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[摘要]以法制政府建设为中心的基层社会治理法治化转型是民族区域社会治理的新常态，将极大推动西部民族地区基层社会治理体系和治理能力的现代化。川主寺镇的“法治示范镇”建设工程实践包括以书纪挂帅的组织体系建设、以会前学法和法制宣传为中心的法治思想建设、以依法行政和“权力清单”为主要内容的法治政府规范建设、以平安社区和“三调联动”为基础的和谐社会建设。川主寺镇法治国家建设生动的基层案例，为了解民族地区基层法制政府建设工程及社会治理转型提供了客观依据，也奠定了这一实践解读的理论框架。
[關键词]民族地区;法治政府;川主寺镇;基层实践;示范工程
中图分类号：C95-05文献标识码：A文章编号：1674-9391（2020）04-0032-11
基金项目：国家社科基金项目“西部民族地区乡土司法研究（15BFX015）”的阶段性成果。
作者简介：陈卯轩（1963-），男，汉族，四川南充人，西南民族大学法学院教授、博士，研究方向：法理学、法史学;管艳萍（1981-），女，汉族，山西运城人，西南民族大学法学院讲师、硕士，研究方向：法学理论。四川成都 610041法制政府建设是国家治理体系和治理能力现代化的基础工程，基层法制政府建设的推进状况，代表和象征着这一工程的建设进度与品质。本文以西部民族地区乡镇法治建设实践为例，梳理西部民族地区基层法制政府建设的理论原理、主要制度及具体措施，呈现国家权力影响力末端国家政权对基层乡土社会的控制和支配方式，展示公权力对民族地区乡土社会民众日常生活介入与塑造的能力及实际影响。
一、民族地区社会治理转型与法制政府建设
党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。法治国家战略选择是中国共产党人在带领中国人民进行社会主义革命和建设的过程中，不断积累和改进领导革命和治国理政能力及方法，深思熟虑作出的战略决定。这一伟大战略决策，不仅是中国数千年人治政治模式发展史的转折点，意味着中国共产党带领人民革命和建设的治国理念和领导方式的重大转变，也使源于现代性文化的法治主义版图因社会主义法治建设而迅速扩张，它将深刻影响和塑造中国乃至世界的当代和未来政治文明。
中国的现代性法治建设有其独特的背景和路线，不愿也不可能复制西方的现代化之路。这是现代性文化本身的局限性和中国国情决定的。现代性文化将理性看成是“人类精神的惟一支柱”[1]，坚信对象世界的客观性、人类认知的真理性、社会制度的正义性以及人类历史的连续性以及世界的整体性，这是工业文化奇迹的真正基础。但沉溺于这种对统一、整体的迷信，对客观、真理、正义的追求并不足以帮助人类在一个充满偶然的复杂世界里创造丰富的生活。正是看到现代性文化对多样性实践的扼杀危机，有学者因此号召中国“第二次思想解放”[2]，从对西方和对美国的迷信中解放出来。乡土中国一直伴随着中国的现代化进程，尤其是西部民族地区，这种状态会长期存在下去，这也是现代性文化拓展中国疆土面临的挑战之一。乡土中国的存在，决定了在制度文明领域，对乡土中国尤其对西部民族地区的治理要有适应其发展水平的思路、措施与具体方法，以保证国家对乡土中国治理的控制以及治理的质量。中国传统社会，国家权力一般不在管理层面直接延伸到乡土社会的生活，大多只下沉到县一层次，县以下基层社会的权力真空是由传统和习惯性权力填充的，乡土社会的秩序维持更多的依赖习俗和道义而非国家权力的控制支配。中国革命结束了这种状态，在现代性文化的影响下，国家权力直接向基层社会延伸，每个人都被直接成为国家所管理的资源，生下来就直接站在国家面前，乡土社会的治理进入科层管理的现代社会，这保证了国家对社会的控制和动员效率。现代性的社会动员方式使亿万人的生活纳入了一个统一国家现代化事业的轨道。国家主人的自豪感、集体主义的归宿动力吸引了亿万农民为社会主义事业的巨大牺牲，这是现代性乡土社会治理维系的基础。革命取代了传统社会建立在地方习惯法和道义权威之上的治理模式，而现代性的科层化管理方式对集体经济和公有制有强烈的依赖，但这一过程随着改革开放后土地承包、工业化、城市化、信息时代的到来和知识经济的崛起而不可持续，建立在革命意识形态和计划经济之上的乡土社会治理面临新的挑战。
很显然，能适应当下中国乡土社会治理需要的治理模式必须具备这样的要素：首先，这种治理需明确国家与民间社会的权力配置，由于清代之前的乡土社会的治理前提已不存在，国家权力不应也不能退出乡村，尤其要强化在民族地区日常生活中的积极存在，需要的是改善、维持和延续中国改革开放前三十年国家权力对乡土社会包括民族地区乡土社会控制支配的传统;第二，这种治理要平衡现代性西方文明与中国本土治理资源，体现现代性文化的民主法治精神和治理技术，以现代的方式实现对人权的尊重保护，同时尊重中国社会数千年积累的权力运行理念与技术，尊重乡土社会的历史记忆，推动其融入现代生活，维持乡土中国的古朴与社会和谐，在民族地区还要尊重民族的传统和文化;第三，这种治理的推进需协调体制内与民间的力量、行政控制与道德感召、专业技术与社会自觉，依靠、信任乡土社会，争取乡土社会的认同，以降低施政成本，提升治理质量，在民族地区赢得少数民族群众的真心拥护。总之，在新的时代实现对乡土中国的有效治理，必须协调好国家权力与民间秩序、现代价值与传统生活、外部推动与文化自觉的关系，实现国家权力与社会、现代性文化与东方治理文明以及传统生活与现实环境、专业管理与民间自治的平衡。显然，只有社会治理法治化转型才能适应当下中国乡土社会治理需要，而中国法治国家战略也将重塑民族地区的乡土社会治理。
