对策——以行政事业单位为例[J].中国商论，2020（9）：122-123.
[12] 高建玺.基于财务风险的体育事业单位内部控制问题及对策研究[J].中小企业管理与科技，2020（5）：81-82.
[13] 周艳丽，赵忠田，田娜，等.市级行政事业单位内部控制实施问题研究——以菏泽市市直行政事业单位为例[J].齐鲁珠坛，2020（2）：48-55.
[14] 牛丽英.行政事业单位财务内部控制存在的问题及对策[J].中小企业管理与科技，2020（3）：50-51.
[15] 邓仙婷，粟小聪.加强行政事业单位内部控制体系建设与实施问题研究[J].中国管理信息化，2019，22（21）：22-24.
关键词：行政事业单位 内部控制 公共服务 风险
中图分类号：F230 文献标识码：A文章编号：1672-3791（2021）02（b）-0221-03
Problems and Countermeasures of Internal Control in Administrative Institutions
SHI Yufeng SONG Rui YANG Shuo
（Changchun University， Changchun， Jilin Province， 130022 China）
Abstract： In recent years， the reform of administrative institutions is an important part of national reform and development， promoting the improvement of administrative efficiency and the optimization of government functions. Internal control plays an irreplaceable role in the management of administrative institutions. Its perfection has always been the central link for enterprises and companies to improve the corporate governance structure. According to the characteristics of administrative institutions， this paper analyzes the current situation of internal control， finds out the problems， and puts forward the corresponding countermeasures so as to provide reference for the construction and improvement of internal control of administrative institutions in China.
Key Words： Administrative institutions; Internal control; Public service; Risk
2014年財政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，意味着行政事业单位的内部控制迫在眉睫，内部控制的实施和运行对社会公共资源的分配、行政事业单位管理水平和风险防范能力有着重要的影响。目前我国的行政事业单位在内控的建设中存在的诸多问题严重制约了行政事业单位的工作效率和效果。该文在分析现状的基础上对问题进行阐述、对内部控制机制的完善给予了相应建议。
1 行政事业单位的含义
行政事业单位是由行政单位和事业单位组成的，行政单位是指进行国家行政管理、组织经济建设和文化建设、维护社会公共秩序的单位，广义的行政单位包括行政、党、团机关在内的各种行政类机构，狭义的行政单位仅指政府部门[1]。
2 行政事业单位内部控制的特点
2.1 内部控制涉及要素更广泛
行政事业单位站在实现社会价值最大化的目标基础上，服务于社会民生，涉及如预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等经济活动，也有组织架构、职能职责的分立、流程的细化、制度表单的建立等单位内部的业务活动[2]。
2.2 内部控制的侧重点是公共服务
行政事业单位通过制定制度、实施措施和执行程序，在法律法规允许的范围内合理保证单位经济活动的进行，避免违法违规行为的产生。它的目标有5方面：合法合规、资产安全、信息准确、防范腐败、提高效率[3]。由此可以看出，与企业实现发展战略的内控目标有所区别，行政事业单位更注重防范舞弊和预防腐败，行政事业单位的职能是提供社会公共服务，因此，行政事业单位内部控制目标在于提高公共服务的效率和效果而非经营方面的效率和效果。
2.3 内部控制具有政治意义
行政事业单位的特殊性是使内部控制的改革和推进变得更为复杂，在此建设中存在的诸多问题不仅影响着社会资源的分配，同时对国家廉政建设的推进有着不可替代的作用，政府公信力的提升对社会安定有着积极的政治意义[4]。
3 我国行政事业单位内部控制现状
内部控制是行政事业单位解除公共受托责任的有效手段，对提高公共管理的水平是不可或缺的。但是我国行政事业单位内部控制的理论研究和实践经验起步较晚，重要性意识比较淡薄，导致内部控制的建设也比较滞后，存在内部控制环境不良，风险评估体系不完善、内部控制活动不严格、信息沟通机制不健全、内部监督措施不到位等情况[5]。如“陕西延安特大交通事故”“白条抵库”“2011年政府三公经费的公开”等行政事业单位内部控制失效造成的严重问题层出不穷。 4 我国行政事业单位内部控制中存在的具体问题
4.1 内控意识淡薄
在内部控制环境层面，由于行政事业单位的特殊性，部分领导存在过于关注自身政绩的情况，缺乏对内部控制重要性的基本认识，这就导致了管理层将内部控制拘泥于预算和审计方面的控制，全面性和系统性认识的削弱使下一级在对内部控制的执行层面也存在一定的松懈，形成流于形式，岗位责任约束意识较差的局面，造成经济业务活动与控制脱离的情况，没有发挥内部控制的重要作用[6]。
4.2 风险评估缺失
