论文部分内容阅读
［摘 要］论文在阐述城市群协同发展相关理论的基础上，认为当前妨碍我国城市群协同发展的主要原因为区域协调机构的缺失，然后以武汉城市圈为实证研究对象，分析了其协同发展的现状及问题，最后提出了促进武汉城市圈协同发展的对策和建议。
［关键词］公共管理 城市群 协同发展 武汉城市圈
一、引言
进入21世纪以来，我国区域经济由点状拉动向组团式发展转变的趋势日益明显。就世界范围内城市群的发展来看，目前中国拥有全球历史上数量最多、人口最密集、增长最迅猛、环境压力最大的城市群体系，中国城市群的发展规模与速度是世界上任何一个国家都难以匹敌的，组团式城市群将成为未来我国经济增长和区域协调发展的主要载体和重要手段。因此，研究城市群协同发展相关问题具有积极的理论和实践意义。
二、相关研究现状
现阶段，国内外关于城市群协同发展的针对性研究尚不多见。早期对城市群协同发展问题的探讨一般内生于区域一体化的框架中加以研究，在区域一体化的研究中都不同程度地涉及到了城市群协同发展问题。但是其弊端主要在于：虽然指明了经济相互依存程度的提高是区域一体化出现的重要原因，但忽视了一个基本事实，即政治力量是实现这一过程的直接推动者，没有意识到区域内政府和各种组织在促进城市群协同发展中的作用。
随着改革开放的深入，20世纪90年代起，国内学者也开始对政府间合作相关问题进行了研究。林尚立认为，政府间关系包含着中央政府与地方政府、地方各级政府之间以及政府内部各部门间等各种关系，协调好以上关系是实现区域发展的基础[3]。谢庆奎的研究更加深入，他认为政府之间关系直接决定着政府间的权利关系、财政关系、公共行政关系，各地区政府之间的府际关系将会经历由单一性向多样性变迁的过程，进而实现由垂直联系为主向横向联系为主的转变[4]。李文星，朱凤霞则认为，区域协同发展的形成过程，实际上就是区域内地方政府合作治理的实现过程。以地方政府间的横向合作来带动形成区域间相互促进、优势互补的互动机制，是实现区域协调发展的重要途径和模式[5]。
不难发现，政府间的合作关系有纵向和横向之分。其中，纵向关系实际上是一种命令服从的等级结构，而横向关系则可以设想为一种受竞争与协商动力支配的对等权力的分割体系，政府间横向关系的重要性将日益显著。但凡区域协同发展比较成功的地区，一般都设有中央或上一级政府直接领导的区域协调机构，例如，美国华盛顿的大都市区委员会、英国的大伦敦管理局以及加拿大的多伦多城市区域政府。这些区域协调机构的职责为负责区域内的建设、规划和发展等的统筹领导和协调工作，并通过颁布各种法令、法规和制度保障工作的顺利实施。现实的发展经验也表明，目前妨碍我国城市群协同发展的根本原因实际上源于区域协调机构的缺失，但是，关于协调城市群政府间横向关系的区域治理主体问题，相关研究却并不充分。
三、武汉城市圈协同发展现状及问题
2007年12月，经国务院批准，武汉城市圈正式成为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”。其区域范围是指以武汉为圆心，由黄石、鄂州、黄冈、孝感等城市构成的“1+8”区域经济联合体。武汉城市圈的设立，意味着需要有效整合城市圈内9个城市的资源，以实现资源的优势互补与共享。目前，武汉城市圈在协同发展建设方面虽然取得了一定的成果，但是由于区域协调主体建设的滞后，使武汉城市圈的协同发展面临着严峻的考验，具体表现在：
1.组织方面
现阶段，武汉城市圈的区域治理主体主要为湖北省推进武汉城市圈综合配套改革实验领导小组办公室（以下简称武汉城市圈综改办），其下设有综合处、协调处、督办处三个处室，负责武汉城市圈建设过程中的规划、协调和等日常工作，这也为武汉城市圈的区域协同发展奠定了基础。可以说，武汉城市圈协同发展的滞后，正是在于缺乏一个统一有力的区域治理协调主体。
2.政策方面
在武汉城市圈协同发展的过程中，由于各城市内部政策的隐性张扬，导致了区域公共政策的冲突，给区域整体协调发展带来了不可抗拒的政策障碍。主要表现在：一方面，行政区划分割效应明显。为了促进城市群的进一步发展，应打破行政界限，从城市群整体角度出发，充分发挥城市群内中心城市的作用，整合城市群内各类资源，减少重复建设。虽然近年来武汉城市圈已着手开展以武汉为中心的跨行政区的区域规划和政策，但由于行政区划分割效应的影响，直接导致了武汉城市圈能源、交通、通讯等基础设施建设的无序化，降低了基础设施建设的整体和规模效益；另一方面，行政区划边界衰微。现阶段，在武汉城市圈的建设过程中，行政区划边界衰微的现象仍然比较明显，对武汉城市圈的协同发展和一体化建设极容易造成负面影响。
