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一、重庆市新型农业经营主体现有财政扶持政策效能评估
（一）财政扶持成效显著
1.财政支持体系框架基本形成。近年来，市财政资金主管部门高度重视和不断加强对“三农”的支持，在财政支农资金总量逐年增加的基础上，不断优化资金结构，不断提高资金投入的针对性。据不完全统计，2013年，全市财政支农资金达到307亿元，比2008年增加了58亿元。市级财政在逐年加大对新型农业经营主体的支持力度的同时，不断创新支持模式，建立财政支持长效机制，概括为“一主六辅”支持体系。“一主”即以支持新型农业经营主体开展现代农业产业化经营为主，支持环节涵盖基地建设、产品加工、品牌创建、市场开拓、信息化、冷链物流体系等;“六辅”即支持新型农业经营主体参与现代农业园区建设，支持新型农业经营主体提升技术装备水平，支持新型农业经营主体提升融资能力，支持新型农业经营主体人才培养，支持新型农业经营主体与支农项目广泛对接，支持农村土地承包经营权有序流转。
2.财政资金拉动作用巨大。市财政资金主管部门正确处理财政扶持及时性与均衡性的关系，有效发挥了财政资金在稳增长、调结构、惠民生等方面的重要作用。就财政扶持新型农业经营主体而言，财政补助资金的引导性投入作用巨大，起到了“四两拨千斤”的作用，有力地带动了新型经营主体的主动性投入和城市资本下乡等社会投入，乘数效应显著。据估计，财政投入1万元，可拉动新型农业经营主体投入10～20万元。
3.财政资金使用效率高。由于市财政资金主管部门视角放得宽，不仅关注财政专项经费的安排、使用状况，更关注项目计划是否科学、合理和必须，强化对财政扶持资金的监管，关口前移，从单纯监管资金的使用前移到项目该不该建、该不该投上去，杜绝了重复建设和低效引导。一是财政直接补助扶持资金。据调查，近年来，各经营主体获得财政扶持的项目资金渠道主要有扶贫资金，粮食直补、生猪补助、产业化补助等直补資金，特色效益农业专项补助资金，特色效益农业产业链补助资金，家庭农场、合作社以奖代补资金，“龙头企业30强”、“种粮能手”等奖励资金，驰名商标、中国名牌、中国名牌农产品等国家级品牌、地理标志产品，注册地理标志证明商标、集体商标创建区域品牌等奖励以及“三品一标”认证奖励资金。二是间接补助扶持资金。据调查，近年来，各经营主体间接获得的补助资金有农业产业化贴息资金，良种工程、基地建设、市场信息、沼气工程等农业基建项目资金，土地整理、水利建设、道路建设等农业基础设施项目资金，扶持特色效益农业部分的市级产业引导基金，农业保险等。
4.财政支持的效能评价机制逐步建立。市级财政资金主管部门牢固树立“围绕大局谋思路、围绕科学促发展、围绕和谐抓服务”理念，超前谋划，把财政扶持的重心放在支持新型农业经营主体又好又快发展上来。大胆创新，不断改革和完善财政补助资金管理方式，加强财政补助资金的绩效管理与考核，建立了财政支持的效能评价机制，提高了财政资金的运行效率，使财政补助资金在快速运动中快速增值，实现了财政投入产出边际效益的最大化。2013年以来，重庆市财政局、重庆市农业委员会先后出台了《重庆市市级特色效益农业资金绩效评价办法（暂行）》、《2013年度市级特色效益农业资金绩效评价工作实施方案》等。
（二）主要问题依然突出
1.支持方式不尽合理。一是支持方式呆板，部分企业处于强势地位，没有体现竞争性。如农业产业化资金，前几年均以贴息方式发放，目前有极少部分为直接补助。一些规模不大、无银行贷款的企业，得不到支持，而得到支持的企业，往往是不急需扶持的企业。如同为龙头企业，发展期较长、得到多方面支持的企业，每年均能获得支持，而发展期较短、规模相对小的企业，难以获得支持。二是支持环节重点不明晰，大部分企业长期处于劣势地位，没有体现时效性。如猪鬃加工企业与养殖企业，前者一般贷款多，容易获得贴息支持，但支不支持对其经营影响不大，而后者由于贷款不易或贷款数量少，不易获得支持，但少量的支持也许就能成为决定其生死的关键。此外，有些企业银行贷款多达数千，甚至上亿，却用于小额贷款公司而非企业再生产，如果对其支持，相当于财政资金没用在刀刃上。
