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[摘要] 求解“三农”难题应以“两个趋向”为指导，从四方面下功夫：一是改革国民收入分配格局和调整财政支出结构，建立促进农业发展的支持机制。二是按照公共财政体制要求，完善政府对农村社会事业的投入机制。三是完善法律法规，从根本上建立对农民土地权益的保护机制。四是消除体制性障碍，形成农民工市民化的转移机制。
[关键词] 两个趋向； 农业； 农村； 农民； 农民工
[中图分类号] F320 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2005）20-0043-02
胡锦涛同志在中共十六届四中全会上首次提出“两个趋向”的重要论断，即“纵观一些工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向”。我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，“两个趋向”重要论断是对我国农业、农村、农民问题的深刻认识，也是对国际发展经验的精辟总结。“两个趋向”重要论断对于我们从根本上解决“三农”问题具有重大的现实指导意义。
“两个趋向”重要论断，是解决“三农”难题的基本依据。当前应立足于国民经济和社会发展全局，不断加大对“三农”的扶持力度，重点在以下四方面下功夫：
一是改革国民收入分配格局和调整财政支出结构，建立促进农业发展的支持机制。虽然我国农业增加值占国内生产总值的比重已经下降到15％，但还有近60％的农村人口、50％的劳动力以农为主，城乡二元结构并没有根本改变。农业的发展直接关系到我国全面建设小康社会，农业稳则天下稳，促进农业长期持续发展，仍然是当前我国的一项重要工作。我国正在进入工业化中期，总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，我们可以集中一定的财力，为“三农”提供一定程度的支持。
现行的国民收入分配格局重积累轻消费，重城市轻乡村，重经济建设轻社会发展。这是导致城乡关系、地区关系不协调，经济与社会发展不协调的体制性原因。因此，把握“兩个趋向”重要论断，促进农业发展，必须按照完善社会主义经济体制的原则，从存量和增量两个方面合理调整国民收入在工农业之间和城乡之间的分配格局，建立国家财政反哺农业机制。必须继续增加政府财政支农资金投入总量，形成支农资金的稳定投入渠道，提高政府运用财政手段支持农业的能力。转变财政补贴方式。逐步减少对流通环节的补贴，建立对农民收入的“直补”制度。充分利用WTO的“绿箱”政策，增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。
二是按照公共财政体制要求，完善政府对农村社会事业的投入机制。目前，我国农村教育、卫生事业的发展远远落后于城市。如前所述，我国农村人口中文化水平不仅远低于城市，而且我国教育投入负担的比例也很不合理，中央只负担2%，省负担11%，农村义务教育负担已经成为农民的沉重负担。城乡之间教育上的差距正在越来越演化成教育的不公平，而教育的不公平更加强化了城乡的二元结构，使得农村子弟通过教育来改善自身境遇的希望变得更加渺茫。在医疗卫生方面，调查显示，占全国70％的农村人口拥有的公共卫生资源不足全国总量的30％。农村每千人口，平均拥有不到一张病床，而城市则约为3.5张；农村每千人口，只拥有一名卫生技术人员，城市则在5名以上。1998—2002年，政府农村卫生资金投入总量由110.34亿元增长为151.16亿元。但同期，政府对农村卫生机构投入占财政支出比重却由1.02％下降为0.69％。根据联合国开发计划署《2004年人类发展报告》公布的数据，2001年前后，我国用于教育、卫生保健的公共支出占GDP（国内生产总值）的比例为4.5%，不仅远低于美国、日本等发达国家（10%～12%），而且低于俄罗斯、泰国等国（6%～7%），同样是人口大国的印度的投入水平也比我国高（5.0%）。全国尚且如此，农村所占的份额更是少得可怜。
把握“两个趋向”重要论断，按照公共财政体制要求，加大对农村教育、卫生事业的投入机制，我国还有很长的路要走。当前应进一步完善农村义务教育的管理体制和投入机制，确保城乡义务教育阶段的机会平等，更加公平地分配国家的公共教育资源。改变农村义务教育投入负担不合理的状况，强化中央、省市级政府的支出责任，建立规范化的农村义务教育转移支付制度，逐步由中央和省级政府承担农村义务教育的投入，这是城市反哺农村最基本的要求。在农村，要建立最低生活保障制度，完善农村合作医疗制度，改革农村卫生体制，加大对农村卫生事业的投入力度，改善农村医疗条件，完善新型合作医疗的相关政策，提高农民医疗保障水平。同时进一步建立健全对农村困难群体的救助体系，逐步提高农村社会保障覆盖面。在具备条件的地区，要加快建立农村最低生活保障制度。在有条件的地区，建立和完善农村社会养老保险制度。