3.行政壁垒方面
传统行政区划造成的市场分割，容易导致产业重构、人力资源流动乏力等现象的发生，这实际上是地方行政壁垒的具体表现。在城市圈协同发展过程中，地方行政壁垒往往是其阻碍之一。当前，武汉城市圈协同发展的地方行政壁垒依然存在，具体来讲：第一，产业结构趋同严重。城市圈内地区间分工不明确，专业化程度不高，部分城市产业结构相似度较高，由此带来的负面影响主要体现在以下四个方面：一是难以发挥武汉城市圈各市的比较优势，造成区域资源优势的浪费；二是在有限的资源条件下，过度的产业重复建设不能形成规模经济；三是加剧了原材料短缺和加工能力过剩之间的矛盾；四是造成了各城市间的市场分割，不利于统一的武汉城市圈市场体系的形成。第二，人才流动乏力。受传统户籍制度以及地方保护主义的影响，一个区域往往会对外来人员采取歧视性政策。目前，武汉城市圈内人才受身份、所有制、地域等因素限制的现象仍然比较显著，尚未形成统一、开放、竞争、有序的区域性人才市场。
四、促进武汉城市圈协同发展的对策和建议
现实证明，传统行政管理体制在面对城市群协同发展这一问题时，会存在诸多弊端，其主要原因在于区域协调机构的缺失。推动城市群协调机构建设是一项系统性工程，从我国沿海地区和西方国家城市群协同发展的时间来看，要想建立有效的区域协调机构，应从横向和纵向两个维度来着手解决，横向上，在地方政府和中介组织（也包含众多的民间组织）之间，形成制度性的组织结构，其核心在于实行多中心的协调互动；纵向上，在省级政府、地方各级政府和中介组织三个层面构建制度性的组织机构，应从以下三方面推动建立专门性的区域协调机构，进一步明确武汉城市圈的区域治理主体，具体包括：
1.设立具有执行力的区域管理委员会
根据十七大提出的行政管理体制改革思路，结合武汉城市圈的实际情况，应以大部制为原则，在武汉城市圈综改办的基础上设立武汉城市圈建设管理委员会，该机构可由湖北省政府各直属部门，如发改委、经信委、财政厅、环保厅、同时下设若干跨市的专门性委员会。作为湖北省委、省政府的派出机构，按照副省级单位来进行设置。其基本职能包括：第一，统一制定武汉城市圈国民经济和产业发展规划，提出武汉城市圈经济社会发展的相关建议；第二，通过立法程序约束九市的不同利益主体行为，协助九市政府制定地方性的经济发展战略和规划，使局部性规划与整体性规划实现有机衔接；第三，组织研究涉及到武汉城市圈建设的重大区域问题，协调实施武汉城市圈内跨行政区的重大项目，如基础设施建设、战略资源开发、生态环境保护等；第四，制定统一的武汉城市圈市场竞争规则和政策举措，促进武汉城市圈资本市场、人才市场、原材料市场的形成，负责审查和监督区域政府间自主达成的区域合作规则的执行情况。
2.构建多层次的区域协调机构
在协调城市群地方政府利益关系的过程中，地方政府往往比中央政府更具有优势。其原因在于，一方面，地方政府可以直接接触到区域内的个人、组织和企业，能够及时了解其诉求，因此地方政府所提供的制度安排更具针对性；另一方面，促进城市群内地方政府间的合作也是协调城市群内不同行政主体利益的必然选择。可以说，充分发挥地方政府的积极性，构建出一个符合武汉城市圈内地方政府、企业、居民意愿，能够获得社会各界普遍认同，兼具民主治理结构的跨地区的多中心组织结构，是促进武汉城市圈协同发展的关键所在。近年来，武汉城市圈九市各地方政府间的横向合作也有加强的趋势，但由于缺乏制度性的约束和组织保证，目前还处于比较松散的合作阶段。为了解决这一问题，应着力推动多层次区域协调机构的建设，第一，建立联席会议制度。应推动建立三个层次的联系会议制度，即市长联席会议、常务副市长联席会议和经协办主任联席会议制度，明确其以协调为核心的功能和职责，并使其定期化和常态化，研究决定武汉城市圈城市合作的重大事项；第二，完善政府秘书长协调制度。作为市长联席会议、常务副市长联席会议和经协办主任联席会议制度的有益补充，武汉城市圈政府秘书长协调制度应着力于协调推进区域内各项合作的进展，并向年度市长联席会议、常务副市长联席会议和经协办主任联席会议提交促进武汉城市圈区域合作的进展情况报告和建议。
