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问责正式进入中国公众视野乃是缘自于香港政府于2002年7月1日正式推行的以“主要官员问责制”（the Principal Officials Accountability System）（亦称为高官问责制）为契机的政治体制改革。随后于2003年爆发的非典疫情对政府的深层次拷问成为触发问责正式发展成为我国为官政治逻辑的导火索事件。自2008年9月以来，全国掀起了一轮“问责风暴”。山西襄汾溃坝事故、河北三鹿“毒奶粉”事件，黑龙江鹤岗煤矿大火等严重社会公共安全事件使得一批官员被查处。这些都无疑显示了执政党和政府执政为民的决心和对民意的尊重。但同时，这种非常态化非制度化的运动式“问责”其诟病和弊害亦显而易见——对法治大张旗鼓的破坏。对此，法律人决不能熟视无睹甚至推波助澜，而应思考并推进我国行政问责从非常举措走向理性建制，从个案整治走向制度规范。然而不容忽视的是，进行路径选择和制度重构的前提在于认清当下。
不同于我国行政问责的功利性、工具性和随意变动性，西方行政问责制的内涵和价值承载彰显了法治的应有之义，笔者认为其功效迥异的深层次原因在于中西方之于行政问责不同的逻辑起点、理论沉淀、国民认知和文化环境，即行政问责文化。而目前学术界对行政问责制度反思与设计方面的讨论研究蔚为大观，对行政问责文化的思考则较少。囿于篇幅限制，笔者将对政府、责任以及行政问责制的概念分别从中西方两个角度做理论上的梳理以揭示中西行政问责文化背景之差异所在。
一、政府
政府是一个政治体系，即某个区域制定、执行法律和实施管理的一套机构。广义的政府包括立法机关、行政机关、司法机关和军事机关；狭义的政府仅指行政机关。一个国家的政府又可分为中央政府和地方政府。在人类社会生活中，政府角色的重要性无需赘言，而政府存在的正当性何在？中西方对此有不同的解读。
（一）西方有关政府起源的学说
古希腊思想家亚里士多德较早论述了城邦的起源和目的。他认为城邦起源于家庭，是自然的产物。家庭是人類满足日常生活需要而建立的社会最基本的单元，其后，为了适应更多的生活需要，若干家庭联合组成村坊，若干村坊又联合成为城邦，他说：“在这种社会团体内，人类的生活可以获得完全的自给自足；我们也可以这样说：城邦的成长出于人类‘生活’的发展，而其实际的存在却是为了‘优良的生活’。”
13世纪经院哲学家托马斯·阿奎那在吸收亚里士多德观点的基础上指出：“人天生是个社会和政治的动物，注定比其他一切动物要过更多的合群生活。”人类合群共处的需求，呼唤国家的建立，特别是需要国王、长官和统治者，否则社会就会解体。阿奎那从教会信条出发，提出并论证了君权神授的观点。
17世纪英国著名哲学家托马斯·霍布斯在《利维坦》一书中详尽地论述了契约论的思想。他认为，人类最初处于没有一个最高权力慑服大家的自然状态中，这种自然状态是一种可怕的战争状态。“这种战争是每一个人对每一个人的战争”，“人们不断处于暴力死亡的恐惧和危险中，人的生活孤独、贫困、卑污、残忍而短寿”。“当一群人确实达成协议，并且每一个人都与每一个其他人订立信约，不论大多数人把代表全体的人格的权利授予任何个人或一群人组成的集体时……这时国家就称为按约建立了”。根据霍布斯的理论，政府是人们通过社会契约创造的，君权是人民转让的。
英国政治思想家约翰·洛克的论述与霍布斯相似但有着明显的不同。洛克把最初的自然状态看成是一个自由、平等、有自己财产的美好状态，“那是一种完美无缺的自由状态，他们在自然法的范围内，按照他们认为合适的办法，决定他们的行动和处理他们的财产和人身，而无须得到任何人的许可或听命于任何人的意志”。为了保护各自的私有财产，人们甘愿放弃他们单独行使的惩罚权力，交由他们中间被指定的人来专门行使，而且要按照社会一致同意的或他们为此目的而授权的代表所一致同意的规定来行使，政府由此应运而生。