三是完善法律法规，从根本上建立对农民土地权益的保护机制。我国现有13亿人口，其中8亿在农村。到2020年农村人口占总人口的比例即使降到45%，仍会有近7亿人；到2030年这个比例进一步降为30%，还有5亿人生活在农村。农民问题的核心是增进农民利益和保障农民权益问题，当前尤其是建立对农民土地权益的保护机制。我国的基本国情决定了在相当长的时期内，土地是农民最基本的生活保障。在目前快速的工业化和城市化过程中，失地农民的境况已经成为一个严重的社会问题。目前，我国非农建设占用耕地每年约250—300万亩。除了大中型基础设施建设，非农建设占用耕地，主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，这些地区一般人均耕地不足0.7亩。如果按人均1亩地推算，那就意味着每年大约有250万到300万农民失去土地。这些“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无”农民，已经成为一个需要特别给予关注的社会群体。
把握“两个趋向”重要论断，从根本上解决失地农民问题，必须尽快完善相关的法律法规，全面落实赋予农民长期而有保障的土地使用权，从根本上解决现行土地关系中的不稳定性。国家必须是为了公共利益的需要才可征地。征地补偿必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。必须完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。同时还要为失地农民建立社会保障，给失地农民以妥善的安置，免除他们的后顾之忧。
四是消除体制性障碍，形成农民工市民化的转移机制。随着我国工业化和城镇化进程的加快，农民工问题日渐突出。1994年，全国大约有4000万农民外出打工，2005年这一数字已上升到1.3亿。根据第五次人口普查的结果，我国农民工占二、三产业就业人口的比重已经高达46.5%，占第二产业就业人员的57.6%，占建筑行业就业人员的80%。在现有生产水平下，全国农业仅需要1.8亿左右的常年劳动力。因此，农村仍有1.2亿左右的农业富余劳动力。同时，随着农业的技术进步，其吸纳的劳动力越来越少。从城乡关系的角度看，农民工体制是农村为城市做贡献做牺牲的一种形式。既不公平，也不合理，是造成目前城乡差别越来越大的原因之一。
把握“两个趋向”重要论断，必须正确处理工业化、城市化、现代化与农民、农民工的关系，消除体制性障碍，从根本上改革现行的农民工体制，促使农业劳动者、农村人口向城市转移，成为工人、职员，成为城市居民。把大量的农业人口向非农业人口转移，将农村经济发展纳入全国统一的市场化和社会化的轨道，以城市繁荣带动农村繁荣。首先，清除农民进城的障碍，降低农民进城的“门槛”。取消针对农民工进城就业的各种准入限制，实行一视同仁，平等竞争。其次，大力改革户籍制度，使农民工在身份上得到应有的市民待遇，享受到和市民一样的社会保障，逐步消除城乡业已形成的社会鸿沟。再次，要为农民进城创造更多的就业机会，使农民在城里有长期稳定的生存手段。依法保护农民工的合法权益，把农民工纳入《劳动法》实施范围，加强对农民工合法权益的保护。
（作者单位：中共中央党校办公厅）
[关键词] 两个趋向； 农业； 农村； 农民； 农民工
[中图分类号] F320 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2005）20-0043-02
胡锦涛同志在中共十六届四中全会上首次提出“两个趋向”的重要论断，即“纵观一些工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向”。我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，“两个趋向”重要论断是对我国农业、农村、农民问题的深刻认识，也是对国际发展经验的精辟总结。“两个趋向”重要论断对于我们从根本上解决“三农”问题具有重大的现实指导意义。
“两个趋向”重要论断，是解决“三农”难题的基本依据。当前应立足于国民经济和社会发展全局，不断加大对“三农”的扶持力度，重点在以下四方面下功夫：
一是改革国民收入分配格局和调整财政支出结构，建立促进农业发展的支持机制。虽然我国农业增加值占国内生产总值的比重已经下降到15％，但还有近60％的农村人口、50％的劳动力以农为主，城乡二元结构并没有根本改变。农业的发展直接关系到我国全面建设小康社会，农业稳则天下稳，促进农业长期持续发展，仍然是当前我国的一项重要工作。我国正在进入工业化中期，总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，我们可以集中一定的财力，为“三农”提供一定程度的支持。
现行的国民收入分配格局重积累轻消费，重城市轻乡村，重经济建设轻社会发展。这是导致城乡关系、地区关系不协调，经济与社会发展不协调的体制性原因。因此，把握“兩个趋向”重要论断，促进农业发展，必须按照完善社会主义经济体制的原则，从存量和增量两个方面合理调整国民收入在工农业之间和城乡之间的分配格局，建立国家财政反哺农业机制。必须继续增加政府财政支农资金投入总量，形成支农资金的稳定投入渠道，提高政府运用财政手段支持农业的能力。转变财政补贴方式。逐步减少对流通环节的补贴，建立对农民收入的“直补”制度。充分利用WTO的“绿箱”政策，增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。