3.培育不同形式的区域性非政府组织
从城市群发展的角度来讲，充分重视社会组织的作用，培育各种不同形式的区域性非政府组织，亦是推动城市群协同发展的重要途径和手段。一般而言，区域性非政府组织主要面向区域内部提供信息搜寻、法律咨询、人才培训、交流评估等服务，旨在为政府部门的政策制定给予依据和参考，以促进区域内行业间的互助发展，提高跨区域相关行业间的组织化程度。对于武汉城市圈而言，培育其区域性非政府组织可从不同层次着手，具体包括以下几类：第一，区域政府的决策咨询机构，可以充分利用武汉城市圈内高校和科研院所的资源优势，以相关的专家和学者为主体，推动建立武汉城市圈发展咨询委员会、武汉城市圈经济协调联合会等机构；第二，区域行业协会商会，尤其是跨市的行业、产业联盟，比如武汉城市圈工商协会、武汉城市圈物流协会以及武汉城市圈招商联盟等；第三，区域集团公司或企业，城市群协同发展很重要的一个方面就是要打破地方保护，要积极推动建立九市相互参股的区域型企业集团，以优化武汉城市圈内的产业分工和组合。在此过程中，应充分遵循市场规律，通过企业自身的商业行为来形成这种区域企业集团，而不是传统的行政手段。
参考文献：
[1] Agranoff Robert. Intergovernmental Management: Human Services Problem-Solving in Six Metropolitan Areas[J]. Albany, NY: State University of New York Press, 1986
[2]罗森布罗姆，克拉夫兵克.公共行政学：管理、政治和法律的途径[M].北京：北京大学出版社，2006
[3]林尚立.国内政府间关系[M].浙江：浙江人民出版社，1998
[4]谢庆奎.中国政府的府际关系研究[J].北京大学学报（哲学社会科学版）2000，（1）：26-34
[5]李文星，朱凤霞.论区域协调互动中地方政府间合作的科学机制构建[J].经济体制改革，2007，（6）：128-131
［关键词］公共管理 城市群 协同发展 武汉城市圈
一、引言
进入21世纪以来，我国区域经济由点状拉动向组团式发展转变的趋势日益明显。就世界范围内城市群的发展来看，目前中国拥有全球历史上数量最多、人口最密集、增长最迅猛、环境压力最大的城市群体系，中国城市群的发展规模与速度是世界上任何一个国家都难以匹敌的，组团式城市群将成为未来我国经济增长和区域协调发展的主要载体和重要手段。因此，研究城市群协同发展相关问题具有积极的理论和实践意义。
二、相关研究现状
现阶段，国内外关于城市群协同发展的针对性研究尚不多见。早期对城市群协同发展问题的探讨一般内生于区域一体化的框架中加以研究，在区域一体化的研究中都不同程度地涉及到了城市群协同发展问题。但是其弊端主要在于：虽然指明了经济相互依存程度的提高是区域一体化出现的重要原因，但忽视了一个基本事实，即政治力量是实现这一过程的直接推动者，没有意识到区域内政府和各种组织在促进城市群协同发展中的作用。
随着改革开放的深入，20世纪90年代起，国内学者也开始对政府间合作相关问题进行了研究。林尚立认为，政府间关系包含着中央政府与地方政府、地方各级政府之间以及政府内部各部门间等各种关系，协调好以上关系是实现区域发展的基础[3]。谢庆奎的研究更加深入，他认为政府之间关系直接决定着政府间的权利关系、财政关系、公共行政关系，各地区政府之间的府际关系将会经历由单一性向多样性变迁的过程，进而实现由垂直联系为主向横向联系为主的转变[4]。李文星，朱凤霞则认为，区域协同发展的形成过程，实际上就是区域内地方政府合作治理的实现过程。以地方政府间的横向合作来带动形成区域间相互促进、优势互补的互动机制，是实现区域协调发展的重要途径和模式[5]。
