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摘 要：公民参与公共政策制定是民主政治发展的必然趋势，是确保社会价值公平分配的重要途径。随着我国社会主义市场经济体制的完善和民主法制建设进程的推进，公民作为公共政策制定主体的重要组成部分，其参与的意识和要求也随之增强。因此，构建完善的公民参与机制已成为政府迫切需要解决的问题。本文采用ＳＷＯＴ分析法对公共政策制定中公民参与的优势、劣势、机会及威胁等四个方面进行分析，并在此基础上提出其完善的路径。
关 键 词：公共政策；公民参与；ＳＷＯＴ分析法
中图分类号：Ｄ６３－３１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０９－００１２－０５
收稿日期：２０１１－０５－１５
作者简介：田千山（１９８２—），男，苗族，湖南麻阳人，中共韶关市委党校党建教研室副主任，讲师，研究方向为地方政府公共政策。
公共政策作为政府管理社会公共事务，实现公共利益而制定和实施的公共行为规范、行为准则和活动策略，在经济社会发展中发挥着重要作用。按照后行为主义政治学家戴维·伊斯顿的理解：“公共政策是对全社会的价值有权威的分配。”这里的“价值”不仅包括实物、资金，还包括权力、荣誉和服务等有价值的东西，为免于对“价值”一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把“价值”改为“利益”。［１］正是由于公共政策具有分配利益的功能，使得它备受广大公民的关注。通常认为，谁左右了公共政策，谁就能获得资源；谁掌握了资源，谁就能够获取利益。在社会总利益不变的情况下，当一部分人获得更多利益时，必然会使另一部分人所能得到的利益减少。因此，人们出于增加和维护自身利益的考虑，必然会在内心产生一种强烈的、能够影响公共政策的参与意识。
一、问题的提出
２０世纪７０年代以后，西方各国的公民就开始借助于公民团体的力量进入到公共政策制定程序当中，积极向政府表达自身的利益诉求，从而影响公共政策的出台。特别是“政府失灵”现象的出现充分表明，由于现代公共事务具有公共性、多样性、复杂性等特征，政府已无法独立提供高质量、多元化的公共产品和服务。在此情境下，公民对政府及其行为的认可度逐渐下降，政府面临着治理的合法性危机。公共选择理论代表人物布坎南认为，政府公共政策制定和实施过程中的失效，导致政府公共政策的低效率，加之因缺乏竞争机制、降低成本机制以及政府机构自我膨胀、监督信息不完备、政府寻租行为等，导致政府工作机构的低效率，使政府的活动并不是像应该的那样有效或像理论上所说的能够做到的那样有效。［２］（ｐ３４４－３４７）这就使得政府逐渐认识到，要在公民面前重树可信度，构建与公民的新型合作关系，就必须把公民纳入到政治程序中，把公民参与作为社会治理的一部分。恰如约翰·克莱顿·托马斯所说：“今天，政府做出公共决策的方式发生了重要的变化，人们已经不能再接受这样的观念，即政府的公共政策是由那些掌握权力，声称代表公共利益，但拒绝公民参与政策过程的少数领导人制定的。新技术发展的刺激，直接推动了信息的快速扩展和传播，越来越多的公民逐渐认识到，他们有能力影响那些关乎他们生活质量的公共政策的制定与执行。于是，接下来的结果就是，他们不断地要求在公共政策过程中获得发言的机会。”［３］（ｐ１）如今，公民参与作为现代民主政治的一个范畴已被人们广泛接受，并已成为现代民主国家政府治理的一种重要工具。
公民参与是指公众（包括公民个人、公民团体、利益集团、非政府组织）通过各种方式，自发地或是在政府引导下参与公共事务，在公共政策决策程序中有序的利益表达，以及对政府决策的影响。［４］自上世纪９０年代以来，公民参与的概念和理念传入中国。到本世纪初，已成为广泛的社会行动和热门的政治话语。特别是２００３年以后发生的一系列公民强烈要求参与的事件，使得公民参与越来越成为中国社会的热点和焦点问题。之所以如此，是有其社会政治发展逻辑的，这就是改革开放后，随着社会主义市场经济的发展，社会利益多元化的格局逐渐形成，人们的利益意识、参与意识普遍增强，公民在追求自己利益的过程中，并不满足于仅仅通过他们的代表行使决策权，而是要求直接参与与自身利益相关的公共政策制定过程。
近年来，尽管不乏有一些研究公民参与的著作相继问世，但由于公民参与在我国还仅仅是停留在地方政府实践层面，因而对这一理论的研究相对较为缺乏。为了能更客观、全面地认识公共政策制定中公民参与的自身条件、面临的困境和发展的机遇，以期构建较为完善的公民参与机制，本文采用ＳＷＯＴ方法对其进行全面分析。
二、公民参与公共政策制定的ＳＷＯＴ分析
ＳＷＯＴ原是企业组织或行为科学用来确定组织本身的竞争优势、竞争劣势以及机会和威胁的分析方法，其目的在于确认企业组织或行业发展战略与自身特定的优势与劣势之间的相关度，以及处理和应对外部环境机会与威胁的能力。现阶段，许多学科研究领域纷纷引入了这一分析方法，公共管理的研究也不例外，并尝试将其延伸到公共政策制定上。如下图：
（一）优势分析