当代中国的法治政府建设，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，它将行政权、行政机关与行政行为等行政要素纳入法治轨道，意在提升行政效率，实现行政体系法治化转型升级。从2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》到党的十八大、十九大报告，法治政府建设战略布局坚定清晰。法治政府建设决策受到了理论界和学术届的高度重视和热烈响应，相关研究成果丰富。学者们全面阐释了法治政府的特征，宣示法治政府就是合法、有限、规范、守法、责任政府，同时还讨论了法治政府建设的路径、步骤、资源，法治队伍、法治文化建设等，这些研究在价值合法性及操作可行性层面建立起法治政府建设正当性强大论述。同时，还有学者侧重梳理行政决策制度规范、行政裁量量化、法治考核纳入政绩考核等法治政府建设具体措施，反映法治政府建设工程实施以来，各级政府依法履行职能及依法决策机制不断健全、行政执法体制改革继续深化、行政权力的制约和监督进一步加强、政府工作人员法治思维和依法行政能力明显提高等实际成效，从实践有效性及历史必然性层面深化对法治政府建设正当性的支持。民族地区的法治政府建设，也得到了一定理论关注。相关研究对民族地区建设法治政府的性质、目标、措施等作了探讨，指出民族地区法治政府建设是转型时期民族地区深化社会管理创新的必然选择，可增强民族地区行政机关依法行政能力，有利于转变政府职能，提升行政决策科学化法治化水平，实现少数民族有效参与国家现代化发展进程并公平分享发展成果。本文认为，行政机构依法设立、行政权力依法取得、行政程序依法确定、行政行为依法作出、行政责任依法承担等，是法治政府的形式道德，也是法治政府基本建成的标志;职能科学、权责法定、执法严实践明、公开公正、廉洁高效、守法诚信等，是法治政府的实质道德，也是中国的法治政府建设长期发展的方向与目标。法治政府建设是新时代中国社会主义政治文明事业发展长期的国家战略，2020年基本建成法治政府只是这一战略的一个发展阶段，之后它还会随着新时代社会主义建设事业不断发展。 已经开启的以法制政府建设为中心基层社会治理法治化转型是民族区域社会治理的新常态，将极大推动西部民族地区基层社会治理体系和治理能力的现代化。在当下民族地区社会治理现代化过程中，基层法治政府建设正有序展开，从观念到制度重塑着民族地区基层的行政、司法以及基层法治生态。这些实践活动的成功，有助于提升民族地区法治政府建设实效，构建新时代基层法治生态，改进社会治理质量。本文以四川松潘县川主寺镇“法治示范镇”实践为例，梳理呈现西部民族地区基层法制政府建设工程以书纪挂帅的组织体系建设、以会前学法和法制宣传为中心的法治思想建设、以“权力清单”和依法行政为主要内容的法治政府规范建设、以平安社区和“三调联动”为基础的和谐社会建设等实践活动，以生动的基层案例展示西部民族地区法治政府建设的局部面象，为了解民族地区基层法制政府建设工程及社会治理转型提供客观依据，也奠定这一实践解读的理论框架。
二、川主寺镇的“法治示范镇”工程
四川松潘位处青藏高原边缘，县城所在地历史上是中原王朝统治西部民族地区的战略重镇。因地处交通要道区位优势，仅有8万左右人口的松潘近年在商贸、旅游业带动下发展较快，社会治理转型顺畅。近年来，在依法治国建设法治国家背景中，基层政权机关大多提出了“依法治县”、建设“法治松潘”口号，形成热闹的法治国家建设景象。而这种热闹背后，有系统论述、制度与操作支撑，“法治松潘”建设就是一场严肃的以法制政府建设为中心的社会治理法治化转型政治实践。为推进“法治松潘县”建设，松潘县党政机关作了全面布置，其总体格局是围绕州委依法治州重大决策部署，落实省依法治省領导小组相关会议精神，推进依法执政、依法行政、公正司法、社会法治等各项工作落地落实，为建设“高原生态家园国际旅游胜地”打下坚实的法治基础。在“法治松潘”建设中，松潘县坚持党委领导依法治县工作，把这一工作列为县委重点工作之一，调整充实依法治县领导小组，召开依法治县工作推进会，听取各单位工作汇报，确保党委对依法治县各项工作的领导。同时，制定《松潘县依法执政实施方案》，明确党委、人大、政府、政协、司法机关等责任主体;下发松潘县《关于开展法治乡镇创建活动的实施意见》，将依法治县延伸到政权基层。
川主寺镇位于松潘县城北部，距县城17公里，距省府351公里，是藏、羌、回、汉多民族聚居地。全镇总人口6315人，农业人口5209人，城镇人口1246人，属于高原温带气候，全镇林业面积10.4万亩、草场面积30.2万亩、退牧还草面积6427亩、耕地7283亩，农业生产以种植业为主、畜牧业为辅，主要种植青稞、胡豆等农作物，有大牲畜12356头。川主寺镇的“法治示范镇”工程是“法治松潘”建设的一部分。根据《松潘县关于开展法治乡镇创建活动的实施意见》文件和相关会议精神，川主寺镇党委政府将“法治示范镇”创建工作作为“一把手工程”纳入重要议事日程。川主寺镇领导认识到，“法治示范镇”工程的成功，需要健全书纪挂帅的法治建设组织体系建设、推进以会前学法和法制宣传为中心的法治思想建治、完善依法行政和“权力清单”的法治政府规范建设、推动以平安社区和“三调联动”为基础的和谐社会建设。
三、川主寺镇“法治示范镇”工程的组织建设
在“法治示范镇”工程组织建设层面，成立了镇党委书记任组长，主要领导任副组长，组织、纪检、宣传干事为成员的创建“法治示范”活动领导小组，具体负责争创活动的组织、协调工作，以确保创建活动的有序开展。