不难发现，政府间的合作关系有纵向和横向之分。其中，纵向关系实际上是一种命令服从的等级结构，而横向关系则可以设想为一种受竞争与协商动力支配的对等权力的分割体系，政府间横向关系的重要性将日益显著。但凡区域协同发展比较成功的地区，一般都设有中央或上一级政府直接领导的区域协调机构，例如，美国华盛顿的大都市区委员会、英国的大伦敦管理局以及加拿大的多伦多城市区域政府。这些区域协调机构的职责为负责区域内的建设、规划和发展等的统筹领导和协调工作，并通过颁布各种法令、法规和制度保障工作的顺利实施。现实的发展经验也表明，目前妨碍我国城市群协同发展的根本原因实际上源于区域协调机构的缺失，但是，关于协调城市群政府间横向关系的区域治理主体问题，相关研究却并不充分。
三、武汉城市圈协同发展现状及问题
2007年12月，经国务院批准，武汉城市圈正式成为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”。其区域范围是指以武汉为圆心，由黄石、鄂州、黄冈、孝感等城市构成的“1+8”区域经济联合体。武汉城市圈的设立，意味着需要有效整合城市圈内9个城市的资源，以实现资源的优势互补与共享。目前，武汉城市圈在协同发展建设方面虽然取得了一定的成果，但是由于区域协调主体建设的滞后，使武汉城市圈的协同发展面临着严峻的考验，具体表现在：
1.组织方面
现阶段，武汉城市圈的区域治理主体主要为湖北省推进武汉城市圈综合配套改革实验领导小组办公室（以下简称武汉城市圈综改办），其下设有综合处、协调处、督办处三个处室，负责武汉城市圈建设过程中的规划、协调和等日常工作，这也为武汉城市圈的区域协同发展奠定了基础。可以说，武汉城市圈协同发展的滞后，正是在于缺乏一个统一有力的区域治理协调主体。
2.政策方面
在武汉城市圈协同发展的过程中，由于各城市内部政策的隐性张扬，导致了区域公共政策的冲突，给区域整体协调发展带来了不可抗拒的政策障碍。主要表现在：一方面，行政区划分割效应明显。为了促进城市群的进一步发展，应打破行政界限，从城市群整体角度出发，充分发挥城市群内中心城市的作用，整合城市群内各类资源，减少重复建设。虽然近年来武汉城市圈已着手开展以武汉为中心的跨行政区的区域规划和政策，但由于行政区划分割效应的影响，直接导致了武汉城市圈能源、交通、通讯等基础设施建设的无序化，降低了基础设施建设的整体和规模效益；另一方面，行政区划边界衰微。现阶段，在武汉城市圈的建设过程中，行政区划边界衰微的现象仍然比较明显，对武汉城市圈的协同发展和一体化建设极容易造成负面影响。
3.行政壁垒方面
传统行政区划造成的市场分割，容易导致产业重构、人力资源流动乏力等现象的发生，这实际上是地方行政壁垒的具体表现。在城市圈协同发展过程中，地方行政壁垒往往是其阻碍之一。当前，武汉城市圈协同发展的地方行政壁垒依然存在，具体来讲：第一，产业结构趋同严重。城市圈内地区间分工不明确，专业化程度不高，部分城市产业结构相似度较高，由此带来的负面影响主要体现在以下四个方面：一是难以发挥武汉城市圈各市的比较优势，造成区域资源优势的浪费；二是在有限的资源条件下，过度的产业重复建设不能形成规模经济；三是加剧了原材料短缺和加工能力过剩之间的矛盾；四是造成了各城市间的市场分割，不利于统一的武汉城市圈市场体系的形成。第二，人才流动乏力。受传统户籍制度以及地方保护主义的影响，一个区域往往会对外来人员采取歧视性政策。目前，武汉城市圈内人才受身份、所有制、地域等因素限制的现象仍然比较显著，尚未形成统一、开放、竞争、有序的区域性人才市场。
四、促进武汉城市圈协同发展的对策和建议
现实证明，传统行政管理体制在面对城市群协同发展这一问题时，会存在诸多弊端，其主要原因在于区域协调机构的缺失。推动城市群协调机构建设是一项系统性工程，从我国沿海地区和西方国家城市群协同发展的时间来看，要想建立有效的区域协调机构，应从横向和纵向两个维度来着手解决，横向上，在地方政府和中介组织（也包含众多的民间组织）之间，形成制度性的组织结构，其核心在于实行多中心的协调互动；纵向上，在省级政府、地方各级政府和中介组织三个层面构建制度性的组织机构，应从以下三方面推动建立专门性的区域协调机构，进一步明确武汉城市圈的区域治理主体，具体包括：
1.设立具有执行力的区域管理委员会