法国启蒙思想家卢梭论证了国家如何起源于社会契约。他描述的自然状态更加美好，“在自然状态中，不平等几乎是不存在的”“什么是政府呢？政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适合，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。”
不难看出，无论是契约论抑或是君权神授说，西方的政府起源学说皆将建立政府的目的归结为为了人类优质的生活，基于这样的理论起点，政府须为其违背这一目的的不当行为担责就是逻辑推导的必然了。西方的政府起源学说为行政问责制的确立和运行奠定了理论铺垫和观念基础。
（二）我国对政府的传统认知和观念
“政府”其名，起源于唐宋时期的“政事堂”①和宋朝的“二府”②两名之合称。我国明代就有关于“政府”的称谓了，如明黄道周《节寰袁公（袁可立）传》：“及在御史台，值他御史触上怒，将廷杖，诸御史诣政府乞伸救，辅臣以上意为辞。”
撇开字义上的起源和演变，中国传统意义上的“政府”指代的是统治阶级的权力体系。“徒善不足以为政，徒法不能以自行。”良好的统治秩序的建构，须辅之以“惟仁者宜在高位”的权力体系——以君主为核心的政府。中国从秦至清，专制政治历千年而不违时，以皇权专制为核心的封建政府之“正当性”的渊源何在？“天佑下民，作之君，作之师，惟其克相上帝，宠绥四方”。“一岁之中有四时，一时之中有三长，天之节也。人生于天而体天之节，故亦有大小厚薄之变，人之气也。先天因人之气而分其变，以为四选。是故三公之位，圣王之选也；三卿之位，君子之选也；三大夫之位，善人之选也，三士之位，正直之选也。分人之变，以为四选，选立三臣，如天之分岁之变以为四时，时有三节也。天以四时之选，与十二节相和而成岁，王以四位之选与十二臣相砥砺而致极。”可见在中国古代，四书五经、礼仪教化假手不可见亦不可知的冥冥主宰，直接赋予了封建统治政府及官僚体制存在的“正当性”和理所当然的特权，鼓吹时下的统治乃“天意使然”，各级官僚作为皇权的附庸和子民必须为君令马首是瞻，“体恤民情”、“为民做主”并非其首要职责而只是少数明君或清官的德行追求。可见，中国传统教化中不存在政府承担责任的理论基础。
时至今日，从根本层面观察，我国政府仍属于传统的以管制为本质特征的全能统制型的政府：政府存在大量反市场行为；审批事项过多，手续过繁；对公共服务实行行政性垄断；政务公开层次低浅，范围有限……而民众对此依然安之若素。可以说，即便在当今中国，普通民众对政府的认知和观念依然没有走出盲目崇拜的“衙门式”的行政文化，政府行政一开始便被假定为合理至善不容置疑的。在政府职能转变滞缓的今天，行政问责显然与国民认知存在一定冲突。
二、责任
行政官员是一支千方百计自我特殊化的官吏队伍。“他们高高在上，掌握着从社会中攫取的各种权力，他们自命神圣，自信得近乎自负。在行使权力的过程中，竭力追求特殊化自己；或用华丽的羽毛，或用饰有猛禽凶兽的文章，或用缀带绶带的制服”，绝对权力必将导致绝对腐败，与权力相应的责任因此呼之欲出。在这里，笔者讨论的“责任”是“行政问责”语境下的“行政责任”。
（一）西方的行政责任观
在英语中，有四个语词代表责任的含义，分别是Responsibility、obligation、liability、accountability。更多学者认为，问责制中的“责任”一词应对应英文中的accountability。③弗雷德里克·莫舍曾经说：“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。”培根认为应将“责任”理解为维护整体利益的善，因此提出“力守对公家的责任，比维持生存和存在，更要珍贵的多”。康德认为，人们履行自己的义务就是善的美德，违背义务就是恶德。但是一个人只有具备选择自己行为的自由权利，才能承担起对自己所选择的行为及其后果的责任。没有选择权利，也就无所谓责任。柏格森则在他的学说中把“职责”（Obligation）当做位居中心的范畴，“把它看做是人们之间的约束，首先是我们对我们自己的约束”。