川主寺镇明确了“法治示范镇”创建工作中党委的领导地位和责任。镇党委多次召开创建单位联席会议，对创建工作进行全面动员和具体部署，并在年度党建工作责任书中将任务、责任全部明确，使基层创建工作有明确的工作标准和参照依据。建立了创建单位定期汇报制度和党建督查督办制度，在对各创建单位进行具体指导和帮助的基础上，党委每季度召开一次创建单位联席会议，对上季度的“三联创”工作情况进行总结，对本季度工作作出安排，并要求每项工作要责任到人。对没有正当理由完不成工作的，提出批评，并限期整改。同时，在“法治示范镇”工程的组织建设方面，川主寺镇把法治乡镇列入机关工作目标责任和干部任期目标范围，定期督促落实，在全镇形成党委领导，各部门齐抓共管，全镇共同参与的工作布局。为延伸“法治示范镇”工程的组织体系，川主寺镇还开展民主法治示范村创建工作，专门成立了分管领导为组长，司法所、派出所、社会事务办和综治办为成员单位的领导工作小组，并下设领导小组办公室在司法所，负责全镇的民主法治示范村创建日常工作。结合实际制定了民主法治示范村创建实施方案，明确指导思想、重要意义、标准及内容和实施步骤等，并以文件的形式下发到各村委会，要求各村委会按照文件精神的要求，结合各村委会制定实施方案。各村也成立了以村党总支书记为组长，村委会主任为副组长的村民主法治示范村领导小组，形成了一级抓一级层层抓落实的工作格局。此外，还通过创建“法治单位”“法治街道”“民主法治示范村（社区）”“诚信守法企业”“依法治校示范校”等法治创建活动，将辖区机层单位纳入“法治示范镇”工程组织结构中。这些组织措施，为川主寺镇“法治示范镇”工程创建活动有的放矢、有序开展、取得实效奠定了基础。
四、川主寺镇“法治示范镇”工程的法治思想建设
党的十八届四中全会决议指出，要“提高领导干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容”。川主寺镇党政领导认识到，统一领导团队思想意识对“法治示范镇”创建工作起到关键作用，因此反复在镇党政机关各类会议及文件中强调这一创建工作的意义：
促进党委政府及部门提高依法执政能力，全面推进依法行政，深化基层依法治理，促进司法机关公正司法，促进基层民主法治建设，提高公民法律素质和社会法治化管理水平的，推动我镇经济、文化、社会建设全面协调可持续发展。
为切实提升基层干部法治思维和依法办事能力，营造“法治示范镇”氛围，镇党政机关按县党委政府要求，规定每年镇党委中心组集中学法4次，党政班子年终述法与述廉一并进行，机关干部学法年内40小时以上。川主寺镇还制定和实行了会前学法和专题学法制度。川主寺镇政府的会前学法计划文件中，明确了会前学法意义为培育“全镇领导干部的法治意识和法律素养，提高政府依法决策、依法行政、依法管理、运用法律手段解决各种矛盾和问题能力和水平”。规定了学习形式以会前学法方式为主。每次召开镇政府会议时，均开展会前学法，由镇政府班子成员进行讲解和领学。必要时，进行专题学法，根据工作需要邀请相关专业人员进行专题学习辅导。参加学习人员包括镇政府领导班子成员及全镇干部职工、相关的部门主要负责人及其他需要列席的人员。会前学法时间在镇政府会前正式议题开始前，各主讲人员的领学时间为 15分钟。计划还对领学人、领导干部及主讲人在会前学法中的任务作了规定： 领学人主要从该部法律的出台背景、立法宗旨、重要意义、法律基本内容等理论方面进行讲解;镇政府班子成员结合工作实际，主要从该部法律在执行过程中的具体要求、存在的困难和问题以及应对措施等实践方面进行讲解。各主讲人员根据领学内容提前做好各项准备工作，讲解工作要突出重点、形象生动，确保学法质量。
川主寺镇党政领导也清楚意识到，中国共产党历史上，党的每一项事业的成功，都必须进行广泛社会动员，尤其依靠人民群众的支持，“法治示范镇”工程需要全社会参与，特别是使这一服务民众工程获得尽可能的民众支持。正如四中全会决议指出，“法律的权威源自人民内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”。为此，法制宣传就成为这一工程思想建设的重要内容。
为深入推进普法宣传，川主寺镇成立了普法宣传工作领导小组研究部署推进普法宣传工作。制定了《川主寺镇普法宣传工作计划》和《川主寺镇普法宣传活动方案》，将创建工作纳入综合考核目标。形成了党委领导、人大监督、政府实施，各部门齐抓共管、全镇参与的普法工作机制。
普法的内容看，首先是开展以宪法为核心的法制宣传教育。通过对《宪法》修正案和加强党的执政能力建设纲领性文件的解读和宣传，继续深入学习宣传邓小平民主法制理论和依法治国、建设社会主义法制国家的基本方略，增強村社干部、单位部门工作人员和领导干部和国家公职人员的法制意识。其次是行政法律法规的宣传教育。宣传《公务员法》、《公务员依法行政读本》，宣传《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政监察法》《行政许可法》等行政法律法规，加强机关工作人员及社会公众对依法行政的了解，也便于群众对行政机关、行政行为及公务员的监督。同时，川主寺镇的法制宣传工作还突出与稳定发展密切相关的法律法规的宣传。
在法制宣传工作中，川主寺镇结合经济社会发展的实际，开展“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”为主要内容的法制主题教育“六进一日”活动②。为使法制宣传适应社会发展和科技进步的趋势，川主寺镇坚持把日常教育与集中教育、普遍教育与特色教育、阵地教育与社会教育、法制教育与工作实践有机结合起来，根据不同对象、不同阶段以及不同情况，因地制宜、因人制宜、因时制宜、因事制宜，努力增强普法宣传的针对性，不断创新法制宣传载体、创新形式、创新手段，努力使普法依法治理工作更好地体现时代特点，满足人民群众的法律需求。川主寺镇建立了普法讲师团，每个村居培育了4名学法用法示范家庭，每个村民小组培训了了5名法律明白人，建立了“一帮四”对接帮扶学法制度。按照“六五”普法规划的要求，加大投入，增加公共场所法制宣传教育设施，加强各类法制宣传阵地建设，逐步形成覆盖城乡的法制宣传阵地网络，为群众提供方便的学法场所和快捷的公益性法律信息服务。