行政事业单位认为自身较少的从事经营活动便不会产生经营风险，导致工作人员缺乏风险意识，从而丧失遵守制度的自觉性，忽视在提供公共服务时产生的社会和政治风险，如滥用职权和行政腐败。对风险的认识程度较低，未建立或者未执行风险控制机制，缺乏对风险控制点的把握，也没有预警、识别、评估、分析、报告等环节的推动，容易造成多方面的隐患或者损失[7]。
4.3 预算管理不规范
首先，预算编制方法不科学，缺乏对零基预算的考虑，没有对以前年度预算和实际支付之间的对比和分析，也就不能在下一年度对支付金额进行细化和考量。其次，在预算的支付控制层面，约束力较差，对于指标的控制和专项资金的使用没有进行严格的管理，也存在较大造成超支额度的情况。同时，单位部门人员认为内控过于严格和复杂，在执行过程中不愿意遵守制度和规定，这也对预算管理的规范造成了一定程度的不良影响。
4.4 架构流程不健全
多数的行政事业单位在经费支出、工程建设层面参与度较低，单位的组织架构设计不合理，机构不健全，在单位重要的决策层面了解较差，不能准确把握工作重心，付款审批流程不规范，对于额度和时间没有清晰的制度制约与机构执行，这种造成了滥用职权和贪污受贿事件的发生[8]。同时由于行政事业单位编制有限的特质，造成了人员数量有限，甚至是不相容岗位没有分离的情况，职责之间无法相互制约，极易造成责任失衡的情况。
4.5 监督机制失效
内部控制的一大重要作用就是从企业内部实现对生产经营全过程的掌握，对于行政事业单位的业务能力提升和公共服务的效率而言，内部控制的监督尤为重要。我国的内部控制监督机构不健全，仅存的内部控制监督部门实际执行人员专业性不强，内审机构由财务部门和人力资源部门等同级领导，独立性受限，监督效果收效甚微[9]。
5 我国行政事业单位完善内控的政策和建议
5.1 强化内部控制意识
行政事业单位负责人的态度对单位内部控制开展有着至关重要的作用，以道德标准和专业胜任能力作为负责人的选配标准，后期通过加强培训和教育提升负责人的素质。各职能人员也要树立人人负责的意识，为内控工作的顺利开展提供良好的氛围，提升对内控的重视可以对内控工作的落实起到促进作用。定期举办研讨会交流内控业务，学习内控知识，强化对内控制度建设的认识。同时，也可以将行政事业单位的内部控制意识上升到法律层面，通过立法严格规定和改善负责人对内部控制的态度[10]。
5.2 完善风险评估体系
首先，要培养部门人员的风险意识，行政事业单位存在的单位层面的风险有重大决策风险、行政事务风险、党风廉政风险、干部管理风险、检查风险等，业务层面的风险有预算管理风险、财务管理风险、资金管理风险、资产管理风险、政府采购风险以及合同行为风险。其次，应当建立风险评估工作小组，通过目标设定、风险识别、风险分析、风险应对和生成风险评估报告提醒单位负责人及时完善风险评估体系[11]。
5.3 加强预算管理
预算编制环节扩大预算范围，将各部门的各项事宜纳入到财务预算的环节，结合经济形势、上年度资金使用情况，尽最大限度细化每笔资金的用途和额度，以确保预算的可行性[12]。严格依据国库集中支付制度执行资金管理，根据指标设计支出项目，不得随意扩大预算范围，大额资金的支付要严格控制审批流程，关注各个项目的实施进度，薄弱环节加强对岗位的控制，在日常管理的过程中将预算核算联合在一起，加强对授权审批情况的监督也显得尤为重要[13]。
5.4 健全流程架构
首先，在设计内部控制体系时，要根据国家的安排和当地财政部门的相关内控条款制定自身的内控制度，合理设置岗位。其次，要明确部门职能和岗位职责，在部门设计好业务流程和相关制度同时，注意不相容岗位的分离、内部授权审批、归口管理、财产保护制度等控制活动，对于部门及相关人员，要追究相应决策失误、不履行程序的责任，加强整治力度。从架构流程和制度上治理腐败，防治风险，保证国家资产的安全和完整[14]。
5.5 强化监督机制
在内部监督机构的建设层面，要单独设置内部控制职能部门和牵头部门，同时发挥其他经济部门的协调作用，注重对内部检查、审计部门职能的强化;在外部监督层面，财政部、审计部和纪检监察部，这些外部监管部门承担着行政事业单位内部控制建设和实施的主要督导责任。要充分利用行政事业单位提供的内部控制自我评价报告，提高监督的效率和效果[15]。
6 结语
我国行政事业单位存在的诸多问题体现了行政事业单位对于内部控制的忽视，并没有认识到内部控制对于防范风险，规范公共事业单位能力的重要作用。该文对于现状的分析以及针对性政策的提出对内部控制的完善、内部管理水平的提高、风险防范能力的增强、行政单位公信力的提升有着积极的意义。
参考文献
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[5] 王曉群.基于内部控制角度的行政事业单位财务管理探究[J].行政事业资产与财务，2016（15）：70-71.
[6] 赵普祥.行政事业单位财务内部控制存在的问题与对策研究[J].行政事业资产与财务，2020（18）：49-50.
[7] 刘静.浅谈行政事业单位内部控制制度建设中存在的问题与对策——以科研单位为例[J].西藏科技，2020（9）：3-4，19.
[8] 王文群，毛红，李奕辰，等.行政事业单位内部控制报告编报问题及对策研究——以M单位为例[J].行政事业资产与财务，2020（15）：74-75，49.
[9] 王文娟.行政事业单位内部控制问题及解决路径分析[J].行政事业资产与财务，2020（23）：74-75.
[10] 尚靖.事业单位财务内部控制存在的问题及对策研究[J].中国乡镇企业会计，2020（11）：182-183.
[11] 谢红敏.试论单位财务内部控制存在的问题及对策——以行政事业单位为例[J].中国商论，2020（9）：122-123.
[12] 高建玺.基于财务风险的体育事业单位内部控制问题及对策研究[J].中小企业管理与科技，2020（5）：81-82.
[13] 周艳丽，赵忠田，田娜，等.市级行政事业单位内部控制实施问题研究——以菏泽市市直行政事业单位为例[J].齐鲁珠坛，2020（2）：48-55.
[14] 牛丽英.行政事业单位财务内部控制存在的问题及对策[J].中小企业管理与科技，2020（3）：50-51.
[15] 邓仙婷，粟小聪.加强行政事业单位内部控制体系建设与实施问题研究[J].中国管理信息化，2019，22（21）：22-24.