在西方封建专制主义时代，“朕即国家”，“国王不能为非”，国王不需对自己的行为承担任何法律责任（值得一提的是，相比我国，西方国家从来没有形成一种较牢固的中央集权，即便在君主制下，以国王为核心的政府专制并不像中国那样严重）。近代初期的“国家至上论”、“主权无责论”等皆为行政机关的不担责提供了理论依据。伴随资本主义民主政治制度（代议制、政党制）的确立，“法律面前人人平等”、“所有权神圣不可侵犯”等私权理论的盛行使得“公务员责任”等法律原则得到认同和确立。二战后现代行政权力日益膨胀，行政责任理论亦随之得到成熟发展。而公共行政职业主义的定位与发展倾向也推进了行政责任制度的确立。“行政人员以行政作为终身任职，在职业生涯中恪守行政规章制度，遵循行政职业道德，听从韦伯所说的“职业召唤”（vocationalcalling），从行政责任意识和行政责任制度出发，客观、公正、合理地为社会公众服务。”
可见，西方的行政责任观是建立在资本主义私权保护和职业责任观念基础上的，与代议制和政党制一脉相承，“市民社会”、“法律至上”等思想观念为行政问责制的确立和演进奠定了牢固的基础。
（二）中国的行政责任观
在古汉语中，“责任”是一个复合词，现代汉语中的“责任”是从古汉语中的“责”发展而来的。古汉语中的“责”是一个多义的概念：求、索取；话斥、非难；要求、督促；处罚、处理；义务、责任、负责；债。现代汉语中的“责任”有两种含义：（1）义务或职责；（2）指对应做好却没有做好的事所承担的后果。笔者认为，“责任”有两层涵义，其一意味着责任主体应尽的职责和义务，它要求责任主体不仅要做正确的事，还要正确地做事，属于积极责任范畴；其二则体现为责任主体因未履行或未正确履行职责和义务而承担的否定性后果，即应当被追究的责任，属于消极责任范畴。
从责任的定义可以看出，责任是自然人或组织在社会生活中的义务，以及因违背义务而承担的不利后果，责任与责任主体在社会中承担的角色密切相关。在中国古代思想史上，不乏思想家关于社会责任的论述，例如“大道之行，天下为公”，“天下兴亡，匹夫有责”等等。但这些论述多阐释的是一般社会成员的社会责任感，与行政角色无关，且仅是一种忠君思想指导下的道德伦理责任，与行政公共责任相去甚远。况且，古代官吏的选拔制度使得官吏从一上任就具有了媚上的劣根性——金字塔式的官制結构使得官吏必须对他的上级负责，而居于金字塔最顶端的便是皇帝。因此忠于皇帝成为我国古代官吏的首要职责，官员的责任归根到底就是对皇帝责任。
可以说，受改革开放和民主法治进程的影响，行政问责层面上的公共责任近些年方才受到普遍关注。学者陈振明给“公共责任”下了这样的定义：广义的公共责任是指国家公共管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行，来为国民谋利益；狭义的公共责任是指国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。这一责任具有复杂的表现形式和多样化的层次结构，一项责任可能既是经济责任、法律责任，又是伦理责任，或者既是政治责任，又是伦理责任。
总之，我国的行政责任观并非本土自发萌芽演进的，而是历史原因驱动下的舶来品。这种嫁接无疑是必要的，但也无奈与传统思想沉淀相悖，导致理论支撑和观念基础的缺失和断层。
三、行政问责制
行政问责的概念由“行政”以及“问责”两部分构成，其中“行政”是对外延的限定，表明了问责适用的基本范围：而问责作为其内涵的核心，又可以被细化为动态的“问”以及静态的“责”两个部分。
（一）西方行政问责制
美国学者杰谢菲尔茨在其1985年主编的《公共行政实用辞典》中对问责内涵作了如下界定：“问责是指由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问并承担责任。”世界银行专家组将问责定义为：“一个具有前瞻性的过程，通过它，政府官员要就其行政决策、行政行为和行政结果进行解释和正确性的辩护，并据此接受失责的惩罚。”