在国道沿线、主干道、农贸市场建立了固定宣传栏和法制宣传一条路、一面墙，按季度更新内容。在村图书室、村民小组家中均配备了法律图书100本以上，健全了借阅制度，方便村民学习。采取发放普法宣传单、张贴普法宣传标语、挂横幅、驻村干部上门宣传等多种形式，利用标语、宣传资料、黑板报、展板、广播等媒介，开展普法宣传活动。在法制宣传方式上，川主寺镇坚持“三贴近”原则，结合人民群众身边的涉法事件，采取群众看得懂、听得懂、记得住的表现形式，大力开展各种公益性的法制宣传教育活动，努力增强法制宣传教育的渗透力。利用农村文艺队演出、讲案学法等群众喜闻乐见的形式，宣传宪法和与人们生产生活密切相关的法律法规，使广大人民群众看得懂、听得进、记得住，进一步增强普法工作的感染力和影响力，营造浓厚的法治氛围。近五年，川主寺镇共出动宣传车200 余次，悬挂横幅3000 余条，张贴标语1400余张，举办“送法下乡”活动80 余次，开辟法制宣传栏4000余期，举办法律知识竞赛12次，设立法律咨询点50余次，解答法律咨询6000 余人，举办法制文艺汇演5余场，散发各类法制宣传单3万张，受教育群众达3000人次。
五、川主寺镇“法治示范镇”工程的依法行政规范建设
十八届四中全会决议要求健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，深入推进依法行政，加快建设法治政府。川主寺镇“法治示范镇”工程创建活动，其制度建设的重点是依法行政的法治政府制度建设。川主寺镇出台了《川主寺镇加快法治政府建设工作实施方案》，决心逐步把各项事业纳入法制化、规范化轨道，加快推进法治政府建设，促进全镇经济建设和社会各项事业持续健康协调发展。
为推进法治政府建设，川主寺镇成立了行政执法责任制工作领导小组，领导小组下设办公室，按职责分工负责。在行政执法责任制工作领导小组领导下，以依法行政联席会议制度为主要手段，加强对全镇依法行政工作的指导和协调，加强部门之间的协调与配合，提高执法效率，增强执法合力。镇政府所辖各站、所、办也按要求建立和完善内部行政执法监督制约机制，充分发挥法制机构对依法行政工作的指导和监督作用。镇政府要求所属各单位充分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性，主要领导要亲自抓、负总责，认真做好综合协调和组织领导工作，其他领导要根据分工具体抓，努力形成强大合力。通过推动依法行政活动，积极养成行政机关及行政人员依法行政的思维习惯，自觉运用法律手段解决行政执法管理中遇到的问题，全面提高依法办事、科学管理的能力和水平。为使依法行政法治政府建设获得更多智识支持，川主寺镇人民政府法律聘请了专职律师，建立了政府法顾问制度，明确了法律顾问职责。
川主寺镇推进依法行政，加快法治政府工程建设中，建立起一系列工作制度规范。
一是依法决策制。川主寺镇坚持依法科学决策，建立了决策专家论证、社会风险评估制度和重大决策评估机制，对于决策的议事范围、执行和反馈进行规范量化，广泛征求意见，反复论证，形成一套科学完整的民主决策体系。对涉及经济社会发展的重大决策事项，充分发扬民主，广泛征询意见，进行协商和协调;对与群众利益密切相关的重大决策事项，要实行公示、听证等制度，充分听取群众意见，扩大人民群众的参与度。实行决策公开制度，除依法应当保密的事项外，决策事项、依据和结果应当及时公开，公众有权查阅。同时，按照“谁决策，谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制，实现决策行为的权、责统一。 同时，川主寺镇还开展了文明和谐寺院创建活动，制定了《文明和谐寺院创建方案》。该《方案》指出，宗教活动场所是信教群众进行宗教活动、满足宗教生活需要的场所，也是宗教教职人员履行教职、潜心修持、从事宗教研究、服务信教群众的场所。宗教活动场所的状况突出反映了该宗教的面貌，关系到该宗教的形象和健康发展。依法管理宗教活动场所是宗教工作的着力点、切入点，也是关键环节、主要抓手。开展创建活动，有利于切实增强宗教活动场所自我管理、自我服务的能力;有利于进一步提高宗教教职人员队伍自身素质;有利于拓展依法管理宗教事务的广度和深度，创新宗教工作方式，提升宗教工作水平;有利于化解宗教矛盾，协调宗教关系，维护宗教和睦与社会和谐;有利于进一步坚持独立自主自办原则，引导宗教与社会主义社会相适应，促进宗教界人士和信教群众为经济社会发展作贡献。
七、结语
乡镇是国家权力影响力的末端，民族地区乡镇治理标识着国家政权对基层乡土社会的控制和支配方式，也代表着公权力对民族地区乡土社会民众日常生活介入与塑造的能力及实际影响。本文通过梳理川主寺镇的“法治示范镇”工程实践，原始呈现了西部民族地区基层法制政府建设工程的组织体系建设、法治思想建设、法治政府规范建设、和谐社会建设等实践活动。川主寺镇法治国家事业生动的基层实践案例，为了解民族地区基层法制政府建设工程及社会治理转型提供了客观依据，也奠定了这一实践解读的理论框架，或许对解释和优化这一伟大工程有所助益。
注释：
①四川省松潘县人大、政府及松潘县人民法院、人民检察院领导和干部对本文写作给予了慷慨和宝贵支持。
②所谓“六进”：一是“法律進机关”活动，提高依法管理和服务社会的水平;二是“法律进乡村”活动，促进社会主义新农村建设;三是“法律进社区”活动，促进和谐社区建设;四是“法律进校园”活动，推进青少年学生法律素质教育;五是“法律进企业”活动，促进企业依法经营、诚信经营;六是“法律进单位”活动，促进法治化管理。“一日”指“12·4”全国法制宣传日宣传教育活动，集中开展以宪法为核心的法制宣传教育。
参考文献：
[1]博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来译.中国政法大学出版社，2004.