2.支持范围仍然不广。一是从企业规模看，只支持大企业，不支持小企业。如2015年全市财政农业专项贴息资金项目，规定的申报市级贴息的上年度利息发生额为：农业企业不低于40万元，农民合作社不低于20万元，家庭农场、种养大户、农业社会化服务组织不低于10万元。这就将很大部分发展处于起步阶段、急需支持的新型农业经营主体排除在财政支持之外。二是从产业范围看，休闲农业得不到支持。休闲农业在全国如火如荼地发展，目前，全国每年休闲农业接待的游客已经超过7.2亿人次，占整个旅游人次的三分之一，每年农民通过休闲农业收入达到2160亿元，创造了2600多万个就业机会。2014年，重庆市有乡村旅游景区、景点2600多个，年接待游客2500万人次;有休闲农业与乡村旅游经营主体5128个，其中农家乐4298个，休闲农庄736个，休闲农业园区296个，民俗文化村49个，经营面积86万亩，从业人数14万人，年接待总人数1亿人次，实现综合旅游收入190亿元，占重庆市乡村旅游收入的85%，带动相关就业60余万人（其中农村劳动力专业就业40万人），带动农村脱贫致富20余万人。
3.支持环节仍然不够。目前产业支持环节呈现“两头轻中间重”的状态，重支持产业基地建设，轻产前、产后环节支持。如产前的生物有机肥生产，产后的市场开拓、品牌培育等，支持力度太小。生物有机肥生产是治理养殖业粪污、为种植业提供优质肥料的最好手段，本应得到政府大力支持，但目前肥料生产企业基本未能享受财政项目直接支持。市场开拓、品牌培育等方面，支持力度也不大。 4.支持时机不全科学。以养殖业为例，各级财政用于支持养殖环节的资金逐年增加，以确保市场肉食品稳定供应，但从稳定生产或挽救企业角度看，支持时机很不科学，如母猪补贴等，当猪价下跌、养殖户宰杀母猪的时候，不能及时补助，而补助到位时，猪价也许行情好转。
二、重庆市加快培育新型农业经营主体的财政扶持政策建议
（一）加大财政支持力度
一是明确支持重点。由于需要支持的新型农业经营主体和发展的特色效益农业产业较多，因此必须要有轻重缓急。各种新型农业经营主体中，现阶段只有家庭农场最能满足适度规模经营条件，抵御自然风险和市场风险能力较强。在新型农业主体类型选择方面，财政扶持资金要重点支持家庭农场。围绕全市柑橘、生态渔业、草食牲畜、茶叶、榨菜、中药材、调味品等“七大百亿级”特色产业链建设，财政扶持资金要重点支持在上述特色產业产前、产中和产后环节有突出作用和效益的新型农业经营主体。二是扩大支持规模。建议市财政逐步增加农民合作社和农业产业化专项资金，通过贴息、补助、奖励等形式，支持农业产业化龙头企业、农民合作社兴建生产服务设施、建设原料生产基地、扩大生产规模、推进技术改造升级、建立科技研发机构等;市财政安排的特色效益农业专项资金、特色效益农业产业链资金、农业产业化专项资金、家庭农场与合作社以奖代补资金等，年均增幅提高到40%。三是调整支持方式。创新农业投融资机制，全面推开财政助农资金“拨改投”改革，提高财政支农资金使用效率，缓解涉农企业融资难、融资贵难题。建议针对不同种类的新型农业经营主体实施差别化的财政支持政策。如农业产业化资金，前几年均以贴息方式发放，目前有极少部分为直接补助。改变一些规模不大、无银行贷款的企业，得不到支持，而得到支持的企业，往往是不急需扶持的企业这一现状，才能充分发挥财政资金的效能。四是扩大支持范围。