西方行政问责制最早可追溯至雅典城邦时期，当时已出现了最早的弹劾制度——贝壳放逐法。作为一种早期的弹劾制度，贝壳放逐法对防止阴谋家夺取雅典城邦的统治权，防止僭主政治，起到了重要的作用。而后在罗马建立共和国过程中，在官制改革上采取了一项重大举措——新设两名执政官来取代原先的“王”。与王政时期“王”的单一性、终身制、权力无限制而又不承担责任相比较，执政官职位具有集体性、暂时性及治权的有限性等显著特征，并实行卸任责任追究制。到了中世纪的欧洲，教权高于世俗权，教会法高于世俗法，教皇控制了大多数国家的国王和重要官吏，教皇及其以下的神职人员享有司法特权，他们的违法行为只能由主教按教会法审理。17-18世纪资产阶级革命带来了代议民主政体，国家权力主体完成了由封建帝王向国民大众的转移，在几个法制较健全的国家，领导人的行政责任呈现出法律性义务的特征。19-20世纪近代文官制的创立推动了行政问责制的科学化进程。“世俗化了的官员既不对教会负责，也不对君主个人、党派或党派的领袖负责，而只对非人格的法律和自己的法定职权负责。”而相应的绩效评定和奖惩任免制度的确立和完善也使得责任追究更加合理。
可见现代西方的行政问责制是民主制、代议制和文官制的产物，“行政问责制度的全部正当性或根本依据在于‘权为民所授’。人民给政府授权，政府给官员授权，官员对人民及其政府负责，政府则通过官员向人民负责，官员有责任向公众报告他们的行为，公民有权利要求制裁那些失责渎职的官员，这是民主政治的环节。”
（二）中国古代“行政问责制”
在我国古代封建社会，为了纠弹百官，整饬官吏，各朝都设有严密的监察制度，其中以御史制最为典型，其虽已非常完备，但仍不可避免的带有阶级和时代的局限性。相比现代行政责任制度，我国古代监察制的目的在于巩固皇权、维护中央集权而非体恤民情。可以说，我国古代“行政问责制”主要呈现如下四个特点：
1．专制皇权的绝对控制
我国古代君主专制中央集权的官制决定了封建皇权对官吏的绝对控制，对皇帝的绝对效忠构成了我国古代行政责任制度的基础。虽然各朝各代的监察法制具体任务不同，但总的来说无非是整肃百僚，“彰善瘅恶，激浊扬清”，其根本目的在于平衡统治集团内部的利益分配，控制官僚个人法定权利以外的占有，借以缓和官与民的矛盾，维护专制君主的统治。监察机构实乃皇帝之御用工具,充当皇帝之耳目罢了,这就使得监察效果的好坏,最终取决于皇帝的态度。
2．礼教的乏力制约
司马光《资治通鉴》开篇提出：“臣闻天子之职，莫大于礼……夫以四海之广，兆民之众，受制于一人，虽有绝伦之力，高世之智，莫敢不奔走而服役者，岂非以礼为之纲纪哉？是故天下统三公，三公卑诸侯，诸侯制卿大夫，卿大夫治庶人。贵以临贱，贱以承贵。上之使下……下之事上……然后能上下相得而国家治安。故曰，天子之职，莫大于礼也。”可见皇帝通过“礼”来统治天下，官吏们必须效忠“礼”。而“礼”是抽象的，不具备实在的制约效果，所以实际上皇命无疑成为官吏们唯一马首是瞻的对象，所谓礼义道德皆常被弃之不顾。
3．公然漠视百姓权利
在我国的传统文化中，官吏被视为父权的代表，官吏们“父权”的观念根深蒂固，动辄以“父母官”自居，但“为父”的责任却没有丝毫的加强。在追究官吏责任时，更多的是考虑他对皇帝的尽忠与否，而忽略保护百姓权利。
4．官员责任的恣意追究
在我国古代，官吏的任免权最终掌握在皇帝手中，而神秘化的体制使得对官吏责任的追究又充满了恣意和臆断，无法治可言。例如在唐朝御史可以“风闻弹事”，即御史不但可以弹劾确有犯罪证据的官吏，还可依风闻传说对百官进行弹劾；不但可以弹劾于有罪之后，还可弹劾犯罪于将成为事实之先。所以，官吏本人对此也是惶惶然，不求有功，但求无过。官吏的创造性和积极性被严重压制，降低了行政效率。
可见，我国古代“行政问责”并非现代意义上实质的行政问责制，而是封建中央集权君主制下控制官吏的政治手段，其等级性、封闭性和人治色彩的遗留对现今行政问责制的构建和施行构成了障碍。