[2]甘阳.通三统[M].生活·读书·新知三联书店，2007.
收稿日期：2019-09-19责任编辑：杨新宇
[關键词]民族地区;法治政府;川主寺镇;基层实践;示范工程
中图分类号：C95-05文献标识码：A文章编号：1674-9391（2020）04-0032-11
基金项目：国家社科基金项目“西部民族地区乡土司法研究（15BFX015）”的阶段性成果。
作者简介：陈卯轩（1963-），男，汉族，四川南充人，西南民族大学法学院教授、博士，研究方向：法理学、法史学;管艳萍（1981-），女，汉族，山西运城人，西南民族大学法学院讲师、硕士，研究方向：法学理论。四川成都 610041法制政府建设是国家治理体系和治理能力现代化的基础工程，基层法制政府建设的推进状况，代表和象征着这一工程的建设进度与品质。本文以西部民族地区乡镇法治建设实践为例，梳理西部民族地区基层法制政府建设的理论原理、主要制度及具体措施，呈现国家权力影响力末端国家政权对基层乡土社会的控制和支配方式，展示公权力对民族地区乡土社会民众日常生活介入与塑造的能力及实际影响。
一、民族地区社会治理转型与法制政府建设
党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。法治国家战略选择是中国共产党人在带领中国人民进行社会主义革命和建设的过程中，不断积累和改进领导革命和治国理政能力及方法，深思熟虑作出的战略决定。这一伟大战略决策，不仅是中国数千年人治政治模式发展史的转折点，意味着中国共产党带领人民革命和建设的治国理念和领导方式的重大转变，也使源于现代性文化的法治主义版图因社会主义法治建设而迅速扩张，它将深刻影响和塑造中国乃至世界的当代和未来政治文明。
中国的现代性法治建设有其独特的背景和路线，不愿也不可能复制西方的现代化之路。这是现代性文化本身的局限性和中国国情决定的。现代性文化将理性看成是“人类精神的惟一支柱”[1]，坚信对象世界的客观性、人类认知的真理性、社会制度的正义性以及人类历史的连续性以及世界的整体性，这是工业文化奇迹的真正基础。但沉溺于这种对统一、整体的迷信，对客观、真理、正义的追求并不足以帮助人类在一个充满偶然的复杂世界里创造丰富的生活。正是看到现代性文化对多样性实践的扼杀危机，有学者因此号召中国“第二次思想解放”[2]，从对西方和对美国的迷信中解放出来。乡土中国一直伴随着中国的现代化进程，尤其是西部民族地区，这种状态会长期存在下去，这也是现代性文化拓展中国疆土面临的挑战之一。乡土中国的存在，决定了在制度文明领域，对乡土中国尤其对西部民族地区的治理要有适应其发展水平的思路、措施与具体方法，以保证国家对乡土中国治理的控制以及治理的质量。中国传统社会，国家权力一般不在管理层面直接延伸到乡土社会的生活，大多只下沉到县一层次，县以下基层社会的权力真空是由传统和习惯性权力填充的，乡土社会的秩序维持更多的依赖习俗和道义而非国家权力的控制支配。中国革命结束了这种状态，在现代性文化的影响下，国家权力直接向基层社会延伸，每个人都被直接成为国家所管理的资源，生下来就直接站在国家面前，乡土社会的治理进入科层管理的现代社会，这保证了国家对社会的控制和动员效率。现代性的社会动员方式使亿万人的生活纳入了一个统一国家现代化事业的轨道。国家主人的自豪感、集体主义的归宿动力吸引了亿万农民为社会主义事业的巨大牺牲，这是现代性乡土社会治理维系的基础。革命取代了传统社会建立在地方习惯法和道义权威之上的治理模式，而现代性的科层化管理方式对集体经济和公有制有强烈的依赖，但这一过程随着改革开放后土地承包、工业化、城市化、信息时代的到来和知识经济的崛起而不可持续，建立在革命意识形态和计划经济之上的乡土社会治理面临新的挑战。
很显然，能适应当下中国乡土社会治理需要的治理模式必须具备这样的要素：首先，这种治理需明确国家与民间社会的权力配置，由于清代之前的乡土社会的治理前提已不存在，国家权力不应也不能退出乡村，尤其要强化在民族地区日常生活中的积极存在，需要的是改善、维持和延续中国改革开放前三十年国家权力对乡土社会包括民族地区乡土社会控制支配的传统;第二，这种治理要平衡现代性西方文明与中国本土治理资源，体现现代性文化的民主法治精神和治理技术，以现代的方式实现对人权的尊重保护，同时尊重中国社会数千年积累的权力运行理念与技术，尊重乡土社会的历史记忆，推动其融入现代生活，维持乡土中国的古朴与社会和谐，在民族地区还要尊重民族的传统和文化;第三，这种治理的推进需协调体制内与民间的力量、行政控制与道德感召、专业技术与社会自觉，依靠、信任乡土社会，争取乡土社会的认同，以降低施政成本，提升治理质量，在民族地区赢得少数民族群众的真心拥护。总之，在新的时代实现对乡土中国的有效治理，必须协调好国家权力与民间秩序、现代价值与传统生活、外部推动与文化自觉的关系，实现国家权力与社会、现代性文化与东方治理文明以及传统生活与现实环境、专业管理与民间自治的平衡。显然，只有社会治理法治化转型才能适应当下中国乡土社会治理需要，而中国法治国家战略也将重塑民族地区的乡土社会治理。
