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摘 要：京津冀协同发展国家战略框架中，亟待构建生态协同发展的利益机制与模式，解决京津冀生态协同发展面临的困境。跨域治理理论倡导的去科层制的扁平网络化协同治理关系，适用于解决生态协同发展问题；但基于京津冀生态协同发展的特点，从发展水平较低的河北省视角看，应当构建在中央政府整体调配全区域资源前提下，三省市各级政府积极趋动市场主体和社会公众的网络化互动的治理模式，形成中央政府统领下的权力线与扁平化相结合的跨域治理机制与途径。
关键词：京津冀；生态协同发展；跨域治理；生态治理
中图分类号：F320.1 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2018）02-0027-05
2015年8月，《京津冀协同发展规划纲要》公布，以有序疏解北京的非首都功能为指导思想，确定了协同发展的三省市各自的功能定位。其中，河北省定位于区域协同发展的生态环境支撑区，在区域的绿色可持续发展和加强生态文明建设中，肩负重担。如何构建促进生态协同发展的利益机制，找到生态协同发展的有效途径，充分发挥河北省生态环境支撑区的功能，提供良好生态环境保障？是亟待探讨的重大问题。
一、京津冀生态协同发展面临的困境与跨域治理的概念框架
（一）京津冀生态协同发展面临的困境
市场失灵与政府部分失灵、定位于环境支撑区的河北省社会经济发展水平滞后，是京津冀生态协同发展面临的困境。
生态环境符合下述两个特征：是基于满足公共需求的公共利益性物品；因市场失灵，再生产的实现需要依托公共权力的强制性[1]，由政府强制供给者用免费或低收益的形式来生产，以保障需求者的公共利益，并使这种利益非对称性供需双方的合作行为可持续。因此，在市场失灵时，政府界入环境治理，运用行政权力来保障良好生态环境供需双方利益不均等的合作行为，在一定时期中是行之有效的公共管理方法。但是随着经济社会发展，曾经有效的管理方法可能失效。在京津冀的生态环境维护中，长期应用府际关系中的控制模式和互动模式[2]，处理中央政府与地方政府间的关系，导致政府部分失灵现象发生，突出的表现是未能明显改善区域生态环境，雾霾持续袭扰京津冀，严重地影响人们的生产和生活。
此外供给者受到行政权力的强制，长期供给优良的生态环境产品得不到合理收益，需求者只因是公共利益就可以依赖政府权力攫取而不付费，结果造成了京津冀三省市严重的地区间发展不平衡，位于京津上游生态涵养区的张家口市和承德市最为典型，长期是国定贫困县、燕山太行山连片贫困区中贫困县最集中的城市。以坐落于冀西北扼守首都北大门的要塞城市张家口市为例，在1995年有限对外开放后，又肩负起“首都绿色生态屏障”的政治重任。为保障首都清洁水源，关停旧企业、限制新企业上马；为保障云州水库向北京供水，贫困县赤城县的水田改为旱作；为保障首都生活用水，官厅水库早已完全限制张家口市生产与生活使用；为保障首都北京1/3的电力供应，建成了装机容量240万千瓦的沙岭子火电厂，每天燃煤20000多吨，长期消耗大量的地下水资源，附近的地下水位由10年前的2米迅速下降到近百米，邻近的洋河早已干涸，传统的高收益水稻种植只好改为比较利益较低且收益不稳定的玉米种植。
在京津冀协同发展的国家战略框架中，河北省作為首都非规划功能的疏解地，因经济滞后带来社会化服务水平与京津两市巨大的反差，难以承接协同发展中首都需要输出的功能，难以吸引区域内外的优质要素流入，最终将难以顺利向自己的功能定位转型。解决河北省发展落后于京津两市的现状至关重要，更应成为生态协同发展的重大关切。
（二）跨域治理的概念