根据十七大提出的行政管理体制改革思路，结合武汉城市圈的实际情况，应以大部制为原则，在武汉城市圈综改办的基础上设立武汉城市圈建设管理委员会，该机构可由湖北省政府各直属部门，如发改委、经信委、财政厅、环保厅、同时下设若干跨市的专门性委员会。作为湖北省委、省政府的派出机构，按照副省级单位来进行设置。其基本职能包括：第一，统一制定武汉城市圈国民经济和产业发展规划，提出武汉城市圈经济社会发展的相关建议；第二，通过立法程序约束九市的不同利益主体行为，协助九市政府制定地方性的经济发展战略和规划，使局部性规划与整体性规划实现有机衔接；第三，组织研究涉及到武汉城市圈建设的重大区域问题，协调实施武汉城市圈内跨行政区的重大项目，如基础设施建设、战略资源开发、生态环境保护等；第四，制定统一的武汉城市圈市场竞争规则和政策举措，促进武汉城市圈资本市场、人才市场、原材料市场的形成，负责审查和监督区域政府间自主达成的区域合作规则的执行情况。
2.构建多层次的区域协调机构
在协调城市群地方政府利益关系的过程中，地方政府往往比中央政府更具有优势。其原因在于，一方面，地方政府可以直接接触到区域内的个人、组织和企业，能够及时了解其诉求，因此地方政府所提供的制度安排更具针对性；另一方面，促进城市群内地方政府间的合作也是协调城市群内不同行政主体利益的必然选择。可以说，充分发挥地方政府的积极性，构建出一个符合武汉城市圈内地方政府、企业、居民意愿，能够获得社会各界普遍认同，兼具民主治理结构的跨地区的多中心组织结构，是促进武汉城市圈协同发展的关键所在。近年来，武汉城市圈九市各地方政府间的横向合作也有加强的趋势，但由于缺乏制度性的约束和组织保证，目前还处于比较松散的合作阶段。为了解决这一问题，应着力推动多层次区域协调机构的建设，第一，建立联席会议制度。应推动建立三个层次的联系会议制度，即市长联席会议、常务副市长联席会议和经协办主任联席会议制度，明确其以协调为核心的功能和职责，并使其定期化和常态化，研究决定武汉城市圈城市合作的重大事项；第二，完善政府秘书长协调制度。作为市长联席会议、常务副市长联席会议和经协办主任联席会议制度的有益补充，武汉城市圈政府秘书长协调制度应着力于协调推进区域内各项合作的进展，并向年度市长联席会议、常务副市长联席会议和经协办主任联席会议提交促进武汉城市圈区域合作的进展情况报告和建议。
3.培育不同形式的区域性非政府组织
从城市群发展的角度来讲，充分重视社会组织的作用，培育各种不同形式的区域性非政府组织，亦是推动城市群协同发展的重要途径和手段。一般而言，区域性非政府组织主要面向区域内部提供信息搜寻、法律咨询、人才培训、交流评估等服务，旨在为政府部门的政策制定给予依据和参考，以促进区域内行业间的互助发展，提高跨区域相关行业间的组织化程度。对于武汉城市圈而言，培育其区域性非政府组织可从不同层次着手，具体包括以下几类：第一，区域政府的决策咨询机构，可以充分利用武汉城市圈内高校和科研院所的资源优势，以相关的专家和学者为主体，推动建立武汉城市圈发展咨询委员会、武汉城市圈经济协调联合会等机构；第二，区域行业协会商会，尤其是跨市的行业、产业联盟，比如武汉城市圈工商协会、武汉城市圈物流协会以及武汉城市圈招商联盟等；第三，区域集团公司或企业，城市群协同发展很重要的一个方面就是要打破地方保护，要积极推动建立九市相互参股的区域型企业集团，以优化武汉城市圈内的产业分工和组合。在此过程中，应充分遵循市场规律，通过企业自身的商业行为来形成这种区域企业集团，而不是传统的行政手段。
参考文献：
[1] Agranoff Robert. Intergovernmental Management: Human Services Problem-Solving in Six Metropolitan Areas[J]. Albany, NY: State University of New York Press, 1986
[2]罗森布罗姆，克拉夫兵克.公共行政学：管理、政治和法律的途径[M].北京：北京大学出版社，2006
[3]林尚立.国内政府间关系[M].浙江：浙江人民出版社，1998
[4]谢庆奎.中国政府的府际关系研究[J].北京大学学报（哲学社会科学版）2000，（1）：26-34
[5]李文星，朱凤霞.论区域协调互动中地方政府间合作的科学机制构建[J].经济体制改革，2007，（6）：128-131