当代中国的法治政府建设，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，它将行政权、行政机关与行政行为等行政要素纳入法治轨道，意在提升行政效率，实现行政体系法治化转型升级。从2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》到党的十八大、十九大报告，法治政府建设战略布局坚定清晰。法治政府建设决策受到了理论界和学术届的高度重视和热烈响应，相关研究成果丰富。学者们全面阐释了法治政府的特征，宣示法治政府就是合法、有限、规范、守法、责任政府，同时还讨论了法治政府建设的路径、步骤、资源，法治队伍、法治文化建设等，这些研究在价值合法性及操作可行性层面建立起法治政府建设正当性强大论述。同时，还有学者侧重梳理行政决策制度规范、行政裁量量化、法治考核纳入政绩考核等法治政府建设具体措施，反映法治政府建设工程实施以来，各级政府依法履行职能及依法决策机制不断健全、行政执法体制改革继续深化、行政权力的制约和监督进一步加强、政府工作人员法治思维和依法行政能力明显提高等实际成效，从实践有效性及历史必然性层面深化对法治政府建设正当性的支持。民族地区的法治政府建设，也得到了一定理论关注。相关研究对民族地区建设法治政府的性质、目标、措施等作了探讨，指出民族地区法治政府建设是转型时期民族地区深化社会管理创新的必然选择，可增强民族地区行政机关依法行政能力，有利于转变政府职能，提升行政决策科学化法治化水平，实现少数民族有效参与国家现代化发展进程并公平分享发展成果。本文认为，行政机构依法设立、行政权力依法取得、行政程序依法确定、行政行为依法作出、行政责任依法承担等，是法治政府的形式道德，也是法治政府基本建成的标志;职能科学、权责法定、执法严实践明、公开公正、廉洁高效、守法诚信等，是法治政府的实质道德，也是中国的法治政府建设长期发展的方向与目标。法治政府建设是新时代中国社会主义政治文明事业发展长期的国家战略，2020年基本建成法治政府只是这一战略的一个发展阶段，之后它还会随着新时代社会主义建设事业不断发展。 已经开启的以法制政府建设为中心基层社会治理法治化转型是民族区域社会治理的新常态，将极大推动西部民族地区基层社会治理体系和治理能力的现代化。在当下民族地区社会治理现代化过程中，基层法治政府建设正有序展开，从观念到制度重塑着民族地区基层的行政、司法以及基层法治生态。这些实践活动的成功，有助于提升民族地区法治政府建设实效，构建新时代基层法治生态，改进社会治理质量。本文以四川松潘县川主寺镇“法治示范镇”实践为例，梳理呈现西部民族地区基层法制政府建设工程以书纪挂帅的组织体系建设、以会前学法和法制宣传为中心的法治思想建设、以“权力清单”和依法行政为主要内容的法治政府规范建设、以平安社区和“三调联动”为基础的和谐社会建设等实践活动，以生动的基层案例展示西部民族地区法治政府建设的局部面象，为了解民族地区基层法制政府建设工程及社会治理转型提供客观依据，也奠定这一实践解读的理论框架。
二、川主寺镇的“法治示范镇”工程
四川松潘位处青藏高原边缘，县城所在地历史上是中原王朝统治西部民族地区的战略重镇。因地处交通要道区位优势，仅有8万左右人口的松潘近年在商贸、旅游业带动下发展较快，社会治理转型顺畅。近年来，在依法治国建设法治国家背景中，基层政权机关大多提出了“依法治县”、建设“法治松潘”口号，形成热闹的法治国家建设景象。而这种热闹背后，有系统论述、制度与操作支撑，“法治松潘”建设就是一场严肃的以法制政府建设为中心的社会治理法治化转型政治实践。为推进“法治松潘县”建设，松潘县党政机关作了全面布置，其总体格局是围绕州委依法治州重大决策部署，落实省依法治省領导小组相关会议精神，推进依法执政、依法行政、公正司法、社会法治等各项工作落地落实，为建设“高原生态家园国际旅游胜地”打下坚实的法治基础。在“法治松潘”建设中，松潘县坚持党委领导依法治县工作，把这一工作列为县委重点工作之一，调整充实依法治县领导小组，召开依法治县工作推进会，听取各单位工作汇报，确保党委对依法治县各项工作的领导。同时，制定《松潘县依法执政实施方案》，明确党委、人大、政府、政协、司法机关等责任主体;下发松潘县《关于开展法治乡镇创建活动的实施意见》，将依法治县延伸到政权基层。
川主寺镇位于松潘县城北部，距县城17公里，距省府351公里，是藏、羌、回、汉多民族聚居地。全镇总人口6315人，农业人口5209人，城镇人口1246人，属于高原温带气候，全镇林业面积10.4万亩、草场面积30.2万亩、退牧还草面积6427亩、耕地7283亩，农业生产以种植业为主、畜牧业为辅，主要种植青稞、胡豆等农作物，有大牲畜12356头。川主寺镇的“法治示范镇”工程是“法治松潘”建设的一部分。根据《松潘县关于开展法治乡镇创建活动的实施意见》文件和相关会议精神，川主寺镇党委政府将“法治示范镇”创建工作作为“一把手工程”纳入重要议事日程。川主寺镇领导认识到，“法治示范镇”工程的成功，需要健全书纪挂帅的法治建设组织体系建设、推进以会前学法和法制宣传为中心的法治思想建治、完善依法行政和“权力清单”的法治政府规范建设、推动以平安社区和“三调联动”为基础的和谐社会建设。
三、川主寺镇“法治示范镇”工程的组织建设
在“法治示范镇”工程组织建设层面，成立了镇党委书记任组长，主要领导任副组长，组织、纪检、宣传干事为成员的创建“法治示范”活动领导小组，具体负责争创活动的组织、协调工作，以确保创建活动的有序开展。