跨域治理理论属于公共治理理论的概念范畴。为了应对市场失灵后政府相继失灵的公共利益实现问题，公共治理理论在继承和超越传统公共行政和新公共管理范式的基础上，得以兴起与发展[3]。跨域治理中，政府参与公共利益治理的方式与科层制不同，政府作为一方利益相关者，不再完全依托权力线单向强制的形式，而采取与其他跨越行政区划和组织界限中的利益相关者双向、多维合作的形式，来解决社会资源配置中的市场失灵和政府失灵问题。作为公共治理理论发展中的一种全新的思维和战略选择[4]，跨域治理（又译为“跨界治理”）是指两个或两个以上的不同部门、团体或行政区，因彼此间的业务、功能或疆界相接及重叠而逐渐模糊，导致权责不明、无人管理与跨部门的问题发生时，藉由公部门、私部门以及非营利组织的组合，透过协力治理、社区参与、公私合伙或契约协定等联络方式，解决难以解决的问题[5]。生态治理符合跨域治理的特性。
（三）跨域治理理论在中国的适用性
跨域治理理论发源于西方的公共治理理论，是以西方的经济社会发展水平为基础产生的。跨域治理理论的核心是强调构建政府、市场和社会之间的平等互动关系，通过去中心化和分权化，缩小政府的权力，跨越行政区域、跨越政府层级和不同的组织类型，构建持久的网络型合作关系。基于中国长期以来依赖于权威性行政管理，市场发育程度不高、公民和社会组织参与公共事物治理的成熟度较低等原因，跨域治理理论在中国应用于生态环境治理，有一定的局限性[6]。但从另一角度看，没有哪一种理论完全适用于解决任意一国的经济与社会发展中的问题，因为问题的产生总是有着不同的历史情景和现实关注。借鉴跨域治理理论，在建设生态协同发展的公共治理体系过程中，应适度发挥我国政府长期以来形成的权力线的权威优势，构建中国特色的京津冀生态协同发展的跨域治理模式，更有利于推进民主法治社会建设，有利于促进市场主体发育，有利于培育社会公众参与公共治理的成熟度。
中共十八届三中全将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，中共十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，为实现两个“百年”目标明确了引领和改革方向。生态是绿色发展的治理对象，生态治理是国家治理体系与治理能力现代化的一个重要方面[7]，需要协调利益机制以解决不平衡发展问题，创新治理模式以形成持久的协同发展动力，让区域相关利益者公平地共享良好的公共环境这一福祉。跨域治理框架中，强调政府、市场主体、社会团体以及社会公众多元主体间的平等参与，发挥政府、市场和社会各方面的多元互动性协同作用，注重构建不同利益相关者间的利益平衡机制，启迪人们重新思考京津冀生态协同发展问题。借鉴西方跨域治理理论，构建符合中国特色的跨域治理生态协同发展模式，不失为一种有益的探索。 二、跨域治理思路框架中的京津冀生态协同发展模式选择
（一）京津冀生态协同发展的特点
从有利条件看：一是京津冀协同发展上升为国家战略。是国家的顶层制度设计，为区域统一资源配置开辟了政府纵向权力线通道，能够迅速地在区域中运用政府管理的职能，聚焦解决资源配置的核心难题。二是京津冀协同发展的国家战略落地，促进三省市政府、企业和社会公众建立了生态文明建设、共享改革开放发展成果的共有价值观，逐渐建立了区域生态问题整体性的观念，产生了不同行政区域都要参与生态共建的认知。
从亟待解决的问题看：一是协同发展的三省市的主导与从动地位明显。协同发展战略的聚焦点，是解决首都北京人口资源负荷过重产生的一系列问题。河北省产业结构配置服从于北京非首都功能的疏解，服从于生态环境支撑区的功能定位。二是河北省的生态环境支撑区定位，界定了其在生态协同发展中是良好生态环境的供给者，处于正效益外溢可能得不到补偿的被动地位。三是经济社会发展水平差距悬殊。长期的“断崖式落差”[8]不断强化着京津两地的虹吸效应，河北省优质要素和资源涌入京津，造就了河北省的环京津贫困带，且在协同发展之前以马太效应扩大着这种差距，这决定了单凭市场机制难以实现首都非核心功能外迁到河北省。四是区域各种利益主体缺乏平等、民主参与跨域治理的认知基础，参与协同发展的认知尚不到位。长期以来，通过行政权力线保障首都碧水蓝天的制度框架中，为了保护环境，生态涵养区的输出大于输入，造就了良好生态环境供给者与需求者获益不对等的帕累托均衡状态，需求者已经无偿得到的利益不能失去，即便是作为良好生态环境的供给方，其普遍的认知仅仅停留在建立生态补偿制度，由公共财政补偿这一层面。