诚如马克斯·韦伯在《新教伦理与资本主义精神》中所言：在任何一项事业背后，必然存在着一种无形的精神力量；尤为重要的是，这种精神力量与该项事业的社会文化情景有着密切的渊源。行政问责的背后有法律制度与观念文化的双重支撑，在对“硬”制度质问与批判的同时对“软”文化的关注和反思亦是必要的。笔者浅要比较了中西方对政府的认知、行政责任观以及行政问责制的历史传统，可以说，我国行政问责制未能取得预期的效果与我国行政问责文化的滞后有关。西方的理性主义、公民文化、自由至上以及法律至上的精神积淀为西方行政问责制的设计和运行提供了良好的土壤和动力，而我国漫长的小生产方式、长久的人治传统、严格的等级制度以及高度集权和封闭的政治体制强化了官本位观念，弱化了问责意识。“任何责任都不是一种纯粹的外部性设置，任何责任都只有通过具体的人的信念才能发挥作用，才能得到履行。”鉴于此笔者认为，我国行政问责文化亟需重构，当然，这种重构无疑任重道远，绝不能急功近利，妄图一蹴而就。
不同于我国行政问责的功利性、工具性和随意变动性，西方行政问责制的内涵和价值承载彰显了法治的应有之义，笔者认为其功效迥异的深层次原因在于中西方之于行政问责不同的逻辑起点、理论沉淀、国民认知和文化环境，即行政问责文化。而目前学术界对行政问责制度反思与设计方面的讨论研究蔚为大观，对行政问责文化的思考则较少。囿于篇幅限制，笔者将对政府、责任以及行政问责制的概念分别从中西方两个角度做理论上的梳理以揭示中西行政问责文化背景之差异所在。
一、政府
政府是一个政治体系，即某个区域制定、执行法律和实施管理的一套机构。广义的政府包括立法机关、行政机关、司法机关和军事机关；狭义的政府仅指行政机关。一个国家的政府又可分为中央政府和地方政府。在人类社会生活中，政府角色的重要性无需赘言，而政府存在的正当性何在？中西方对此有不同的解读。
（一）西方有关政府起源的学说
古希腊思想家亚里士多德较早论述了城邦的起源和目的。他认为城邦起源于家庭，是自然的产物。家庭是人類满足日常生活需要而建立的社会最基本的单元，其后，为了适应更多的生活需要，若干家庭联合组成村坊，若干村坊又联合成为城邦，他说：“在这种社会团体内，人类的生活可以获得完全的自给自足；我们也可以这样说：城邦的成长出于人类‘生活’的发展，而其实际的存在却是为了‘优良的生活’。”
13世纪经院哲学家托马斯·阿奎那在吸收亚里士多德观点的基础上指出：“人天生是个社会和政治的动物，注定比其他一切动物要过更多的合群生活。”人类合群共处的需求，呼唤国家的建立，特别是需要国王、长官和统治者，否则社会就会解体。阿奎那从教会信条出发，提出并论证了君权神授的观点。
17世纪英国著名哲学家托马斯·霍布斯在《利维坦》一书中详尽地论述了契约论的思想。他认为，人类最初处于没有一个最高权力慑服大家的自然状态中，这种自然状态是一种可怕的战争状态。“这种战争是每一个人对每一个人的战争”，“人们不断处于暴力死亡的恐惧和危险中，人的生活孤独、贫困、卑污、残忍而短寿”。“当一群人确实达成协议，并且每一个人都与每一个其他人订立信约，不论大多数人把代表全体的人格的权利授予任何个人或一群人组成的集体时……这时国家就称为按约建立了”。根据霍布斯的理论，政府是人们通过社会契约创造的，君权是人民转让的。
英国政治思想家约翰·洛克的论述与霍布斯相似但有着明显的不同。洛克把最初的自然状态看成是一个自由、平等、有自己财产的美好状态，“那是一种完美无缺的自由状态，他们在自然法的范围内，按照他们认为合适的办法，决定他们的行动和处理他们的财产和人身，而无须得到任何人的许可或听命于任何人的意志”。为了保护各自的私有财产，人们甘愿放弃他们单独行使的惩罚权力，交由他们中间被指定的人来专门行使，而且要按照社会一致同意的或他们为此目的而授权的代表所一致同意的规定来行使，政府由此应运而生。
法国启蒙思想家卢梭论证了国家如何起源于社会契约。他描述的自然状态更加美好，“在自然状态中，不平等几乎是不存在的”“什么是政府呢？政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适合，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。”
不难看出，无论是契约论抑或是君权神授说，西方的政府起源学说皆将建立政府的目的归结为为了人类优质的生活，基于这样的理论起点，政府须为其违背这一目的的不当行为担责就是逻辑推导的必然了。西方的政府起源学说为行政问责制的确立和运行奠定了理论铺垫和观念基础。