在前现代化社会，奴隶不是人，农民是仆人，社会不承认人的独立性和自主权。现代社会生活在肯定个人自主权利和地位的基础上，贯彻普遍主义原则，以统一的理性协调和处理社会关系，从而使本社会依据社会契约和法律制度活动，彻底摆脱了前现代社会基于血缘和宗教的人身依附的非理性社会关系，建立了一种新型的理性主义的社会关系。作为现代社会生活直接产物的“公民意识”也就应运而生。所谓公民意识，是指一定社会经济基础上的上层建筑，是符合社会发展要求，与国家宪法和法律的规定在逻辑上相一致的公民思想和观点，是体现爱国主义与公民自身发展要求相统一的理论体系，其中公民的权利与义务思想是其核心内容。［５］
既然现代公民和公民意识是伴随着近代资产阶级革命的成功和资产阶级统治的建立才逐步确立的，那么，在中国长达２０００多年的封建专制社会里，是不可能有公民的概念和公民意识的，有的只是臣民、顺民和子民意识、奴隶意识。直到建国后，“五四”宪法才明文规定，人民是国家的主人，并详细规定了公民的各项权利和义务，这才使得公民的地位和公民意识在法律上有了保证。然而，１９５７年以后，由于受“左”倾错误和“十年文革”动乱的影响，宪法上规定的各项公民权利受到了蔑视，个人的生命自由与公民心理受到了摧残，从而严重妨碍了当代中国公民意识的生成。
１９７８年后，这种情况出现了一个明显的变化。改革开放３０多年来，物质基础日益雄厚，正如亨廷顿所说：“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值。”［６］（ｐ１５９）伴随着我国政府职能的不断转变，国家与社会关系得以调整。可以说，“政企分开”、“政社分开”、“政事分开”的过程实际上是国家权力边界从无限到有限的界定过程，是国家还权于社会、还权于民的过程。一系列改革措施的出台带来了国家与社会的结构分化，确立了人的主体地位，促进了社会自由空间的出现和不断扩大，直接促进了一个具有相对独立性与自主权的公民社会的形成。公民社会的兴起，表明公民主体性意识的增强，公民深层次的权利意识开始觉醒，公民试图利用各种途径和形式投入到各项公共政策活动中去，通过参与公共政策过程的行为维护自身的利益，发挥主人翁的作用。［７］
（二）劣势分析
⒈公民参与能力的不均衡性。经济社会文化发展的高度不平衡性导致公民的参与意识、参与水平不均衡现象将在我国长期存在并影响着公民参与的进一步发展。一般来说，大中城市的党政机关、文教科研的从业者因其工作性质、文化素质和政治信息接受程度等原因，参与意识较强；而工人、农民、个体劳动者的大多数，尤其是不发达地区的工人、农民、个体劳动者的参与意识相对较弱。同时，受公民受教育水准、参与能力、组织程度以及与公共政策制定体系的关系密切程度不同等因素的影响，不同的公民对公共政策的影响能力是存在巨大差异的。大多数弱势群体对公共政策制定的影响能力相当有限，他们更多的是依靠有正义感的记者、学者、官员来间接影响公共政策的制定。此外，在时间维度上，公民参与还处于转型过渡期，由于多种历史和现实因素的影响，作为公共政策参与主体的公民，在一段时期内还不可能成为成熟的参与者，其不恰当、不适合、不规范的行为有可能经常出现在公共政策制定的过程之中。
⒉公民参与结构的不合理性。在政治学和社会学理论中，中等收入阶层是社会稳定的基础，也是公民参与公共政策过程的主导力量。我国目前的社会阶级——阶层结构是金字塔形结构，而不是菱形结构，这就意味着，在我国现阶段，精英阶层是少数，中间阶层发育不足，中下层占绝对多数。而这种社会结构进一步转换到公共政策影响能力上的差距更大。首先，需要注意的是社会精英集团对公共政策的影响过大。“十几年的改革过程中出现了一个掌握文化资本、政治资本和经济资本的总体性资本精英集团。”“目前尤其应当注意的是总体性资本对政治和社会决策的影响和左右。总体性资本的精英集团虽然人数很少，但对于社会决策的影响力颇大。总体性资本影响决策是对于中间层参与决策的最大的威胁。”［８］（ｐ４９－５０）其次，社会中间层虽然快速发育，但是政策影响能力较低，因为中间阶层是一个很松散的集合。再次，庞大的中下阶层对于公共政策制定的影响力更弱。现阶段，由于社会精英集团影响过大，中等收入阶层发育严重不足，中下阶层规模过大所导致的社会阶级——阶层结构不合理，必然不利于形成健康、有序、良性的公众公共政策参与。
⒊公共参与组织化程度的不成熟性。公民参与组织化，是指尽可能地通过社会组织（非正式组织）而不是以公民个人表达方式表达利益诉求的公民参与。原子化的公民个体是不可能有序、有效地参与到公共政策制定过程中来的。社会组织是实现公民利益聚合的重要枢纽，它能有效地减少公民在利益表达过程中信息的损失，降低参与的成本。没有发达的社会组织参与就没有民主的公共政策制定，公民的组织化程度直接决定公民参与公共政策制定的层次。当前，中国社会的各种社会组织在公共政策制定过程中确实起到了表达、协调、综合公众意愿的作用，但不容回避的是，我国社会组织的发展起步较晚，还很不成熟，很多社会组织与政府、市场的关系不明确，公私身份和官民身份重叠，行政化色彩浓厚，具有官方或半官方的特征。在内部自我整合机制、程序和外部的政策参与程序、规则建设方面都还很不规范、很不健全，不能充分代表民意，未能充分获得成员的高度信任和支持，因而不能有效地把成员团结起来，形成统一意志。
（三）机会分析
⒈政治民主化进程的加快。公民参与公共政策制定最重要的政治基础就是民主。按照马克思主义的观点，民主是在特定的经济关系和利益关系基础上，保障公民政治权利得到平等实现的政治形式。［９］作为一种政治形式，政治民主以公民权利的自由和平等为核心原则，以间接民主和直接民主为基本实施方式，以法治为实施条件和保障。