（二）京津冀生态协同发展的特点
在跨域治理的思路框架中，主体多元性、多元合作主体间互动性、多元合作主体的网络化联系，是三个基本特征（表1）。
这三个基本特征可概括为：参与主体多元化，多主体间的管理方式扁平网络化，强调去政府权力中心的多主体平等参与地位。网络共同体关系中，政府是政策和制度供给者，企业、非盈利组织、社会团体、民众个体是行动者，其中企业和非盈利组织是网络节点的关键行动者。可见，各级政府是公共管理的行政主体、企业是自负盈亏的市场主体、非盈利组织以及社会团体和民众个体是生态协同发展的利益相关主体，上述三类主体可从大类上归纳为政府、市场和公众三个不同的群体，有着不同的利益关注点，需要有区别的激励方式，才能形成参与生态协同发展的利益趋动机制。
（三）京津冀生态协同发展的适用模式
对于生态环境跨域治理的思考，已有的研究虽然提出了应充分运用跨界治理理论，协调政府、市场、社会及公民，共同解决京津冀区域环境污染问题，形成京津冀区域生态治理中不同地区政府、市场和社会的有效协同，破除京津冀生态环境治理困局[9-11]，但对京津冀跨域治理特有模式选择及机制构建方面的研究亟待深入。
首先，跨域治理理论的核心是强调在处理跨域公共事物时，政府、市場、公众拥有平等责任机制，以解决单一行政管理的政府失灵、单纯“看不见的手”调节的市场失灵。体现在处理区域公共问题的形式上，则多为同级政府间谈判协商式的松散联合，不同主体间的双向或多重竞争性合作关系，这些都是横向一体化的松散合作，是行为主体的势均力敌地位决定的。如长江三角洲的跨域治理实现经济协同发展的实践，就以相关城市政府间的协商谈判为主导形式，为保证跨域协同治理政府间的合作可实现，2004年长三角城市经济协调委员会的16个会员城市共同签署了共建信用长三角的《湖州宣言》[12]。欧盟能超越国家机构实现有效的区域治理，是通过国家间谈判缔结有法律约束力的各种条约实现的[13]。从京津冀生态协同治理的特点可知，协同发展的三省市发展水平不同，功能定位不同，则去政府权力中心化的扁平网络化的公共管理能力不足。
次之，京津冀协同发展中河北省经济社会发展滞后问题，显然已经成为生态协同发展的短板。没有中央政府的统筹资源配置政策和短板关注政策，河北省就难以超越以往固化的生态发展路径依赖，单纯作为生态维护者长期入不敷出，与京津经济社会发展的马太效应将难以改观——多年来京津冀一体化的实践有力地证明的这一点：环京津的河北省一直在竭力呼吁京津冀一体化，结果未能形成可持续的有效成果，因为跻身发展前列的京津两市没有跨域一体化的需求，单一凭借市场机制配置资源，就可以实现要素流向边际收益更高的京津两市这一局面，不需要跨域政府间的合作。
再次，应当认识到，京津冀生态协同发展，需要跳出生态问题之外用全局性战略眼光解决问题。人力资本是区域经济发展的特殊资源，作为资本的一种形式，也遵循边际报酬递减律，流向边际报酬高的区域。不仅如此，人力资本还有对自身再生产的需求，会向医疗服务水平高、教育环境优越的区域集聚。这成为河北省难以聚集人才的主要原因，或将成为非首都功能承接的障碍。因此，有效提升河北省的公共服务水平，是实现环境支撑区功能定位的重要前提条件。而只有中央政府集权式的决策行为，才能在发展水平相差悬殊的不同行政区域间统筹配置资源，在生态供需双方参与者间实现帕累托改进。
因此，京津冀生态协同发展面对的是在国家战略框架中的资源重新配置的问题，应充分发挥中国长期以来中央政府调动资源的优势，由纵向权力线决策，做出快速高效整合区域中要素的顶层制度设计，构建在中央政府整体调配全区域资源前提下，三省市各级政府积极趋动市场主体和社会公众的网络化互动的模式。
三、京津冀生态协同发展的跨域治理机制构建