建议扩大农业产业的支持范围，按照“四优七特一配套产业体系”全面支持，将产业化经营、土地流转、基础设施、能力建设（人才培养、信息技术、联合经营、缓解融资困难、抗御风险）等纳入支持环节;支持新型主体能力建设，对获得“三品一标”认证和市级以上名牌农产品的，市财政按规定给予奖励。五是优化支持环节。建议将现代农业发展、农业综合开发、农业产业化发展等资金优先扶持示范性农民合作社和农业产业化龙头企业;对进入上市辅导期和列入上市后备资源的农业产业化龙头企业，市级有关部门在发行债券、并购重组、股权融资等方面给予重点支持;农业产业化龙头企业在调节市场，解决生猪、柑桔、蔬菜等大宗农产品卖难问题中起到主要作用的，市财政对符合规定条件的贷款优先给予贴息补助。六是把握支持时机。减少项目审批环节，优化审批程序，提高项目审批效率，变“马后炮”为“及时雨”，提高时效性。特别是对时效性强的项目，要特事特办，大力压缩资金“沉睡”期限，以最快速度到达最适业主和最适产业。
（二）加强农业信贷支持
一是用好用活产业引导投资基金。2014年，重庆产业引导投资基金建立后，对特色效益农业发展起到了较好的促进作用。建议要逐年提高市级产业引导投资基金用于农业的比例。二是调整农业保险。逐年扩大农业保险覆盖面，政策性农业保险机构要优化保险服务，引导新型农业经营主体参保，建立金融保险代理机制，保障农业持续平稳发展。三是加大信贷支持力度。农村合作金融机构、政策性银行、邮政储蓄银行和商业银行要加强对各类农业经营主体的金融服务，加大信贷支持力度。四是完善农村产权抵押融资机制。将抵押物由“三权”扩大到大中型农机具、农村小型水利设施、集体资产股份、农村经营性集体建设用地等。完善权属登记及流转管理体系，健全农村资产评估体系，优化抵押登记服务体系，建立健全农村资产流转处置机制，完善风险分担补偿机制，不断提高金融机构参与积极性。五是加大货币信贷政策支持力度。金融机构要充分运用再贴现、支农再货款等货币政策工具，积极引导和支持金融机构加大对龙头企业、家庭农场、农民专业合作社以及农业经营服务体系等新型农业经营主体的信贷投放，支持农业生产结构调整与新型农业生产经营体系发展壮大。
（三）落实税费优惠政策
一是税收减免政策。农业科技前期投入高，生产周期长、效益产生慢且不确定因素多等特性，使得其资金需求具有规模大、占用时间长和风险难控制等特点。目前金融机构在支持农业科技方面既不能享受一定的税费减免，贷款损失后也不能从有关部门获得一定比例的补偿，导致放贷积极性不高。适当对金融机构在支持农业科技方面给予一定的税费减免，并将农业科技财政补贴的方式进行适度转变，如补贴贷款利息及贷款损失后的补偿环节，或将对金融机构放贷积极性起到一定程度上的引导作用。二是规费减免政策。取消政府性基金及行政事业性收费顶目中，对新型农业经营主体取消财政统筹基金、科技发展基金、公路建设基金、地方事业发展基金、龙头企业发展基金、乡级综合基金等自立的地方收费顶目;免除和减半征收部分政府性基金和行政事业性收费;实施优惠电价，对符合农业生产用电规定的现代化或专业化种养业顶目，执行农业生产用电电价政策。
（四）改革项目管理方式
一是为农业项目管理“减负”。整合农业监管职责，改变农业经营多部门分段监管的“九龙治水”模式，减少农业项目管理“婆婆”，增强监管效率。二是优化项目审批程序。改革行政审批服务工作，加强市级农业行政审批事项与行政权力的清理，简化审批流程，压缩审批时限，使全市农业行政审批服务工作更加方便快捷。要避免和减少生猪产业中出现的“补高不补低的情况”的情况，提高政策补助资金的时效性。三是加大资金监管力度。对支农资金整合项目实施推行项目公示制度，大力推行招投标制度和政府采购制度，全面实施项目监理制度。支农资金整合各成员单位加大资金使用情况检查力度，市、区（县）农委、财政、审计和监察部门加强对资金使用的监督和审计，防止资金滞留挪用，保证资金安全，提高资金使用效率。