制度建设是政治民主化建设的重要内容，又是政治民主化建设的基本途径。为适应社会主义市场经济的发展，我国加快了社会主义政治民主化进程，在保护公民权利，扩大公民有序政治参与方面进行了一系列制度化建设。除了人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度外，我国还逐步建立了公民参与的立法制度，公民批评、建议制度，社情民意反映制度以及与公民利益密切相关的重大事项社会公示制度、社会听证制度、公共政策的论证制度等。同时，政府还加大了信息公开力度，不断建立并完善政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度。这些制度的确立极大地调动了公民参与公共政策制定的积极性，为公民参与公共政策制定提供了有力的制度保障，进而推动了政治民主化的进一步发展。
⒉互联网技术的飞速发展。上世纪９０年代，德国哲学家哈贝马斯在《公共领域的结构转型》一书中就已指出，现代社会中电子传媒正在对公共领域的基本结构发生着重要影响。互联网因其自身具有的直接性、平等性、高效性和交互性等特性，使得公民在参与公共政策制定，向政府表达利益诉求时，除了采取传统的上访、通信和面对面交流等方式外，还有了一个更为宽松的渠道，这一渠道满足了公民日益强烈的参与意识。互联网还突破了传统政治参与时间、空间上的局限和信息沟通方式、信息获取途径等一些制约因素，使政府在网络平台中可以直接面向公众，从而保证了公民参与公共政策制定的效果。此外，网络的便捷性和开放性为政府信息公开提供了一个良好的平台，也为公民获取充分的公共政策信息提供了一个开放的界面，使公民足不出户就能浏览政府网站上的各种公务信息，就能针对某项即将出台的公共政策发表见解，还可以与政府人员进行在线交流，这样，不仅节约了时间与金钱，也提高了公民参与的效率。可以说，自从互联网进入到我国普通家庭以后，已迅速成为人们传播信息、获取信息、表达意见、交流看法的重要手段。
（四）威胁分析
⒈影响公共政策的质量。约翰·克莱顿·托马斯认为：“对公民参与最严厉的指责集中在公民参与造成了公共政策的扭曲……由于公民常常不能理解政策质量中包含的知识和常识；公民参与可能会导致公共项目运作成本的增加；公民参与会阻滞改革、创新；很多代表特定群体的公民在受邀参与公共决策后追逐特殊的利益，从而导致了更广泛的公共利益的缺失。”［１０］（ｐ１９）任何一项公共政策都有着质量方面的规定性，如技术性约束、规章约束、安全约束、预算约束等，特别是对于那些需要专业知识和技术的政策，公民的参与可能会导致标准和约束被忽略，使公共政策质量遭受巨大损失。此外，公民参与会阻滞改革与创新。公民参与的广泛性亦增加了否决改革方案或迫使方案妥协的可能性，越是大胆、创新的公共政策，在普通公民看来越危险，通过的几率越小。换言之，公民的广泛参与在一定程度上阻碍了公共政策的制定，由此可能会导致社会踟蹰不前或缺乏活力。
⒉增加公共决策的成本。众所周知，与纳入公民参与相比，政府独立制定公共政策所耗费的时间无疑更短，成本更低，效率更高，而公民参与公共政策的制定却需要大量的参与成本。这些成本至少包括：“首先，公共管理者要花时间学习如何去应付公民参与过程提出的问题，例如：学习如何解决公民参与中不完善的代表性问题，这是必不可少的。其次，在公共决策中，公共管理者请公民来参与需要花费更多的时间，因为在决策前，需要时间让更多的公民对政策感到满意。最后，如果公民对政府制定的政策不满意，那么，他们也许会拖延政策实施的时间……”［１１］（ｐ１８）由此可见，公民参与率越高，对参与规则要求越高，公民付出的时间、人力、物力、财力就越会增加，斡旋的成本也越会增加，达成一致意见或相近意见的机会就越会减少。因此，公民参与公共政策的制定将会导致政策制定效率的降低和政府公民参与成本的极大增加。
三、基于ＳＷＯＴ分析的路径选择
根据ＳＷＯＴ分析法中“依靠内部优势、克服内部劣势、把握外部机会、回避外部威胁”的原则，完善公共政策制定中公民参与机制的路径主要有以下几个方面。
（一）提高公民民主法治意识和参与能力，营造良好的政治氛围
政治文化可以塑造公民的政治品格，是公民政治参与的社会思想基础。传统顺民型、依附型的政治文化使公民形成了消极、被动的政治心态，行动上表现为非参与走向，直接导致政治冷漠甚至政治疏离。而现代参与型的政治文化的发展则以提升公民的民主法治意识为前提，旨在不断增强公民参与公共政策制定的能力。为此，首先，政府要大力培育公民在国家政治生活中的政治责任感，加强对公民主体意识、民主意识、法治意识和责任意识等方面的教育，使公民参与呈现出普遍性和自觉性的特征，充分依靠法律手段行使自身的权利。其次，在提高公民文化素质和政治素质，确保公民成为理性参与者的同时，政府还应加强对公民相关政治知识和技能的传授，努力培养公民的民主政治行为能力，从而提高公民参与公共政策的技能，增强公民参与的有效性。再次，政府必须树立正确的理念，摒弃“官本位”思想和官僚主义作风，变“管制”的思想观念为“服务”和“管理”的思想观念，充分尊重公民的合法权利，承认公民在公共政策制定中的主体地位，使公民能全方位、多层次、宽领域地参与公共管理活动，不断推动民主社会的发展。
（二）发展壮大非政府组织，提高公民参与的组织化程度