二是按照公共财政体制要求，完善政府对农村社会事业的投入机制。目前，我国农村教育、卫生事业的发展远远落后于城市。如前所述，我国农村人口中文化水平不仅远低于城市，而且我国教育投入负担的比例也很不合理，中央只负担2%，省负担11%，农村义务教育负担已经成为农民的沉重负担。城乡之间教育上的差距正在越来越演化成教育的不公平，而教育的不公平更加强化了城乡的二元结构，使得农村子弟通过教育来改善自身境遇的希望变得更加渺茫。在医疗卫生方面，调查显示，占全国70％的农村人口拥有的公共卫生资源不足全国总量的30％。农村每千人口，平均拥有不到一张病床，而城市则约为3.5张；农村每千人口，只拥有一名卫生技术人员，城市则在5名以上。1998—2002年，政府农村卫生资金投入总量由110.34亿元增长为151.16亿元。但同期，政府对农村卫生机构投入占财政支出比重却由1.02％下降为0.69％。根据联合国开发计划署《2004年人类发展报告》公布的数据，2001年前后，我国用于教育、卫生保健的公共支出占GDP（国内生产总值）的比例为4.5%，不仅远低于美国、日本等发达国家（10%～12%），而且低于俄罗斯、泰国等国（6%～7%），同样是人口大国的印度的投入水平也比我国高（5.0%）。全国尚且如此，农村所占的份额更是少得可怜。
把握“两个趋向”重要论断，按照公共财政体制要求，加大对农村教育、卫生事业的投入机制，我国还有很长的路要走。当前应进一步完善农村义务教育的管理体制和投入机制，确保城乡义务教育阶段的机会平等，更加公平地分配国家的公共教育资源。改变农村义务教育投入负担不合理的状况，强化中央、省市级政府的支出责任，建立规范化的农村义务教育转移支付制度，逐步由中央和省级政府承担农村义务教育的投入，这是城市反哺农村最基本的要求。在农村，要建立最低生活保障制度，完善农村合作医疗制度，改革农村卫生体制，加大对农村卫生事业的投入力度，改善农村医疗条件，完善新型合作医疗的相关政策，提高农民医疗保障水平。同时进一步建立健全对农村困难群体的救助体系，逐步提高农村社会保障覆盖面。在具备条件的地区，要加快建立农村最低生活保障制度。在有条件的地区，建立和完善农村社会养老保险制度。
三是完善法律法规，从根本上建立对农民土地权益的保护机制。我国现有13亿人口，其中8亿在农村。到2020年农村人口占总人口的比例即使降到45%，仍会有近7亿人；到2030年这个比例进一步降为30%，还有5亿人生活在农村。农民问题的核心是增进农民利益和保障农民权益问题，当前尤其是建立对农民土地权益的保护机制。我国的基本国情决定了在相当长的时期内，土地是农民最基本的生活保障。在目前快速的工业化和城市化过程中，失地农民的境况已经成为一个严重的社会问题。目前，我国非农建设占用耕地每年约250—300万亩。除了大中型基础设施建设，非农建设占用耕地，主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，这些地区一般人均耕地不足0.7亩。如果按人均1亩地推算，那就意味着每年大约有250万到300万农民失去土地。这些“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无”农民，已经成为一个需要特别给予关注的社会群体。
把握“两个趋向”重要论断，从根本上解决失地农民问题，必须尽快完善相关的法律法规，全面落实赋予农民长期而有保障的土地使用权，从根本上解决现行土地关系中的不稳定性。国家必须是为了公共利益的需要才可征地。征地补偿必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。必须完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。同时还要为失地农民建立社会保障，给失地农民以妥善的安置，免除他们的后顾之忧。
四是消除体制性障碍，形成农民工市民化的转移机制。随着我国工业化和城镇化进程的加快，农民工问题日渐突出。1994年，全国大约有4000万农民外出打工，2005年这一数字已上升到1.3亿。根据第五次人口普查的结果，我国农民工占二、三产业就业人口的比重已经高达46.5%，占第二产业就业人员的57.6%，占建筑行业就业人员的80%。在现有生产水平下，全国农业仅需要1.8亿左右的常年劳动力。因此，农村仍有1.2亿左右的农业富余劳动力。同时，随着农业的技术进步，其吸纳的劳动力越来越少。从城乡关系的角度看，农民工体制是农村为城市做贡献做牺牲的一种形式。既不公平，也不合理，是造成目前城乡差别越来越大的原因之一。
把握“两个趋向”重要论断，必须正确处理工业化、城市化、现代化与农民、农民工的关系，消除体制性障碍，从根本上改革现行的农民工体制，促使农业劳动者、农村人口向城市转移，成为工人、职员，成为城市居民。把大量的农业人口向非农业人口转移，将农村经济发展纳入全国统一的市场化和社会化的轨道，以城市繁荣带动农村繁荣。首先，清除农民进城的障碍，降低农民进城的“门槛”。取消针对农民工进城就业的各种准入限制，实行一视同仁，平等竞争。其次，大力改革户籍制度，使农民工在身份上得到应有的市民待遇，享受到和市民一样的社会保障，逐步消除城乡业已形成的社会鸿沟。再次，要为农民进城创造更多的就业机会，使农民在城里有长期稳定的生存手段。依法保护农民工的合法权益，把农民工纳入《劳动法》实施范围，加强对农民工合法权益的保护。
（作者单位：中共中央党校办公厅）