（一）构建中央政府统领下的权力线与扁平化相结合的跨域治理机制
应构建中央政府为核心，政府、市场、社会相结合的层级网络化机制，在中央政府统一规划与配置区域资源，统筹制定区域政策的基础上，再构筑各级政府与市场、社会多主体跨域参与的扁平网络型合作关系，形成层级网络跨域治理机制，实现区域生态协同发展（图1）。 （二）权力线与扁平化相结合的跨域治理机制驱动生态协同发展的途径
1.政府运用行政线制定统筹配置资源，为生态协同发展提供参与者利益均等的条件。政府运用公共权力协调生态产品供需双方的行为，政府已经建立了生态补偿制度，并积极推进建立横向转移支付制度，还需要政策促进区域生态产业发展的基础设施建设、完善生态环境产权交易机制，真正发挥生态补偿资金的激励作用，撬动市场机制，吸引社会资源，逐步形成生态协同发展的多元主体利益共享、成本共担的生态环境保护机制。如通过试点完善推广碳交易市场、建立用水权、排污权、碳排放权的有偿使用制度等，让生态让良好生态环境成为有偿的产品可以交易。
2.为企业参与生态协同发展创造的市场机会。政府趋动企业参与生态协同发展，应当监督企业负生态外部效应，更应当采取“行政性合作方式”（表2），通过有效的产业激励政策，通过市场规制，驱动市场机制，引导企业积极投资生态产业建设等。制定促进生态建设的财税政策，调动企业参与区域生态治理的积极性。2016年5月，国务院办公厅印发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，提出到2020年，实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖。河北省作为京津冀协同发展的生态环境支撑区，应借国家生态补偿资金之力，积极选择生态修复、湿地建设、草原保护、水域管理利用等生态保护和建设项目，让企业看到投资获利的高机会成本，引导企业注资，通过公私伙伴PPP等形式，调动社会资源参与公共物品供给与管理，尽力创造生态补偿资金的可持续“造血”功能，提高财政资金的投资效率。
3.提升利益相关者生态文明价值观，为之提供更多生态保护的参与渠道。作为社会利益共同体的公众——非盈利组织、社会团体、民众个体，都是生态协同发展的利益共同体，目前参与生态协同治理的渠道有限，动力不足，需要培育良好生态文明价值观，倡导低碳、环境友好型的工作与生活方式。其中的研究机构和高校应当作为生态文明的先行者，发挥自己的优势，为区域生态协同发展做出应有的智力支持。
4.创建提升环境支撑区经济社会发展水平的重点发展特区。环境支撑区是生态协同发展的焦点区域，向环境友好型产业转型，是缩小与京津发展差距的主要途径。其中清洁能源、信息技术、特色旅游业、现代物流业、康养产业等，都需要大量的高科技、高技能人才。同时，承接首都非规划功能输入，也需要提升经济社会发展水平。在京津冀协同发展国家战略框架中，更有利于打造容纳这些产业发展、吸纳高端人才的重点发展特区。为了避免原有行政区域的路径依赖，并按照生态资源分布的特性，除了根据京津冀协同发展规划中三省市的功能定位，在河北省打造承接非首都核心功能的“雄安新区”外，还可以超越行政区划“跨域”打造重点发展区域，如“生态特区”以形成聚焦生态资源的模式。
参考文献：
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[5]申剑敏，朱春奎.跨域治理的概念谱系与研究模型[J].北京
行政学院学报，2015（04）。
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[9]王颖，杨利花.跨界治理与雾霾治理转型研究——以京津冀
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[11]王喆，周凌一.京津冀生態环境协同治理研究——基于体制
机制视角探讨[J].经济与管理研究，2015，36（07）.
