10月下旬，国土资源部批准通过2013年城乡建设用地增减挂钩指标分解下达方案，共批准29个省份开展“增减挂钩”试点。这意味着，这一备受争议的制度几乎已推广至全国。
　　在范围扩大的同时，2013年全国共安排“增减挂钩”指标90万亩，相对于中国每年新增建设用地800万亩的总量，这一数字颇为可观。
　　自2004年“增减挂钩”政策最早见诸中央文件，并在2006年由国土部选取五省市启动第一批试点后，这项政策一直受到地方政府的青睐。此后，国土部批准的试点也逐渐扩大。
　　但到2010年，“增减挂钩”一度被舆论谴责为地方政府撤村圈地，农民“被上楼”的根源，并引发国务院下文要求清理整顿。
　　2013年6月-8月，国土部规划司等多部门，对“增减挂钩”试点省份的项目情况进行了评估并形成报告。该报告认为，“增减挂钩”工作经清查整改后，管理比较规范，进展比较顺利，工作取得了积极成效。9月11日，国土部第12次部长办公会对这份报告进行审议，并明确提出，要将“增减挂钩”试点工作作为一项长远的制度。
　　“目前的‘增减挂钩’政策，其本质属于政府主导的、区域内建设用地发展权转移的模式。”中国人民大学经济学院教授陶然说。
　　陶然认为，这一政策如果继续由政府主导，将可能演变为由政府垄断集体建设用地（包括宅基地）流转的制度基础。

逼出来的制度

　　所谓“增减挂钩”，始于2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中的一句话——“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。
　　此后，这句话被不断演化和丰富，并由国土部确立了“最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标”。
　　按照中国现有的土地制度，土地在性质上分为国有和集体所有，在用途上则基本分为耕地、建设用地和未利用地三类。其中，未利用地已所剩无几，而无论是国有还是集体性质的耕地都处于严格的耕地保护制度之下。
　　同为建设用地，国有与集体性质却有着截然不同的制度设置。国有建设用地实行有偿使用制度，其使用权可以合法转让，而集体建设用地则被限制，无法流通，“同地不同权”由此而来。
　　在现实中，集体建设用地数量庞大，且多有闲置，而国有建设用地在快速城市化背景下已不敷使用。尤其是在中国实行土地计划指标管理后，对于地方政府来说，“增减挂钩”使获得更多用地指标成为可能。
　　在北京大学国家发展研究院教授周其仁看来，“增减挂钩”是现行土地计划指标管制下逼出来的办法。地方经济发展和城镇化扩张对土地需求旺盛，而土地管制早已上升为国策，地方、企业和市场难免埋怨供地不足，中央则认定远远达不到“实施最严格土地管理”之水准，国土部作为主管部门两头受压。
　　“有国土官员到地方巡查，上下照例博弈斗法。地方当然抱怨供地太少，影响经济发展，要求网开一面，对本地的土地需求高抬贵手。部属官员则凭专业信息优势，反问现存的建设用地用得怎么样了？含义是，倘若存量没用好，再批增量，不合理吧？一来二去，大家居然在一些实例中找到妥协点。”周其仁曾撰文描述这一政策诞生的过程。
　　寻得“妥协点”的一个前提，正是目前农村存在大量闲置的集体建设用地。根据统计，除去乡镇企业用地，中国的村庄用地高达2.5亿亩，且呈逐年增加的态势，农村空闲住宅面积约占村庄建设用地总量的10%-15%，人均农村居民点用地达到229平方米。
　　村庄用地粗放的原因在于，越来越多的农民在城市就业，但却因为高房价和户籍阻隔，使得他们无法在城市定居。这样就导致了一个矛盾现象，一方面，城市化导致农村人口大量外迁，但是进城农民继续保留着农村宅基地，被闲置或弃置的住房也越来越多，成为所谓的“空心村”。另一方面，在现有制度环境下，宅基地无法自由流转，而基层政府和社区组织还不得不给新增家庭安排宅基地，导致村庄宅基地面积不断扩大。
　　对于背负“保耕地红线、保经济发展”重任的国土部来说，“增减挂钩”极具现实价值。国土部副部长胡存智就曾多次表示，城乡建设用地增减挂钩利于保证18亿亩耕地红线，并可以促进小城镇和产业集聚建设。
　　“通过下发周转指标，使国土部能对试点地方建新区（城市扩展）和拆旧区（土地整理、复垦）的面积、进展，实行直接控制，并做到有案可查，从而更有效地保护耕地，且能解决地方部分土地需求，当然很合算。”国务院发展研究中心农村经济研究部副主任刘守英说。
　　自2006年试点至今，国土部多次批准“增减挂钩”试点，第一批试点只有5个省份，7万多亩周转指标，到2011年的24个试点省份，43万亩指标，再到2013年的29个省，90万亩指标，规模不断加大。