川主寺镇明确了“法治示范镇”创建工作中党委的领导地位和责任。镇党委多次召开创建单位联席会议，对创建工作进行全面动员和具体部署，并在年度党建工作责任书中将任务、责任全部明确，使基层创建工作有明确的工作标准和参照依据。建立了创建单位定期汇报制度和党建督查督办制度，在对各创建单位进行具体指导和帮助的基础上，党委每季度召开一次创建单位联席会议，对上季度的“三联创”工作情况进行总结，对本季度工作作出安排，并要求每项工作要责任到人。对没有正当理由完不成工作的，提出批评，并限期整改。同时，在“法治示范镇”工程的组织建设方面，川主寺镇把法治乡镇列入机关工作目标责任和干部任期目标范围，定期督促落实，在全镇形成党委领导，各部门齐抓共管，全镇共同参与的工作布局。为延伸“法治示范镇”工程的组织体系，川主寺镇还开展民主法治示范村创建工作，专门成立了分管领导为组长，司法所、派出所、社会事务办和综治办为成员单位的领导工作小组，并下设领导小组办公室在司法所，负责全镇的民主法治示范村创建日常工作。结合实际制定了民主法治示范村创建实施方案，明确指导思想、重要意义、标准及内容和实施步骤等，并以文件的形式下发到各村委会，要求各村委会按照文件精神的要求，结合各村委会制定实施方案。各村也成立了以村党总支书记为组长，村委会主任为副组长的村民主法治示范村领导小组，形成了一级抓一级层层抓落实的工作格局。此外，还通过创建“法治单位”“法治街道”“民主法治示范村（社区）”“诚信守法企业”“依法治校示范校”等法治创建活动，将辖区机层单位纳入“法治示范镇”工程组织结构中。这些组织措施，为川主寺镇“法治示范镇”工程创建活动有的放矢、有序开展、取得实效奠定了基础。
四、川主寺镇“法治示范镇”工程的法治思想建设
党的十八届四中全会决议指出，要“提高领导干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容”。川主寺镇党政领导认识到，统一领导团队思想意识对“法治示范镇”创建工作起到关键作用，因此反复在镇党政机关各类会议及文件中强调这一创建工作的意义：
促进党委政府及部门提高依法执政能力，全面推进依法行政，深化基层依法治理，促进司法机关公正司法，促进基层民主法治建设，提高公民法律素质和社会法治化管理水平的，推动我镇经济、文化、社会建设全面协调可持续发展。
为切实提升基层干部法治思维和依法办事能力，营造“法治示范镇”氛围，镇党政机关按县党委政府要求，规定每年镇党委中心组集中学法4次，党政班子年终述法与述廉一并进行，机关干部学法年内40小时以上。川主寺镇还制定和实行了会前学法和专题学法制度。川主寺镇政府的会前学法计划文件中，明确了会前学法意义为培育“全镇领导干部的法治意识和法律素养，提高政府依法决策、依法行政、依法管理、运用法律手段解决各种矛盾和问题能力和水平”。规定了学习形式以会前学法方式为主。每次召开镇政府会议时，均开展会前学法，由镇政府班子成员进行讲解和领学。必要时，进行专题学法，根据工作需要邀请相关专业人员进行专题学习辅导。参加学习人员包括镇政府领导班子成员及全镇干部职工、相关的部门主要负责人及其他需要列席的人员。会前学法时间在镇政府会前正式议题开始前，各主讲人员的领学时间为 15分钟。计划还对领学人、领导干部及主讲人在会前学法中的任务作了规定： 领学人主要从该部法律的出台背景、立法宗旨、重要意义、法律基本内容等理论方面进行讲解;镇政府班子成员结合工作实际，主要从该部法律在执行过程中的具体要求、存在的困难和问题以及应对措施等实践方面进行讲解。各主讲人员根据领学内容提前做好各项准备工作，讲解工作要突出重点、形象生动，确保学法质量。
川主寺镇党政领导也清楚意识到，中国共产党历史上，党的每一项事业的成功，都必须进行广泛社会动员，尤其依靠人民群众的支持，“法治示范镇”工程需要全社会参与，特别是使这一服务民众工程获得尽可能的民众支持。正如四中全会决议指出，“法律的权威源自人民内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”。为此，法制宣传就成为这一工程思想建设的重要内容。
为深入推进普法宣传，川主寺镇成立了普法宣传工作领导小组研究部署推进普法宣传工作。制定了《川主寺镇普法宣传工作计划》和《川主寺镇普法宣传活动方案》，将创建工作纳入综合考核目标。形成了党委领导、人大监督、政府实施，各部门齐抓共管、全镇参与的普法工作机制。
普法的内容看，首先是开展以宪法为核心的法制宣传教育。通过对《宪法》修正案和加强党的执政能力建设纲领性文件的解读和宣传，继续深入学习宣传邓小平民主法制理论和依法治国、建设社会主义法制国家的基本方略，增強村社干部、单位部门工作人员和领导干部和国家公职人员的法制意识。其次是行政法律法规的宣传教育。宣传《公务员法》、《公务员依法行政读本》，宣传《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政监察法》《行政许可法》等行政法律法规，加强机关工作人员及社会公众对依法行政的了解，也便于群众对行政机关、行政行为及公务员的监督。同时，川主寺镇的法制宣传工作还突出与稳定发展密切相关的法律法规的宣传。
在法制宣传工作中，川主寺镇结合经济社会发展的实际，开展“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”为主要内容的法制主题教育“六进一日”活动②。为使法制宣传适应社会发展和科技进步的趋势，川主寺镇坚持把日常教育与集中教育、普遍教育与特色教育、阵地教育与社会教育、法制教育与工作实践有机结合起来，根据不同对象、不同阶段以及不同情况，因地制宜、因人制宜、因时制宜、因事制宜，努力增强普法宣传的针对性，不断创新法制宣传载体、创新形式、创新手段，努力使普法依法治理工作更好地体现时代特点，满足人民群众的法律需求。川主寺镇建立了普法讲师团，每个村居培育了4名学法用法示范家庭，每个村民小组培训了了5名法律明白人，建立了“一帮四”对接帮扶学法制度。按照“六五”普法规划的要求，加大投入，增加公共场所法制宣传教育设施，加强各类法制宣传阵地建设，逐步形成覆盖城乡的法制宣传阵地网络，为群众提供方便的学法场所和快捷的公益性法律信息服务。在国道沿线、主干道、农贸市场建立了固定宣传栏和法制宣传一条路、一面墙，按季度更新内容。在村图书室、村民小组家中均配备了法律图书100本以上，健全了借阅制度，方便村民学习。