[12]申剑敏，陈周旺.跨域治理与地方政府协作——基于长三角
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[13]杨逢珉，孙定东.欧盟区域治理的制度安排——兼论对长
三角区域合作的启示[J].世界经济研究，2007（05）.
（责任编辑：董 涛）
关键词：京津冀；生态协同发展；跨域治理；生态治理
中图分类号：F320.1 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2018）02-0027-05
2015年8月，《京津冀协同发展规划纲要》公布，以有序疏解北京的非首都功能为指导思想，确定了协同发展的三省市各自的功能定位。其中，河北省定位于区域协同发展的生态环境支撑区，在区域的绿色可持续发展和加强生态文明建设中，肩负重担。如何构建促进生态协同发展的利益机制，找到生态协同发展的有效途径，充分发挥河北省生态环境支撑区的功能，提供良好生态环境保障？是亟待探讨的重大问题。
一、京津冀生态协同发展面临的困境与跨域治理的概念框架
（一）京津冀生态协同发展面临的困境
市场失灵与政府部分失灵、定位于环境支撑区的河北省社会经济发展水平滞后，是京津冀生态协同发展面临的困境。
生态环境符合下述两个特征：是基于满足公共需求的公共利益性物品；因市场失灵，再生产的实现需要依托公共权力的强制性[1]，由政府强制供给者用免费或低收益的形式来生产，以保障需求者的公共利益，并使这种利益非对称性供需双方的合作行为可持续。因此，在市场失灵时，政府界入环境治理，运用行政权力来保障良好生态环境供需双方利益不均等的合作行为，在一定时期中是行之有效的公共管理方法。但是随着经济社会发展，曾经有效的管理方法可能失效。在京津冀的生态环境维护中，长期应用府际关系中的控制模式和互动模式[2]，处理中央政府与地方政府间的关系，导致政府部分失灵现象发生，突出的表现是未能明显改善区域生态环境，雾霾持续袭扰京津冀，严重地影响人们的生产和生活。
此外供给者受到行政权力的强制，长期供给优良的生态环境产品得不到合理收益，需求者只因是公共利益就可以依赖政府权力攫取而不付费，结果造成了京津冀三省市严重的地区间发展不平衡，位于京津上游生态涵养区的张家口市和承德市最为典型，长期是国定贫困县、燕山太行山连片贫困区中贫困县最集中的城市。以坐落于冀西北扼守首都北大门的要塞城市张家口市为例，在1995年有限对外开放后，又肩负起“首都绿色生态屏障”的政治重任。为保障首都清洁水源，关停旧企业、限制新企业上马；为保障云州水库向北京供水，贫困县赤城县的水田改为旱作；为保障首都生活用水，官厅水库早已完全限制张家口市生产与生活使用；为保障首都北京1/3的电力供应，建成了装机容量240万千瓦的沙岭子火电厂，每天燃煤20000多吨，长期消耗大量的地下水资源，附近的地下水位由10年前的2米迅速下降到近百米，邻近的洋河早已干涸，传统的高收益水稻种植只好改为比较利益较低且收益不稳定的玉米种植。
在京津冀协同发展的国家战略框架中，河北省作為首都非规划功能的疏解地，因经济滞后带来社会化服务水平与京津两市巨大的反差，难以承接协同发展中首都需要输出的功能，难以吸引区域内外的优质要素流入，最终将难以顺利向自己的功能定位转型。解决河北省发展落后于京津两市的现状至关重要，更应成为生态协同发展的重大关切。
（二）跨域治理的概念