（一）财政扶持成效显著
1.财政支持体系框架基本形成。近年来，市财政资金主管部门高度重视和不断加强对“三农”的支持，在财政支农资金总量逐年增加的基础上，不断优化资金结构，不断提高资金投入的针对性。据不完全统计，2013年，全市财政支农资金达到307亿元，比2008年增加了58亿元。市级财政在逐年加大对新型农业经营主体的支持力度的同时，不断创新支持模式，建立财政支持长效机制，概括为“一主六辅”支持体系。“一主”即以支持新型农业经营主体开展现代农业产业化经营为主，支持环节涵盖基地建设、产品加工、品牌创建、市场开拓、信息化、冷链物流体系等;“六辅”即支持新型农业经营主体参与现代农业园区建设，支持新型农业经营主体提升技术装备水平，支持新型农业经营主体提升融资能力，支持新型农业经营主体人才培养，支持新型农业经营主体与支农项目广泛对接，支持农村土地承包经营权有序流转。
2.财政资金拉动作用巨大。市财政资金主管部门正确处理财政扶持及时性与均衡性的关系，有效发挥了财政资金在稳增长、调结构、惠民生等方面的重要作用。就财政扶持新型农业经营主体而言，财政补助资金的引导性投入作用巨大，起到了“四两拨千斤”的作用，有力地带动了新型经营主体的主动性投入和城市资本下乡等社会投入，乘数效应显著。据估计，财政投入1万元，可拉动新型农业经营主体投入10～20万元。
3.财政资金使用效率高。由于市财政资金主管部门视角放得宽，不仅关注财政专项经费的安排、使用状况，更关注项目计划是否科学、合理和必须，强化对财政扶持资金的监管，关口前移，从单纯监管资金的使用前移到项目该不该建、该不该投上去，杜绝了重复建设和低效引导。一是财政直接补助扶持资金。据调查，近年来，各经营主体获得财政扶持的项目资金渠道主要有扶贫资金，粮食直补、生猪补助、产业化补助等直补資金，特色效益农业专项补助资金，特色效益农业产业链补助资金，家庭农场、合作社以奖代补资金，“龙头企业30强”、“种粮能手”等奖励资金，驰名商标、中国名牌、中国名牌农产品等国家级品牌、地理标志产品，注册地理标志证明商标、集体商标创建区域品牌等奖励以及“三品一标”认证奖励资金。二是间接补助扶持资金。据调查，近年来，各经营主体间接获得的补助资金有农业产业化贴息资金，良种工程、基地建设、市场信息、沼气工程等农业基建项目资金，土地整理、水利建设、道路建设等农业基础设施项目资金，扶持特色效益农业部分的市级产业引导基金，农业保险等。
4.财政支持的效能评价机制逐步建立。市级财政资金主管部门牢固树立“围绕大局谋思路、围绕科学促发展、围绕和谐抓服务”理念，超前谋划，把财政扶持的重心放在支持新型农业经营主体又好又快发展上来。大胆创新，不断改革和完善财政补助资金管理方式，加强财政补助资金的绩效管理与考核，建立了财政支持的效能评价机制，提高了财政资金的运行效率，使财政补助资金在快速运动中快速增值，实现了财政投入产出边际效益的最大化。2013年以来，重庆市财政局、重庆市农业委员会先后出台了《重庆市市级特色效益农业资金绩效评价办法（暂行）》、《2013年度市级特色效益农业资金绩效评价工作实施方案》等。
（二）主要问题依然突出
1.支持方式不尽合理。一是支持方式呆板，部分企业处于强势地位，没有体现竞争性。如农业产业化资金，前几年均以贴息方式发放，目前有极少部分为直接补助。一些规模不大、无银行贷款的企业，得不到支持，而得到支持的企业，往往是不急需扶持的企业。如同为龙头企业，发展期较长、得到多方面支持的企业，每年均能获得支持，而发展期较短、规模相对小的企业，难以获得支持。二是支持环节重点不明晰，大部分企业长期处于劣势地位，没有体现时效性。如猪鬃加工企业与养殖企业，前者一般贷款多，容易获得贴息支持，但支不支持对其经营影响不大，而后者由于贷款不易或贷款数量少，不易获得支持，但少量的支持也许就能成为决定其生死的关键。此外，有些企业银行贷款多达数千，甚至上亿，却用于小额贷款公司而非企业再生产，如果对其支持，相当于财政资金没用在刀刃上。