（二）我国对政府的传统认知和观念
“政府”其名，起源于唐宋时期的“政事堂”①和宋朝的“二府”②两名之合称。我国明代就有关于“政府”的称谓了，如明黄道周《节寰袁公（袁可立）传》：“及在御史台，值他御史触上怒，将廷杖，诸御史诣政府乞伸救，辅臣以上意为辞。”
撇开字义上的起源和演变，中国传统意义上的“政府”指代的是统治阶级的权力体系。“徒善不足以为政，徒法不能以自行。”良好的统治秩序的建构，须辅之以“惟仁者宜在高位”的权力体系——以君主为核心的政府。中国从秦至清，专制政治历千年而不违时，以皇权专制为核心的封建政府之“正当性”的渊源何在？“天佑下民，作之君，作之师，惟其克相上帝，宠绥四方”。“一岁之中有四时，一时之中有三长，天之节也。人生于天而体天之节，故亦有大小厚薄之变，人之气也。先天因人之气而分其变，以为四选。是故三公之位，圣王之选也；三卿之位，君子之选也；三大夫之位，善人之选也，三士之位，正直之选也。分人之变，以为四选，选立三臣，如天之分岁之变以为四时，时有三节也。天以四时之选，与十二节相和而成岁，王以四位之选与十二臣相砥砺而致极。”可见在中国古代，四书五经、礼仪教化假手不可见亦不可知的冥冥主宰，直接赋予了封建统治政府及官僚体制存在的“正当性”和理所当然的特权，鼓吹时下的统治乃“天意使然”，各级官僚作为皇权的附庸和子民必须为君令马首是瞻，“体恤民情”、“为民做主”并非其首要职责而只是少数明君或清官的德行追求。可见，中国传统教化中不存在政府承担责任的理论基础。
时至今日，从根本层面观察，我国政府仍属于传统的以管制为本质特征的全能统制型的政府：政府存在大量反市场行为；审批事项过多，手续过繁；对公共服务实行行政性垄断；政务公开层次低浅，范围有限……而民众对此依然安之若素。可以说，即便在当今中国，普通民众对政府的认知和观念依然没有走出盲目崇拜的“衙门式”的行政文化，政府行政一开始便被假定为合理至善不容置疑的。在政府职能转变滞缓的今天，行政问责显然与国民认知存在一定冲突。
二、责任
行政官员是一支千方百计自我特殊化的官吏队伍。“他们高高在上，掌握着从社会中攫取的各种权力，他们自命神圣，自信得近乎自负。在行使权力的过程中，竭力追求特殊化自己；或用华丽的羽毛，或用饰有猛禽凶兽的文章，或用缀带绶带的制服”，绝对权力必将导致绝对腐败，与权力相应的责任因此呼之欲出。在这里，笔者讨论的“责任”是“行政问责”语境下的“行政责任”。
（一）西方的行政责任观
在英语中，有四个语词代表责任的含义，分别是Responsibility、obligation、liability、accountability。更多学者认为，问责制中的“责任”一词应对应英文中的accountability。③弗雷德里克·莫舍曾经说：“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。”培根认为应将“责任”理解为维护整体利益的善，因此提出“力守对公家的责任，比维持生存和存在，更要珍贵的多”。康德认为，人们履行自己的义务就是善的美德，违背义务就是恶德。但是一个人只有具备选择自己行为的自由权利，才能承担起对自己所选择的行为及其后果的责任。没有选择权利，也就无所谓责任。柏格森则在他的学说中把“职责”（Obligation）当做位居中心的范畴，“把它看做是人们之间的约束，首先是我们对我们自己的约束”。
在西方封建专制主义时代，“朕即国家”，“国王不能为非”，国王不需对自己的行为承担任何法律责任（值得一提的是，相比我国，西方国家从来没有形成一种较牢固的中央集权，即便在君主制下，以国王为核心的政府专制并不像中国那样严重）。近代初期的“国家至上论”、“主权无责论”等皆为行政机关的不担责提供了理论依据。伴随资本主义民主政治制度（代议制、政党制）的确立，“法律面前人人平等”、“所有权神圣不可侵犯”等私权理论的盛行使得“公务员责任”等法律原则得到认同和确立。二战后现代行政权力日益膨胀，行政责任理论亦随之得到成熟发展。而公共行政职业主义的定位与发展倾向也推进了行政责任制度的确立。“行政人员以行政作为终身任职，在职业生涯中恪守行政规章制度，遵循行政职业道德，听从韦伯所说的“职业召唤”（vocationalcalling），从行政责任意识和行政责任制度出发，客观、公正、合理地为社会公众服务。”