跨域治理理论属于公共治理理论的概念范畴。为了应对市场失灵后政府相继失灵的公共利益实现问题，公共治理理论在继承和超越传统公共行政和新公共管理范式的基础上，得以兴起与发展[3]。跨域治理中，政府参与公共利益治理的方式与科层制不同，政府作为一方利益相关者，不再完全依托权力线单向强制的形式，而采取与其他跨越行政区划和组织界限中的利益相关者双向、多维合作的形式，来解决社会资源配置中的市场失灵和政府失灵问题。作为公共治理理论发展中的一种全新的思维和战略选择[4]，跨域治理（又译为“跨界治理”）是指两个或两个以上的不同部门、团体或行政区，因彼此间的业务、功能或疆界相接及重叠而逐渐模糊，导致权责不明、无人管理与跨部门的问题发生时，藉由公部门、私部门以及非营利组织的组合，透过协力治理、社区参与、公私合伙或契约协定等联络方式，解决难以解决的问题[5]。生态治理符合跨域治理的特性。
（三）跨域治理理论在中国的适用性
跨域治理理论发源于西方的公共治理理论，是以西方的经济社会发展水平为基础产生的。跨域治理理论的核心是强调构建政府、市场和社会之间的平等互动关系，通过去中心化和分权化，缩小政府的权力，跨越行政区域、跨越政府层级和不同的组织类型，构建持久的网络型合作关系。基于中国长期以来依赖于权威性行政管理，市场发育程度不高、公民和社会组织参与公共事物治理的成熟度较低等原因，跨域治理理论在中国应用于生态环境治理，有一定的局限性[6]。但从另一角度看，没有哪一种理论完全适用于解决任意一国的经济与社会发展中的问题，因为问题的产生总是有着不同的历史情景和现实关注。借鉴跨域治理理论，在建设生态协同发展的公共治理体系过程中，应适度发挥我国政府长期以来形成的权力线的权威优势，构建中国特色的京津冀生态协同发展的跨域治理模式，更有利于推进民主法治社会建设，有利于促进市场主体发育，有利于培育社会公众参与公共治理的成熟度。
中共十八届三中全将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，中共十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，为实现两个“百年”目标明确了引领和改革方向。生态是绿色发展的治理对象，生态治理是国家治理体系与治理能力现代化的一个重要方面[7]，需要协调利益机制以解决不平衡发展问题，创新治理模式以形成持久的协同发展动力，让区域相关利益者公平地共享良好的公共环境这一福祉。跨域治理框架中，强调政府、市场主体、社会团体以及社会公众多元主体间的平等参与，发挥政府、市场和社会各方面的多元互动性协同作用，注重构建不同利益相关者间的利益平衡机制，启迪人们重新思考京津冀生态协同发展问题。借鉴西方跨域治理理论，构建符合中国特色的跨域治理生态协同发展模式，不失为一种有益的探索。 二、跨域治理思路框架中的京津冀生态协同发展模式选择
（一）京津冀生态协同发展的特点
从有利条件看：一是京津冀协同发展上升为国家战略。是国家的顶层制度设计，为区域统一资源配置开辟了政府纵向权力线通道，能够迅速地在区域中运用政府管理的职能，聚焦解决资源配置的核心难题。二是京津冀协同发展的国家战略落地，促进三省市政府、企业和社会公众建立了生态文明建设、共享改革开放发展成果的共有价值观，逐渐建立了区域生态问题整体性的观念，产生了不同行政区域都要参与生态共建的认知。
从亟待解决的问题看：一是协同发展的三省市的主导与从动地位明显。协同发展战略的聚焦点，是解决首都北京人口资源负荷过重产生的一系列问题。河北省产业结构配置服从于北京非首都功能的疏解，服从于生态环境支撑区的功能定位。二是河北省的生态环境支撑区定位，界定了其在生态协同发展中是良好生态环境的供给者，处于正效益外溢可能得不到补偿的被动地位。三是经济社会发展水平差距悬殊。长期的“断崖式落差”[8]不断强化着京津两地的虹吸效应，河北省优质要素和资源涌入京津，造就了河北省的环京津贫困带，且在协同发展之前以马太效应扩大着这种差距，这决定了单凭市场机制难以实现首都非核心功能外迁到河北省。四是区域各种利益主体缺乏平等、民主参与跨域治理的认知基础，参与协同发展的认知尚不到位。长期以来，通过行政权力线保障首都碧水蓝天的制度框架中，为了保护环境，生态涵养区的输出大于输入，造就了良好生态环境供给者与需求者获益不对等的帕累托均衡状态，需求者已经无偿得到的利益不能失去，即便是作为良好生态环境的供给方，其普遍的认知仅仅停留在建立生态补偿制度，由公共财政补偿这一层面。