2.支持范围仍然不广。一是从企业规模看，只支持大企业，不支持小企业。如2015年全市财政农业专项贴息资金项目，规定的申报市级贴息的上年度利息发生额为：农业企业不低于40万元，农民合作社不低于20万元，家庭农场、种养大户、农业社会化服务组织不低于10万元。这就将很大部分发展处于起步阶段、急需支持的新型农业经营主体排除在财政支持之外。二是从产业范围看，休闲农业得不到支持。休闲农业在全国如火如荼地发展，目前，全国每年休闲农业接待的游客已经超过7.2亿人次，占整个旅游人次的三分之一，每年农民通过休闲农业收入达到2160亿元，创造了2600多万个就业机会。2014年，重庆市有乡村旅游景区、景点2600多个，年接待游客2500万人次;有休闲农业与乡村旅游经营主体5128个，其中农家乐4298个，休闲农庄736个，休闲农业园区296个，民俗文化村49个，经营面积86万亩，从业人数14万人，年接待总人数1亿人次，实现综合旅游收入190亿元，占重庆市乡村旅游收入的85%，带动相关就业60余万人（其中农村劳动力专业就业40万人），带动农村脱贫致富20余万人。
3.支持环节仍然不够。目前产业支持环节呈现“两头轻中间重”的状态，重支持产业基地建设，轻产前、产后环节支持。如产前的生物有机肥生产，产后的市场开拓、品牌培育等，支持力度太小。生物有机肥生产是治理养殖业粪污、为种植业提供优质肥料的最好手段，本应得到政府大力支持，但目前肥料生产企业基本未能享受财政项目直接支持。市场开拓、品牌培育等方面，支持力度也不大。 4.支持时机不全科学。以养殖业为例，各级财政用于支持养殖环节的资金逐年增加，以确保市场肉食品稳定供应，但从稳定生产或挽救企业角度看，支持时机很不科学，如母猪补贴等，当猪价下跌、养殖户宰杀母猪的时候，不能及时补助，而补助到位时，猪价也许行情好转。
二、重庆市加快培育新型农业经营主体的财政扶持政策建议
（一）加大财政支持力度
一是明确支持重点。由于需要支持的新型农业经营主体和发展的特色效益农业产业较多，因此必须要有轻重缓急。各种新型农业经营主体中，现阶段只有家庭农场最能满足适度规模经营条件，抵御自然风险和市场风险能力较强。在新型农业主体类型选择方面，财政扶持资金要重点支持家庭农场。围绕全市柑橘、生态渔业、草食牲畜、茶叶、榨菜、中药材、调味品等“七大百亿级”特色产业链建设，财政扶持资金要重点支持在上述特色產业产前、产中和产后环节有突出作用和效益的新型农业经营主体。二是扩大支持规模。建议市财政逐步增加农民合作社和农业产业化专项资金，通过贴息、补助、奖励等形式，支持农业产业化龙头企业、农民合作社兴建生产服务设施、建设原料生产基地、扩大生产规模、推进技术改造升级、建立科技研发机构等;市财政安排的特色效益农业专项资金、特色效益农业产业链资金、农业产业化专项资金、家庭农场与合作社以奖代补资金等，年均增幅提高到40%。三是调整支持方式。创新农业投融资机制，全面推开财政助农资金“拨改投”改革，提高财政支农资金使用效率，缓解涉农企业融资难、融资贵难题。建议针对不同种类的新型农业经营主体实施差别化的财政支持政策。如农业产业化资金，前几年均以贴息方式发放，目前有极少部分为直接补助。改变一些规模不大、无银行贷款的企业，得不到支持，而得到支持的企业，往往是不急需扶持的企业这一现状，才能充分发挥财政资金的效能。四是扩大支持范围。