在公民社会亟待发育成长的情况下，单个公民的参与是零散的、无组织的，虽然其参与具有直接性，但会产生效率低下的问题，导致公民的参与意识和自律能力带有一定的被动性和盲目性。因为把每个公民聚集起来并汇集每个人的信息，需要大量的时间和资源。针对缺少中间协调机制和政策纠错机制的现状，一旦公共政策出现失误，公民的参与意识和行为极易走向极端。现实中公民的“非制度参与”活动对社会稳定造成的损害和冲击就是最好的例证。因此，加快公民社会建设，特别是发展壮大其核心要素——非政府组织，充分发挥其组织性和公共服务性的特殊作用是当务之急。一方面，政府应当以立法形式确立非政府组织的社会地位，明确界定其与政府、市场之间的关系，明确政府与非政府组织在法律上的平等地位与合作关系，加快非政府组织的自治化进程。另一方面，在政策上，国家应为非政府组织的登记管理建立较为完善的法律制度框架，打破原有的控制、限制和繁琐的手续规定及其制度性框架，使非政府组织获得行政合法性。同时，政府还应对非政府组织给予积极的政策扶持，在税收上要通过优惠税制激励非政府组织的发展。［１２］
（三）增强政府决策信息公开的透明度，确保公民的知情权
民主社会是以公开为前提的。列宁指出：“没有公开性而谈民主制是很可笑的。”［１３］（ｐ１３１）公开是公民参与的前提条件。可以说，政府决策信息对公民的开放程度直接决定其参与公共政策制定过程的程度。只有公民真正具有了知情权，才能最终落实公共政策制定中的参与权。政府决策信息公开就是指将公共政策的制定程序、基本信息、内容、条件、方式和理由等向公众公开，使政府的公共政策制定行为公开于透明的环境中，接受公众的监督，避免公共政策的制定因暗箱操作而损害公共利益，并保障公民的知情权。首先，将公民关心的重点、热点、难点问题和涉及群众切身利益问题的政策制定公之于众，让公民全面、清楚地了解相关政策中自己的权利和义务，使其自我利益诉求和意见能及时表达。其次，公开公共政策制定程序，使公民了解公共政策的形成过程，并对公共政策制定活动进行全面的监督。再次，确保决策信息公开内容的真实性，因为真实是信息公开的关键，违背真实性原则，公民就无法真正地参与到公共政策制定过程中，最终导致政府失信于民。最后，决策信息公开的内容和程序要具有可操作性，要与公民的文化素质相适应，防止其被排斥在公共政策过程之外。
（四）合理运用网络参与，拓宽公民参与渠道
传统的公民参与公共政策制定的方式有很多，诸如参加人大代表和政协委员的调研座谈会，参加民意调查、听证会、座谈会等。但随着信息技术的发展，以网络为媒介的公民参与方式逐渐进入公众视野，其开放性、便捷性的特征弥补了以往参与方式存在的成本高、耗时长等缺陷。所谓网络参与，是指公民利用计算机技术和网络技术，以电子邮件、网上讨论等形式参与制定、修改、评论公共政策的过程。一方面，政府要提高公民对政府网站、公共政策的认知度，着力打造政民互动平台，让公民获得其需要的信息。同时，面对公民的网络参与呼声，要给予有效的回应，激发公民网络参与的热情。另一方面，增强公民媒介素养，使公民学会准确、完整地选择、解读和采用政策信息，有效利用网络参与公共政策的讨论和制定过程。此外，还应充分认识到，网络参与途径的开辟不可避免地存在信息安全、内容分散、易受误导等缺陷，需要公民在参与公共政策制定时要将网络参与渠道与传统参与渠道相结合。将网络参与作为公共政策问题筛选的工具，再按照级别分类，上升到座谈会、听证会等程序。在反馈方式上，也可以按照政策影响范围分类，充分调动电视广播、报刊杂志、网络媒体等途径与公民互动沟通。［１４］
（五）加强公民参与的制度化、程序化建设，为公民参与提供法律依据和保障
“如果制度准备不足，扩大政治参与可能导致政治不稳定。”［１５］（ｐ５５）这就要求我们要不断加强公民参与的制度化和程序化建设，从制度上保障公民在公共政策制定中的合法权利朝着自主型、理性化、制度化的方向良性发展。一般来说，在公共政策制定过程中，拥有绝对权力的政府随时都有滥用职权的可能性，而公民的参与权则随时都有可能被滥用职权者剥夺。事实证明，在这种不对等的博弈中，如果没有法律法规赋予公民参与的途径、范围以具体规定，公民参与也只能是一种象征意义上的参与，并不能形成真正意义上的公民参与。当然，由于现代公共事务纷繁复杂，具有不同程度机密性的要求，公民不可能、也没必要直接参与每一个公共政策的制定过程。正如塞谬尔·Ｐ·亨廷顿所说：“既非高度集中，也非高度分散的权利有助于政策创造。”［１６］（ｐ１２７）不言而喻，法律既要赋予公民参与权，又要对权利行使进行必要的限定，合理界定公民参与公共政策制定的范围。同时，还应看到，公民参与权利在法律上的存在并不意味着这种权利在事实上的实现，只有在民主权利保障制度尤其是程序性制度规定健全的情况下，才有行使权利的可能性。因此，只有对公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定，在具体的阶段予以有效的监督，使其可以按一定的程序实际操作并用法律的形式固定下来，做到有法可依、依法参与，才能使公民参与做到制度化、规范化、程序化。
公共政策制定中公民参与机制的构建是一项长期而复杂的系统工程，需要政府和公民的不懈努力。本文采用ＳＷＯＴ分析法对公共政策制定中公民参与的优势、劣势、机会及威胁等四个方面进行了分析，并在此基础上提出其完善的路径，目的在于说明公民参与是确保公共政策对社会资源进行公正、合理分配的有效保障，至于公民参与自身存在的不足以及产生的负面效应，我们可以通过技术手段的改革和管理机制的创新以及自身能力素质的培养加以解决。