（二）京津冀生态协同发展的特点
在跨域治理的思路框架中，主体多元性、多元合作主体间互动性、多元合作主体的网络化联系，是三个基本特征（表1）。
这三个基本特征可概括为：参与主体多元化，多主体间的管理方式扁平网络化，强调去政府权力中心的多主体平等参与地位。网络共同体关系中，政府是政策和制度供给者，企业、非盈利组织、社会团体、民众个体是行动者，其中企业和非盈利组织是网络节点的关键行动者。可见，各级政府是公共管理的行政主体、企业是自负盈亏的市场主体、非盈利组织以及社会团体和民众个体是生态协同发展的利益相关主体，上述三类主体可从大类上归纳为政府、市场和公众三个不同的群体，有着不同的利益关注点，需要有区别的激励方式，才能形成参与生态协同发展的利益趋动机制。
（三）京津冀生态协同发展的适用模式
对于生态环境跨域治理的思考，已有的研究虽然提出了应充分运用跨界治理理论，协调政府、市场、社会及公民，共同解决京津冀区域环境污染问题，形成京津冀区域生态治理中不同地区政府、市场和社会的有效协同，破除京津冀生态环境治理困局[9-11]，但对京津冀跨域治理特有模式选择及机制构建方面的研究亟待深入。
首先，跨域治理理论的核心是强调在处理跨域公共事物时，政府、市場、公众拥有平等责任机制，以解决单一行政管理的政府失灵、单纯“看不见的手”调节的市场失灵。体现在处理区域公共问题的形式上，则多为同级政府间谈判协商式的松散联合，不同主体间的双向或多重竞争性合作关系，这些都是横向一体化的松散合作，是行为主体的势均力敌地位决定的。如长江三角洲的跨域治理实现经济协同发展的实践，就以相关城市政府间的协商谈判为主导形式，为保证跨域协同治理政府间的合作可实现，2004年长三角城市经济协调委员会的16个会员城市共同签署了共建信用长三角的《湖州宣言》[12]。欧盟能超越国家机构实现有效的区域治理，是通过国家间谈判缔结有法律约束力的各种条约实现的[13]。从京津冀生态协同治理的特点可知，协同发展的三省市发展水平不同，功能定位不同，则去政府权力中心化的扁平网络化的公共管理能力不足。
次之，京津冀协同发展中河北省经济社会发展滞后问题，显然已经成为生态协同发展的短板。没有中央政府的统筹资源配置政策和短板关注政策，河北省就难以超越以往固化的生态发展路径依赖，单纯作为生态维护者长期入不敷出，与京津经济社会发展的马太效应将难以改观——多年来京津冀一体化的实践有力地证明的这一点：环京津的河北省一直在竭力呼吁京津冀一体化，结果未能形成可持续的有效成果，因为跻身发展前列的京津两市没有跨域一体化的需求，单一凭借市场机制配置资源，就可以实现要素流向边际收益更高的京津两市这一局面，不需要跨域政府间的合作。
再次，应当认识到，京津冀生态协同发展，需要跳出生态问题之外用全局性战略眼光解决问题。人力资本是区域经济发展的特殊资源，作为资本的一种形式，也遵循边际报酬递减律，流向边际报酬高的区域。不仅如此，人力资本还有对自身再生产的需求，会向医疗服务水平高、教育环境优越的区域集聚。这成为河北省难以聚集人才的主要原因，或将成为非首都功能承接的障碍。因此，有效提升河北省的公共服务水平，是实现环境支撑区功能定位的重要前提条件。而只有中央政府集权式的决策行为，才能在发展水平相差悬殊的不同行政区域间统筹配置资源，在生态供需双方参与者间实现帕累托改进。