指标追逐异变

　　虽然国土部一直将“增减挂钩”政策纳入其主导下封闭运行的试点范畴，强调其可控性。其于2008年6月27日还出台专门的管理办法，明确了目标、原则和具体操作办法，并明确提出，地方不经国土部同意，不得擅自推进“增减挂钩”试点。
　　但在现实中，一些省份自行开展“增减挂钩”试点和扩大试点范围，并突破周转指标。此外，还有多个地方政府展开大规模的“村庄拆并和农民集中上楼”运动。曾有媒体报道称，河北省2010年曾宣布未来三年改造7500个村庄，将增加建设用地50多万亩，超出国土部下达给该省的1.2万亩指标数十倍。
　　地方上的此类政策走形似乎不可避免。这是因为，如果没有村庄拆并和农民被“集中上楼”，就没法复垦整理出耕地，也节约不出土地来偿还“周转指标”。地方政府之所以青睐“增减挂钩”，目的明确——获得更多的土地周转指标，在现有的土地指标管控之下，其行为动机完全符合逻辑。与此同时，“增减挂钩”政策中的农民自愿原则在现实中往往无法落实。
　　中国的土地资源受到高度的行政管制，1998年《土地管理法》又将县级政府作为主导当地土地市场的主体。如征地制度一样，在“增减挂钩”过程中，无论是宅基地拆迁补偿水平，还是集中居住标准、补偿安置政策，基本由地方政府主导制定，村集体和农民无法参与讨论，往往只能被动接受政府安排。 　　因此，一些地方政府在推进“增减挂钩”的实践中，往往会采取下指标、排进度等方式，不尊重农民意愿、强迫农民上楼的情况，各地总是在所难免。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾指出，各地“增减挂钩”对农民的拆迁补偿普遍都太低，“不能打着城市化的幌子欺骗农民，造成对农民的严重损害”。
　　而国土部也很难给地方政府带上镣铐。除了在规划审批、下发周转指标，以及旧村整理复垦与挂钩指标归还等环节，可通过周转指标来控制并约束试点项目，在其他多个环节，诸如搭建融资平台、拆旧建新、住房分配等，都已经大大超出国土部门的职能范围，很难约束地方政府的不规范行为。
　　从这一角度来说，“增减挂钩”政策本身只不过是对现有土地管理制度的一个技术性改进，与征地制度属于平行存在，但并非根本性的土地制度改革。

主导权的思考

　　“增减挂钩”作为一种“保耕地、保发展”的政策工具，无论从政策初衷还是实施办法看，都具一定效果。国土部希望通过这种方法解决地方发展需求，并促使地方政府更好地保护耕地，但地方政府却只会在土地指标驱动下用足这一政策。
　　地方政府在转移土地发展权的同时，如何保证农民利益是一个核心问题。9月11日召开的国土部第12次部长办公会上，提出了要组织开展“增减挂钩”收益使用分配制度研究，让农民获得更多收益，但这一问题已经超出了国土部的约束范畴。
　　10月29日公布的《节约集约利用土地规定（草案）（征求意见稿）》虽然同意了集体建设用地（尤其是宅基地）可以采取置换、奖励、补助或者城镇购房补贴等方式协商收回，而另一方面又强调其处理政策是按照有关规定进行整理、复垦和利用，将主导权归于政府。政府垄断集体建设用地（包括宅基地）流转的制度基础已经隐然形成。
　　此外，从具体执行来看，农村旧村拆除与安置补偿费用、新居建设及其相关基础设施投资，目前主要都是由政府组建的投融资公司来实现。
　　“其特征与上一轮政府主导的城市化中，政府垄断土地一级市场、靠土地抵押融资的模式差不多。此次等于把这套模式复制到农村城市化进程中，由此产生的财政和金融风险不可小视。” 国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英说。
　　在不少专家与官员看来，只要未来的“增减挂钩”仍由政府主导，则现行土地管理体制和土地制度的深层矛盾和问题都还会存在。
　　周其仁就认为，“增减挂钩”今后不能再用行政手段推进，政府权力应逐渐退出来，让农民自主决定。应在尊重农民土地财产权的前提下，让“增减挂钩”指标交易形成价格，并让农民去决定如何分享收益。