建议扩大农业产业的支持范围，按照“四优七特一配套产业体系”全面支持，将产业化经营、土地流转、基础设施、能力建设（人才培养、信息技术、联合经营、缓解融资困难、抗御风险）等纳入支持环节;支持新型主体能力建设，对获得“三品一标”认证和市级以上名牌农产品的，市财政按规定给予奖励。五是优化支持环节。建议将现代农业发展、农业综合开发、农业产业化发展等资金优先扶持示范性农民合作社和农业产业化龙头企业;对进入上市辅导期和列入上市后备资源的农业产业化龙头企业，市级有关部门在发行债券、并购重组、股权融资等方面给予重点支持;农业产业化龙头企业在调节市场，解决生猪、柑桔、蔬菜等大宗农产品卖难问题中起到主要作用的，市财政对符合规定条件的贷款优先给予贴息补助。六是把握支持时机。减少项目审批环节，优化审批程序，提高项目审批效率，变“马后炮”为“及时雨”，提高时效性。特别是对时效性强的项目，要特事特办，大力压缩资金“沉睡”期限，以最快速度到达最适业主和最适产业。
（二）加强农业信贷支持
一是用好用活产业引导投资基金。2014年，重庆产业引导投资基金建立后，对特色效益农业发展起到了较好的促进作用。建议要逐年提高市级产业引导投资基金用于农业的比例。二是调整农业保险。逐年扩大农业保险覆盖面，政策性农业保险机构要优化保险服务，引导新型农业经营主体参保，建立金融保险代理机制，保障农业持续平稳发展。三是加大信贷支持力度。农村合作金融机构、政策性银行、邮政储蓄银行和商业银行要加强对各类农业经营主体的金融服务，加大信贷支持力度。四是完善农村产权抵押融资机制。将抵押物由“三权”扩大到大中型农机具、农村小型水利设施、集体资产股份、农村经营性集体建设用地等。完善权属登记及流转管理体系，健全农村资产评估体系，优化抵押登记服务体系，建立健全农村资产流转处置机制，完善风险分担补偿机制，不断提高金融机构参与积极性。五是加大货币信贷政策支持力度。金融机构要充分运用再贴现、支农再货款等货币政策工具，积极引导和支持金融机构加大对龙头企业、家庭农场、农民专业合作社以及农业经营服务体系等新型农业经营主体的信贷投放，支持农业生产结构调整与新型农业生产经营体系发展壮大。
（三）落实税费优惠政策
一是税收减免政策。农业科技前期投入高，生产周期长、效益产生慢且不确定因素多等特性，使得其资金需求具有规模大、占用时间长和风险难控制等特点。目前金融机构在支持农业科技方面既不能享受一定的税费减免，贷款损失后也不能从有关部门获得一定比例的补偿，导致放贷积极性不高。适当对金融机构在支持农业科技方面给予一定的税费减免，并将农业科技财政补贴的方式进行适度转变，如补贴贷款利息及贷款损失后的补偿环节，或将对金融机构放贷积极性起到一定程度上的引导作用。二是规费减免政策。取消政府性基金及行政事业性收费顶目中，对新型农业经营主体取消财政统筹基金、科技发展基金、公路建设基金、地方事业发展基金、龙头企业发展基金、乡级综合基金等自立的地方收费顶目;免除和减半征收部分政府性基金和行政事业性收费;实施优惠电价，对符合农业生产用电规定的现代化或专业化种养业顶目，执行农业生产用电电价政策。
（四）改革项目管理方式
一是为农业项目管理“减负”。整合农业监管职责，改变农业经营多部门分段监管的“九龙治水”模式，减少农业项目管理“婆婆”，增强监管效率。二是优化项目审批程序。改革行政审批服务工作，加强市级农业行政审批事项与行政权力的清理，简化审批流程，压缩审批时限，使全市农业行政审批服务工作更加方便快捷。要避免和减少生猪产业中出现的“补高不补低的情况”的情况，提高政策补助资金的时效性。三是加大资金监管力度。对支农资金整合项目实施推行项目公示制度，大力推行招投标制度和政府采购制度，全面实施项目监理制度。支农资金整合各成员单位加大资金使用情况检查力度，市、区（县）农委、财政、审计和监察部门加强对资金使用的监督和审计，防止资金滞留挪用，保证资金安全，提高资金使用效率。