可见，西方的行政责任观是建立在资本主义私权保护和职业责任观念基础上的，与代议制和政党制一脉相承，“市民社会”、“法律至上”等思想观念为行政问责制的确立和演进奠定了牢固的基础。
（二）中国的行政责任观
在古汉语中，“责任”是一个复合词，现代汉语中的“责任”是从古汉语中的“责”发展而来的。古汉语中的“责”是一个多义的概念：求、索取；话斥、非难；要求、督促；处罚、处理；义务、责任、负责；债。现代汉语中的“责任”有两种含义：（1）义务或职责；（2）指对应做好却没有做好的事所承担的后果。笔者认为，“责任”有两层涵义，其一意味着责任主体应尽的职责和义务，它要求责任主体不仅要做正确的事，还要正确地做事，属于积极责任范畴；其二则体现为责任主体因未履行或未正确履行职责和义务而承担的否定性后果，即应当被追究的责任，属于消极责任范畴。
从责任的定义可以看出，责任是自然人或组织在社会生活中的义务，以及因违背义务而承担的不利后果，责任与责任主体在社会中承担的角色密切相关。在中国古代思想史上，不乏思想家关于社会责任的论述，例如“大道之行，天下为公”，“天下兴亡，匹夫有责”等等。但这些论述多阐释的是一般社会成员的社会责任感，与行政角色无关，且仅是一种忠君思想指导下的道德伦理责任，与行政公共责任相去甚远。况且，古代官吏的选拔制度使得官吏从一上任就具有了媚上的劣根性——金字塔式的官制結构使得官吏必须对他的上级负责，而居于金字塔最顶端的便是皇帝。因此忠于皇帝成为我国古代官吏的首要职责，官员的责任归根到底就是对皇帝责任。
可以说，受改革开放和民主法治进程的影响，行政问责层面上的公共责任近些年方才受到普遍关注。学者陈振明给“公共责任”下了这样的定义：广义的公共责任是指国家公共管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行，来为国民谋利益；狭义的公共责任是指国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。这一责任具有复杂的表现形式和多样化的层次结构，一项责任可能既是经济责任、法律责任，又是伦理责任，或者既是政治责任，又是伦理责任。
总之，我国的行政责任观并非本土自发萌芽演进的，而是历史原因驱动下的舶来品。这种嫁接无疑是必要的，但也无奈与传统思想沉淀相悖，导致理论支撑和观念基础的缺失和断层。
三、行政问责制
行政问责的概念由“行政”以及“问责”两部分构成，其中“行政”是对外延的限定，表明了问责适用的基本范围：而问责作为其内涵的核心，又可以被细化为动态的“问”以及静态的“责”两个部分。
（一）西方行政问责制
美国学者杰谢菲尔茨在其1985年主编的《公共行政实用辞典》中对问责内涵作了如下界定：“问责是指由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问并承担责任。”世界银行专家组将问责定义为：“一个具有前瞻性的过程，通过它，政府官员要就其行政决策、行政行为和行政结果进行解释和正确性的辩护，并据此接受失责的惩罚。”
西方行政问责制最早可追溯至雅典城邦时期，当时已出现了最早的弹劾制度——贝壳放逐法。作为一种早期的弹劾制度，贝壳放逐法对防止阴谋家夺取雅典城邦的统治权，防止僭主政治，起到了重要的作用。而后在罗马建立共和国过程中，在官制改革上采取了一项重大举措——新设两名执政官来取代原先的“王”。与王政时期“王”的单一性、终身制、权力无限制而又不承担责任相比较，执政官职位具有集体性、暂时性及治权的有限性等显著特征，并实行卸任责任追究制。到了中世纪的欧洲，教权高于世俗权，教会法高于世俗法，教皇控制了大多数国家的国王和重要官吏，教皇及其以下的神职人员享有司法特权，他们的违法行为只能由主教按教会法审理。17-18世纪资产阶级革命带来了代议民主政体，国家权力主体完成了由封建帝王向国民大众的转移，在几个法制较健全的国家，领导人的行政责任呈现出法律性义务的特征。19-20世纪近代文官制的创立推动了行政问责制的科学化进程。“世俗化了的官员既不对教会负责，也不对君主个人、党派或党派的领袖负责，而只对非人格的法律和自己的法定职权负责。”而相应的绩效评定和奖惩任免制度的确立和完善也使得责任追究更加合理。