【参考文献】
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［１６］（美）塞谬尔·Ｐ·亨廷顿．变化社会中的政治秩序［Ｍ］．三联书店，１９８９．
（责任编辑：高 静）
关 键 词：公共政策；公民参与；ＳＷＯＴ分析法
中图分类号：Ｄ６３－３１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０９－００１２－０５
收稿日期：２０１１－０５－１５
作者简介：田千山（１９８２—），男，苗族，湖南麻阳人，中共韶关市委党校党建教研室副主任，讲师，研究方向为地方政府公共政策。
公共政策作为政府管理社会公共事务，实现公共利益而制定和实施的公共行为规范、行为准则和活动策略，在经济社会发展中发挥着重要作用。按照后行为主义政治学家戴维·伊斯顿的理解：“公共政策是对全社会的价值有权威的分配。”这里的“价值”不仅包括实物、资金，还包括权力、荣誉和服务等有价值的东西，为免于对“价值”一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把“价值”改为“利益”。［１］正是由于公共政策具有分配利益的功能，使得它备受广大公民的关注。通常认为，谁左右了公共政策，谁就能获得资源；谁掌握了资源，谁就能够获取利益。在社会总利益不变的情况下，当一部分人获得更多利益时，必然会使另一部分人所能得到的利益减少。因此，人们出于增加和维护自身利益的考虑，必然会在内心产生一种强烈的、能够影响公共政策的参与意识。
一、问题的提出
２０世纪７０年代以后，西方各国的公民就开始借助于公民团体的力量进入到公共政策制定程序当中，积极向政府表达自身的利益诉求，从而影响公共政策的出台。特别是“政府失灵”现象的出现充分表明，由于现代公共事务具有公共性、多样性、复杂性等特征，政府已无法独立提供高质量、多元化的公共产品和服务。在此情境下，公民对政府及其行为的认可度逐渐下降，政府面临着治理的合法性危机。公共选择理论代表人物布坎南认为，政府公共政策制定和实施过程中的失效，导致政府公共政策的低效率，加之因缺乏竞争机制、降低成本机制以及政府机构自我膨胀、监督信息不完备、政府寻租行为等，导致政府工作机构的低效率，使政府的活动并不是像应该的那样有效或像理论上所说的能够做到的那样有效。［２］（ｐ３４４－３４７）这就使得政府逐渐认识到，要在公民面前重树可信度，构建与公民的新型合作关系，就必须把公民纳入到政治程序中，把公民参与作为社会治理的一部分。恰如约翰·克莱顿·托马斯所说：“今天，政府做出公共决策的方式发生了重要的变化，人们已经不能再接受这样的观念，即政府的公共政策是由那些掌握权力，声称代表公共利益，但拒绝公民参与政策过程的少数领导人制定的。新技术发展的刺激，直接推动了信息的快速扩展和传播，越来越多的公民逐渐认识到，他们有能力影响那些关乎他们生活质量的公共政策的制定与执行。于是，接下来的结果就是，他们不断地要求在公共政策过程中获得发言的机会。”［３］（ｐ１）如今，公民参与作为现代民主政治的一个范畴已被人们广泛接受，并已成为现代民主国家政府治理的一种重要工具。
公民参与是指公众（包括公民个人、公民团体、利益集团、非政府组织）通过各种方式，自发地或是在政府引导下参与公共事务，在公共政策决策程序中有序的利益表达，以及对政府决策的影响。［４］自上世纪９０年代以来，公民参与的概念和理念传入中国。到本世纪初，已成为广泛的社会行动和热门的政治话语。特别是２００３年以后发生的一系列公民强烈要求参与的事件，使得公民参与越来越成为中国社会的热点和焦点问题。之所以如此，是有其社会政治发展逻辑的，这就是改革开放后，随着社会主义市场经济的发展，社会利益多元化的格局逐渐形成，人们的利益意识、参与意识普遍增强，公民在追求自己利益的过程中，并不满足于仅仅通过他们的代表行使决策权，而是要求直接参与与自身利益相关的公共政策制定过程。
近年来，尽管不乏有一些研究公民参与的著作相继问世，但由于公民参与在我国还仅仅是停留在地方政府实践层面，因而对这一理论的研究相对较为缺乏。为了能更客观、全面地认识公共政策制定中公民参与的自身条件、面临的困境和发展的机遇，以期构建较为完善的公民参与机制，本文采用ＳＷＯＴ方法对其进行全面分析。
二、公民参与公共政策制定的ＳＷＯＴ分析
ＳＷＯＴ原是企业组织或行为科学用来确定组织本身的竞争优势、竞争劣势以及机会和威胁的分析方法，其目的在于确认企业组织或行业发展战略与自身特定的优势与劣势之间的相关度，以及处理和应对外部环境机会与威胁的能力。现阶段，许多学科研究领域纷纷引入了这一分析方法，公共管理的研究也不例外，并尝试将其延伸到公共政策制定上。如下图：
（一）优势分析
在前现代化社会，奴隶不是人，农民是仆人，社会不承认人的独立性和自主权。现代社会生活在肯定个人自主权利和地位的基础上，贯彻普遍主义原则，以统一的理性协调和处理社会关系，从而使本社会依据社会契约和法律制度活动，彻底摆脱了前现代社会基于血缘和宗教的人身依附的非理性社会关系，建立了一种新型的理性主义的社会关系。作为现代社会生活直接产物的“公民意识”也就应运而生。所谓公民意识，是指一定社会经济基础上的上层建筑，是符合社会发展要求，与国家宪法和法律的规定在逻辑上相一致的公民思想和观点，是体现爱国主义与公民自身发展要求相统一的理论体系，其中公民的权利与义务思想是其核心内容。［５］