采取发放普法宣传单、张贴普法宣传标语、挂横幅、驻村干部上门宣传等多种形式，利用标语、宣传资料、黑板报、展板、广播等媒介，开展普法宣传活动。在法制宣传方式上，川主寺镇坚持“三贴近”原则，结合人民群众身边的涉法事件，采取群众看得懂、听得懂、记得住的表现形式，大力开展各种公益性的法制宣传教育活动，努力增强法制宣传教育的渗透力。利用农村文艺队演出、讲案学法等群众喜闻乐见的形式，宣传宪法和与人们生产生活密切相关的法律法规，使广大人民群众看得懂、听得进、记得住，进一步增强普法工作的感染力和影响力，营造浓厚的法治氛围。近五年，川主寺镇共出动宣传车200 余次，悬挂横幅3000 余条，张贴标语1400余张，举办“送法下乡”活动80 余次，开辟法制宣传栏4000余期，举办法律知识竞赛12次，设立法律咨询点50余次，解答法律咨询6000 余人，举办法制文艺汇演5余场，散发各类法制宣传单3万张，受教育群众达3000人次。
五、川主寺镇“法治示范镇”工程的依法行政规范建设
十八届四中全会决议要求健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，深入推进依法行政，加快建设法治政府。川主寺镇“法治示范镇”工程创建活动，其制度建设的重点是依法行政的法治政府制度建设。川主寺镇出台了《川主寺镇加快法治政府建设工作实施方案》，决心逐步把各项事业纳入法制化、规范化轨道，加快推进法治政府建设，促进全镇经济建设和社会各项事业持续健康协调发展。
为推进法治政府建设，川主寺镇成立了行政执法责任制工作领导小组，领导小组下设办公室，按职责分工负责。在行政执法责任制工作领导小组领导下，以依法行政联席会议制度为主要手段，加强对全镇依法行政工作的指导和协调，加强部门之间的协调与配合，提高执法效率，增强执法合力。镇政府所辖各站、所、办也按要求建立和完善内部行政执法监督制约机制，充分发挥法制机构对依法行政工作的指导和监督作用。镇政府要求所属各单位充分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性，主要领导要亲自抓、负总责，认真做好综合协调和组织领导工作，其他领导要根据分工具体抓，努力形成强大合力。通过推动依法行政活动，积极养成行政机关及行政人员依法行政的思维习惯，自觉运用法律手段解决行政执法管理中遇到的问题，全面提高依法办事、科学管理的能力和水平。为使依法行政法治政府建设获得更多智识支持，川主寺镇人民政府法律聘请了专职律师，建立了政府法顾问制度，明确了法律顾问职责。
川主寺镇推进依法行政，加快法治政府工程建设中，建立起一系列工作制度规范。
一是依法决策制。川主寺镇坚持依法科学决策，建立了决策专家论证、社会风险评估制度和重大决策评估机制，对于决策的议事范围、执行和反馈进行规范量化，广泛征求意见，反复论证，形成一套科学完整的民主决策体系。对涉及经济社会发展的重大决策事项，充分发扬民主，广泛征询意见，进行协商和协调;对与群众利益密切相关的重大决策事项，要实行公示、听证等制度，充分听取群众意见，扩大人民群众的参与度。实行决策公开制度，除依法应当保密的事项外，决策事项、依据和结果应当及时公开，公众有权查阅。同时，按照“谁决策，谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制，实现决策行为的权、责统一。 同时，川主寺镇还开展了文明和谐寺院创建活动，制定了《文明和谐寺院创建方案》。该《方案》指出，宗教活动场所是信教群众进行宗教活动、满足宗教生活需要的场所，也是宗教教职人员履行教职、潜心修持、从事宗教研究、服务信教群众的场所。宗教活动场所的状况突出反映了该宗教的面貌，关系到该宗教的形象和健康发展。依法管理宗教活动场所是宗教工作的着力点、切入点，也是关键环节、主要抓手。开展创建活动，有利于切实增强宗教活动场所自我管理、自我服务的能力;有利于进一步提高宗教教职人员队伍自身素质;有利于拓展依法管理宗教事务的广度和深度，创新宗教工作方式，提升宗教工作水平;有利于化解宗教矛盾，协调宗教关系，维护宗教和睦与社会和谐;有利于进一步坚持独立自主自办原则，引导宗教与社会主义社会相适应，促进宗教界人士和信教群众为经济社会发展作贡献。
七、结语
乡镇是国家权力影响力的末端，民族地区乡镇治理标识着国家政权对基层乡土社会的控制和支配方式，也代表着公权力对民族地区乡土社会民众日常生活介入与塑造的能力及实际影响。本文通过梳理川主寺镇的“法治示范镇”工程实践，原始呈现了西部民族地区基层法制政府建设工程的组织体系建设、法治思想建设、法治政府规范建设、和谐社会建设等实践活动。川主寺镇法治国家事业生动的基层实践案例，为了解民族地区基层法制政府建设工程及社会治理转型提供了客观依据，也奠定了这一实践解读的理论框架，或许对解释和优化这一伟大工程有所助益。
注释：
①四川省松潘县人大、政府及松潘县人民法院、人民检察院领导和干部对本文写作给予了慷慨和宝贵支持。
②所谓“六进”：一是“法律進机关”活动，提高依法管理和服务社会的水平;二是“法律进乡村”活动，促进社会主义新农村建设;三是“法律进社区”活动，促进和谐社区建设;四是“法律进校园”活动，推进青少年学生法律素质教育;五是“法律进企业”活动，促进企业依法经营、诚信经营;六是“法律进单位”活动，促进法治化管理。“一日”指“12·4”全国法制宣传日宣传教育活动，集中开展以宪法为核心的法制宣传教育。
参考文献：
[1]博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来译.中国政法大学出版社，2004.
[2]甘阳.通三统[M].生活·读书·新知三联书店，2007.
收稿日期：2019-09-19责任编辑：杨新宇