因此，京津冀生态协同发展面对的是在国家战略框架中的资源重新配置的问题，应充分发挥中国长期以来中央政府调动资源的优势，由纵向权力线决策，做出快速高效整合区域中要素的顶层制度设计，构建在中央政府整体调配全区域资源前提下，三省市各级政府积极趋动市场主体和社会公众的网络化互动的模式。
三、京津冀生态协同发展的跨域治理机制构建
（一）构建中央政府统领下的权力线与扁平化相结合的跨域治理机制
应构建中央政府为核心，政府、市场、社会相结合的层级网络化机制，在中央政府统一规划与配置区域资源，统筹制定区域政策的基础上，再构筑各级政府与市场、社会多主体跨域参与的扁平网络型合作关系，形成层级网络跨域治理机制，实现区域生态协同发展（图1）。 （二）权力线与扁平化相结合的跨域治理机制驱动生态协同发展的途径
1.政府运用行政线制定统筹配置资源，为生态协同发展提供参与者利益均等的条件。政府运用公共权力协调生态产品供需双方的行为，政府已经建立了生态补偿制度，并积极推进建立横向转移支付制度，还需要政策促进区域生态产业发展的基础设施建设、完善生态环境产权交易机制，真正发挥生态补偿资金的激励作用，撬动市场机制，吸引社会资源，逐步形成生态协同发展的多元主体利益共享、成本共担的生态环境保护机制。如通过试点完善推广碳交易市场、建立用水权、排污权、碳排放权的有偿使用制度等，让生态让良好生态环境成为有偿的产品可以交易。
2.为企业参与生态协同发展创造的市场机会。政府趋动企业参与生态协同发展，应当监督企业负生态外部效应，更应当采取“行政性合作方式”（表2），通过有效的产业激励政策，通过市场规制，驱动市场机制，引导企业积极投资生态产业建设等。制定促进生态建设的财税政策，调动企业参与区域生态治理的积极性。2016年5月，国务院办公厅印发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，提出到2020年，实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖。河北省作为京津冀协同发展的生态环境支撑区，应借国家生态补偿资金之力，积极选择生态修复、湿地建设、草原保护、水域管理利用等生态保护和建设项目，让企业看到投资获利的高机会成本，引导企业注资，通过公私伙伴PPP等形式，调动社会资源参与公共物品供给与管理，尽力创造生态补偿资金的可持续“造血”功能，提高财政资金的投资效率。
3.提升利益相关者生态文明价值观，为之提供更多生态保护的参与渠道。作为社会利益共同体的公众——非盈利组织、社会团体、民众个体，都是生态协同发展的利益共同体，目前参与生态协同治理的渠道有限，动力不足，需要培育良好生态文明价值观，倡导低碳、环境友好型的工作与生活方式。其中的研究机构和高校应当作为生态文明的先行者，发挥自己的优势，为区域生态协同发展做出应有的智力支持。
4.创建提升环境支撑区经济社会发展水平的重点发展特区。环境支撑区是生态协同发展的焦点区域，向环境友好型产业转型，是缩小与京津发展差距的主要途径。其中清洁能源、信息技术、特色旅游业、现代物流业、康养产业等，都需要大量的高科技、高技能人才。同时，承接首都非规划功能输入，也需要提升经济社会发展水平。在京津冀协同发展国家战略框架中，更有利于打造容纳这些产业发展、吸纳高端人才的重点发展特区。为了避免原有行政区域的路径依赖，并按照生态资源分布的特性，除了根据京津冀协同发展规划中三省市的功能定位，在河北省打造承接非首都核心功能的“雄安新区”外，还可以超越行政区划“跨域”打造重点发展区域，如“生态特区”以形成聚焦生态资源的模式。
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（责任编辑：董 涛）