既然现代公民和公民意识是伴随着近代资产阶级革命的成功和资产阶级统治的建立才逐步确立的，那么，在中国长达２０００多年的封建专制社会里，是不可能有公民的概念和公民意识的，有的只是臣民、顺民和子民意识、奴隶意识。直到建国后，“五四”宪法才明文规定，人民是国家的主人，并详细规定了公民的各项权利和义务，这才使得公民的地位和公民意识在法律上有了保证。然而，１９５７年以后，由于受“左”倾错误和“十年文革”动乱的影响，宪法上规定的各项公民权利受到了蔑视，个人的生命自由与公民心理受到了摧残，从而严重妨碍了当代中国公民意识的生成。
１９７８年后，这种情况出现了一个明显的变化。改革开放３０多年来，物质基础日益雄厚，正如亨廷顿所说：“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值。”［６］（ｐ１５９）伴随着我国政府职能的不断转变，国家与社会关系得以调整。可以说，“政企分开”、“政社分开”、“政事分开”的过程实际上是国家权力边界从无限到有限的界定过程，是国家还权于社会、还权于民的过程。一系列改革措施的出台带来了国家与社会的结构分化，确立了人的主体地位，促进了社会自由空间的出现和不断扩大，直接促进了一个具有相对独立性与自主权的公民社会的形成。公民社会的兴起，表明公民主体性意识的增强，公民深层次的权利意识开始觉醒，公民试图利用各种途径和形式投入到各项公共政策活动中去，通过参与公共政策过程的行为维护自身的利益，发挥主人翁的作用。［７］
（二）劣势分析
⒈公民参与能力的不均衡性。经济社会文化发展的高度不平衡性导致公民的参与意识、参与水平不均衡现象将在我国长期存在并影响着公民参与的进一步发展。一般来说，大中城市的党政机关、文教科研的从业者因其工作性质、文化素质和政治信息接受程度等原因，参与意识较强；而工人、农民、个体劳动者的大多数，尤其是不发达地区的工人、农民、个体劳动者的参与意识相对较弱。同时，受公民受教育水准、参与能力、组织程度以及与公共政策制定体系的关系密切程度不同等因素的影响，不同的公民对公共政策的影响能力是存在巨大差异的。大多数弱势群体对公共政策制定的影响能力相当有限，他们更多的是依靠有正义感的记者、学者、官员来间接影响公共政策的制定。此外，在时间维度上，公民参与还处于转型过渡期，由于多种历史和现实因素的影响，作为公共政策参与主体的公民，在一段时期内还不可能成为成熟的参与者，其不恰当、不适合、不规范的行为有可能经常出现在公共政策制定的过程之中。
⒉公民参与结构的不合理性。在政治学和社会学理论中，中等收入阶层是社会稳定的基础，也是公民参与公共政策过程的主导力量。我国目前的社会阶级——阶层结构是金字塔形结构，而不是菱形结构，这就意味着，在我国现阶段，精英阶层是少数，中间阶层发育不足，中下层占绝对多数。而这种社会结构进一步转换到公共政策影响能力上的差距更大。首先，需要注意的是社会精英集团对公共政策的影响过大。“十几年的改革过程中出现了一个掌握文化资本、政治资本和经济资本的总体性资本精英集团。”“目前尤其应当注意的是总体性资本对政治和社会决策的影响和左右。总体性资本的精英集团虽然人数很少，但对于社会决策的影响力颇大。总体性资本影响决策是对于中间层参与决策的最大的威胁。”［８］（ｐ４９－５０）其次，社会中间层虽然快速发育，但是政策影响能力较低，因为中间阶层是一个很松散的集合。再次，庞大的中下阶层对于公共政策制定的影响力更弱。现阶段，由于社会精英集团影响过大，中等收入阶层发育严重不足，中下阶层规模过大所导致的社会阶级——阶层结构不合理，必然不利于形成健康、有序、良性的公众公共政策参与。
⒊公共参与组织化程度的不成熟性。公民参与组织化，是指尽可能地通过社会组织（非正式组织）而不是以公民个人表达方式表达利益诉求的公民参与。原子化的公民个体是不可能有序、有效地参与到公共政策制定过程中来的。社会组织是实现公民利益聚合的重要枢纽，它能有效地减少公民在利益表达过程中信息的损失，降低参与的成本。没有发达的社会组织参与就没有民主的公共政策制定，公民的组织化程度直接决定公民参与公共政策制定的层次。当前，中国社会的各种社会组织在公共政策制定过程中确实起到了表达、协调、综合公众意愿的作用，但不容回避的是，我国社会组织的发展起步较晚，还很不成熟，很多社会组织与政府、市场的关系不明确，公私身份和官民身份重叠，行政化色彩浓厚，具有官方或半官方的特征。在内部自我整合机制、程序和外部的政策参与程序、规则建设方面都还很不规范、很不健全，不能充分代表民意，未能充分获得成员的高度信任和支持，因而不能有效地把成员团结起来，形成统一意志。
（三）机会分析
⒈政治民主化进程的加快。公民参与公共政策制定最重要的政治基础就是民主。按照马克思主义的观点，民主是在特定的经济关系和利益关系基础上，保障公民政治权利得到平等实现的政治形式。［９］作为一种政治形式，政治民主以公民权利的自由和平等为核心原则，以间接民主和直接民主为基本实施方式，以法治为实施条件和保障。