可见现代西方的行政问责制是民主制、代议制和文官制的产物，“行政问责制度的全部正当性或根本依据在于‘权为民所授’。人民给政府授权，政府给官员授权，官员对人民及其政府负责，政府则通过官员向人民负责，官员有责任向公众报告他们的行为，公民有权利要求制裁那些失责渎职的官员，这是民主政治的环节。”
（二）中国古代“行政问责制”
在我国古代封建社会，为了纠弹百官，整饬官吏，各朝都设有严密的监察制度，其中以御史制最为典型，其虽已非常完备，但仍不可避免的带有阶级和时代的局限性。相比现代行政责任制度，我国古代监察制的目的在于巩固皇权、维护中央集权而非体恤民情。可以说，我国古代“行政问责制”主要呈现如下四个特点：
1．专制皇权的绝对控制
我国古代君主专制中央集权的官制决定了封建皇权对官吏的绝对控制，对皇帝的绝对效忠构成了我国古代行政责任制度的基础。虽然各朝各代的监察法制具体任务不同，但总的来说无非是整肃百僚，“彰善瘅恶，激浊扬清”，其根本目的在于平衡统治集团内部的利益分配，控制官僚个人法定权利以外的占有，借以缓和官与民的矛盾，维护专制君主的统治。监察机构实乃皇帝之御用工具,充当皇帝之耳目罢了,这就使得监察效果的好坏,最终取决于皇帝的态度。
2．礼教的乏力制约
司马光《资治通鉴》开篇提出：“臣闻天子之职，莫大于礼……夫以四海之广，兆民之众，受制于一人，虽有绝伦之力，高世之智，莫敢不奔走而服役者，岂非以礼为之纲纪哉？是故天下统三公，三公卑诸侯，诸侯制卿大夫，卿大夫治庶人。贵以临贱，贱以承贵。上之使下……下之事上……然后能上下相得而国家治安。故曰，天子之职，莫大于礼也。”可见皇帝通过“礼”来统治天下，官吏们必须效忠“礼”。而“礼”是抽象的，不具备实在的制约效果，所以实际上皇命无疑成为官吏们唯一马首是瞻的对象，所谓礼义道德皆常被弃之不顾。
3．公然漠视百姓权利
在我国的传统文化中，官吏被视为父权的代表，官吏们“父权”的观念根深蒂固，动辄以“父母官”自居，但“为父”的责任却没有丝毫的加强。在追究官吏责任时，更多的是考虑他对皇帝的尽忠与否，而忽略保护百姓权利。
4．官员责任的恣意追究
在我国古代，官吏的任免权最终掌握在皇帝手中，而神秘化的体制使得对官吏责任的追究又充满了恣意和臆断，无法治可言。例如在唐朝御史可以“风闻弹事”，即御史不但可以弹劾确有犯罪证据的官吏，还可依风闻传说对百官进行弹劾；不但可以弹劾于有罪之后，还可弹劾犯罪于将成为事实之先。所以，官吏本人对此也是惶惶然，不求有功，但求无过。官吏的创造性和积极性被严重压制，降低了行政效率。
可见，我国古代“行政问责”并非现代意义上实质的行政问责制，而是封建中央集权君主制下控制官吏的政治手段，其等级性、封闭性和人治色彩的遗留对现今行政问责制的构建和施行构成了障碍。
诚如马克斯·韦伯在《新教伦理与资本主义精神》中所言：在任何一项事业背后，必然存在着一种无形的精神力量；尤为重要的是，这种精神力量与该项事业的社会文化情景有着密切的渊源。行政问责的背后有法律制度与观念文化的双重支撑，在对“硬”制度质问与批判的同时对“软”文化的关注和反思亦是必要的。笔者浅要比较了中西方对政府的认知、行政责任观以及行政问责制的历史传统，可以说，我国行政问责制未能取得预期的效果与我国行政问责文化的滞后有关。西方的理性主义、公民文化、自由至上以及法律至上的精神积淀为西方行政问责制的设计和运行提供了良好的土壤和动力，而我国漫长的小生产方式、长久的人治传统、严格的等级制度以及高度集权和封闭的政治体制强化了官本位观念，弱化了问责意识。“任何责任都不是一种纯粹的外部性设置，任何责任都只有通过具体的人的信念才能发挥作用，才能得到履行。”鉴于此笔者认为，我国行政问责文化亟需重构，当然，这种重构无疑任重道远，绝不能急功近利，妄图一蹴而就。