制度建设是政治民主化建设的重要内容，又是政治民主化建设的基本途径。为适应社会主义市场经济的发展，我国加快了社会主义政治民主化进程，在保护公民权利，扩大公民有序政治参与方面进行了一系列制度化建设。除了人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度外，我国还逐步建立了公民参与的立法制度，公民批评、建议制度，社情民意反映制度以及与公民利益密切相关的重大事项社会公示制度、社会听证制度、公共政策的论证制度等。同时，政府还加大了信息公开力度，不断建立并完善政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度。这些制度的确立极大地调动了公民参与公共政策制定的积极性，为公民参与公共政策制定提供了有力的制度保障，进而推动了政治民主化的进一步发展。
⒉互联网技术的飞速发展。上世纪９０年代，德国哲学家哈贝马斯在《公共领域的结构转型》一书中就已指出，现代社会中电子传媒正在对公共领域的基本结构发生着重要影响。互联网因其自身具有的直接性、平等性、高效性和交互性等特性，使得公民在参与公共政策制定，向政府表达利益诉求时，除了采取传统的上访、通信和面对面交流等方式外，还有了一个更为宽松的渠道，这一渠道满足了公民日益强烈的参与意识。互联网还突破了传统政治参与时间、空间上的局限和信息沟通方式、信息获取途径等一些制约因素，使政府在网络平台中可以直接面向公众，从而保证了公民参与公共政策制定的效果。此外，网络的便捷性和开放性为政府信息公开提供了一个良好的平台，也为公民获取充分的公共政策信息提供了一个开放的界面，使公民足不出户就能浏览政府网站上的各种公务信息，就能针对某项即将出台的公共政策发表见解，还可以与政府人员进行在线交流，这样，不仅节约了时间与金钱，也提高了公民参与的效率。可以说，自从互联网进入到我国普通家庭以后，已迅速成为人们传播信息、获取信息、表达意见、交流看法的重要手段。
（四）威胁分析
⒈影响公共政策的质量。约翰·克莱顿·托马斯认为：“对公民参与最严厉的指责集中在公民参与造成了公共政策的扭曲……由于公民常常不能理解政策质量中包含的知识和常识；公民参与可能会导致公共项目运作成本的增加；公民参与会阻滞改革、创新；很多代表特定群体的公民在受邀参与公共决策后追逐特殊的利益，从而导致了更广泛的公共利益的缺失。”［１０］（ｐ１９）任何一项公共政策都有着质量方面的规定性，如技术性约束、规章约束、安全约束、预算约束等，特别是对于那些需要专业知识和技术的政策，公民的参与可能会导致标准和约束被忽略，使公共政策质量遭受巨大损失。此外，公民参与会阻滞改革与创新。公民参与的广泛性亦增加了否决改革方案或迫使方案妥协的可能性，越是大胆、创新的公共政策，在普通公民看来越危险，通过的几率越小。换言之，公民的广泛参与在一定程度上阻碍了公共政策的制定，由此可能会导致社会踟蹰不前或缺乏活力。
⒉增加公共决策的成本。众所周知，与纳入公民参与相比，政府独立制定公共政策所耗费的时间无疑更短，成本更低，效率更高，而公民参与公共政策的制定却需要大量的参与成本。这些成本至少包括：“首先，公共管理者要花时间学习如何去应付公民参与过程提出的问题，例如：学习如何解决公民参与中不完善的代表性问题，这是必不可少的。其次，在公共决策中，公共管理者请公民来参与需要花费更多的时间，因为在决策前，需要时间让更多的公民对政策感到满意。最后，如果公民对政府制定的政策不满意，那么，他们也许会拖延政策实施的时间……”［１１］（ｐ１８）由此可见，公民参与率越高，对参与规则要求越高，公民付出的时间、人力、物力、财力就越会增加，斡旋的成本也越会增加，达成一致意见或相近意见的机会就越会减少。因此，公民参与公共政策的制定将会导致政策制定效率的降低和政府公民参与成本的极大增加。
三、基于ＳＷＯＴ分析的路径选择
根据ＳＷＯＴ分析法中“依靠内部优势、克服内部劣势、把握外部机会、回避外部威胁”的原则，完善公共政策制定中公民参与机制的路径主要有以下几个方面。
（一）提高公民民主法治意识和参与能力，营造良好的政治氛围
政治文化可以塑造公民的政治品格，是公民政治参与的社会思想基础。传统顺民型、依附型的政治文化使公民形成了消极、被动的政治心态，行动上表现为非参与走向，直接导致政治冷漠甚至政治疏离。而现代参与型的政治文化的发展则以提升公民的民主法治意识为前提，旨在不断增强公民参与公共政策制定的能力。为此，首先，政府要大力培育公民在国家政治生活中的政治责任感，加强对公民主体意识、民主意识、法治意识和责任意识等方面的教育，使公民参与呈现出普遍性和自觉性的特征，充分依靠法律手段行使自身的权利。其次，在提高公民文化素质和政治素质，确保公民成为理性参与者的同时，政府还应加强对公民相关政治知识和技能的传授，努力培养公民的民主政治行为能力，从而提高公民参与公共政策的技能，增强公民参与的有效性。再次，政府必须树立正确的理念，摒弃“官本位”思想和官僚主义作风，变“管制”的思想观念为“服务”和“管理”的思想观念，充分尊重公民的合法权利，承认公民在公共政策制定中的主体地位，使公民能全方位、多层次、宽领域地参与公共管理活动，不断推动民主社会的发展。
（二）发展壮大非政府组织，提高公民参与的组织化程度
在公民社会亟待发育成长的情况下，单个公民的参与是零散的、无组织的，虽然其参与具有直接性，但会产生效率低下的问题，导致公民的参与意识和自律能力带有一定的被动性和盲目性。因为把每个公民聚集起来并汇集每个人的信息，需要大量的时间和资源。针对缺少中间协调机制和政策纠错机制的现状，一旦公共政策出现失误，公民的参与意识和行为极易走向极端。现实中公民的“非制度参与”活动对社会稳定造成的损害和冲击就是最好的例证。因此，加快公民社会建设，特别是发展壮大其核心要素——非政府组织，充分发挥其组织性和公共服务性的特殊作用是当务之急。一方面，政府应当以立法形式确立非政府组织的社会地位，明确界定其与政府、市场之间的关系，明确政府与非政府组织在法律上的平等地位与合作关系，加快非政府组织的自治化进程。另一方面，在政策上，国家应为非政府组织的登记管理建立较为完善的法律制度框架，打破原有的控制、限制和繁琐的手续规定及其制度性框架，使非政府组织获得行政合法性。同时，政府还应对非政府组织给予积极的政策扶持，在税收上要通过优惠税制激励非政府组织的发展。［１２］
（三）增强政府决策信息公开的透明度，确保公民的知情权
民主社会是以公开为前提的。列宁指出：“没有公开性而谈民主制是很可笑的。”［１３］（ｐ１３１）公开是公民参与的前提条件。可以说，政府决策信息对公民的开放程度直接决定其参与公共政策制定过程的程度。只有公民真正具有了知情权，才能最终落实公共政策制定中的参与权。政府决策信息公开就是指将公共政策的制定程序、基本信息、内容、条件、方式和理由等向公众公开，使政府的公共政策制定行为公开于透明的环境中，接受公众的监督，避免公共政策的制定因暗箱操作而损害公共利益，并保障公民的知情权。首先，将公民关心的重点、热点、难点问题和涉及群众切身利益问题的政策制定公之于众，让公民全面、清楚地了解相关政策中自己的权利和义务，使其自我利益诉求和意见能及时表达。其次，公开公共政策制定程序，使公民了解公共政策的形成过程，并对公共政策制定活动进行全面的监督。再次，确保决策信息公开内容的真实性，因为真实是信息公开的关键，违背真实性原则，公民就无法真正地参与到公共政策制定过程中，最终导致政府失信于民。最后，决策信息公开的内容和程序要具有可操作性，要与公民的文化素质相适应，防止其被排斥在公共政策过程之外。
（四）合理运用网络参与，拓宽公民参与渠道
传统的公民参与公共政策制定的方式有很多，诸如参加人大代表和政协委员的调研座谈会，参加民意调查、听证会、座谈会等。但随着信息技术的发展，以网络为媒介的公民参与方式逐渐进入公众视野，其开放性、便捷性的特征弥补了以往参与方式存在的成本高、耗时长等缺陷。所谓网络参与，是指公民利用计算机技术和网络技术，以电子邮件、网上讨论等形式参与制定、修改、评论公共政策的过程。一方面，政府要提高公民对政府网站、公共政策的认知度，着力打造政民互动平台，让公民获得其需要的信息。同时，面对公民的网络参与呼声，要给予有效的回应，激发公民网络参与的热情。另一方面，增强公民媒介素养，使公民学会准确、完整地选择、解读和采用政策信息，有效利用网络参与公共政策的讨论和制定过程。此外，还应充分认识到，网络参与途径的开辟不可避免地存在信息安全、内容分散、易受误导等缺陷，需要公民在参与公共政策制定时要将网络参与渠道与传统参与渠道相结合。将网络参与作为公共政策问题筛选的工具，再按照级别分类，上升到座谈会、听证会等程序。在反馈方式上，也可以按照政策影响范围分类，充分调动电视广播、报刊杂志、网络媒体等途径与公民互动沟通。［１４］
（五）加强公民参与的制度化、程序化建设，为公民参与提供法律依据和保障
“如果制度准备不足，扩大政治参与可能导致政治不稳定。”［１５］（ｐ５５）这就要求我们要不断加强公民参与的制度化和程序化建设，从制度上保障公民在公共政策制定中的合法权利朝着自主型、理性化、制度化的方向良性发展。一般来说，在公共政策制定过程中，拥有绝对权力的政府随时都有滥用职权的可能性，而公民的参与权则随时都有可能被滥用职权者剥夺。事实证明，在这种不对等的博弈中，如果没有法律法规赋予公民参与的途径、范围以具体规定，公民参与也只能是一种象征意义上的参与，并不能形成真正意义上的公民参与。当然，由于现代公共事务纷繁复杂，具有不同程度机密性的要求，公民不可能、也没必要直接参与每一个公共政策的制定过程。正如塞谬尔·Ｐ·亨廷顿所说：“既非高度集中，也非高度分散的权利有助于政策创造。”［１６］（ｐ１２７）不言而喻，法律既要赋予公民参与权，又要对权利行使进行必要的限定，合理界定公民参与公共政策制定的范围。同时，还应看到，公民参与权利在法律上的存在并不意味着这种权利在事实上的实现，只有在民主权利保障制度尤其是程序性制度规定健全的情况下，才有行使权利的可能性。因此，只有对公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定，在具体的阶段予以有效的监督，使其可以按一定的程序实际操作并用法律的形式固定下来，做到有法可依、依法参与，才能使公民参与做到制度化、规范化、程序化。
公共政策制定中公民参与机制的构建是一项长期而复杂的系统工程，需要政府和公民的不懈努力。本文采用ＳＷＯＴ分析法对公共政策制定中公民参与的优势、劣势、机会及威胁等四个方面进行了分析，并在此基础上提出其完善的路径，目的在于说明公民参与是确保公共政策对社会资源进行公正、合理分配的有效保障，至于公民参与自身存在的不足以及产生的负面效应，我们可以通过技术手段的改革和管理机制的创新以及自身能力素质的培养加以解决。
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（责任编辑：高 静）